Мудрый Юрист

Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях о.с. Захарова (рогачева)

Захарова (Рогачева) О.С., доцент кафедры административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

Судопроизводство по делам об административных правонарушениях осуществляется судьями арбитражных, гарнизонных военных, районных судов и мировыми судьями.

В судах общей юрисдикции дела об административных правонарушениях рассматриваются в порядке, установленном КоАП РФ, а в арбитражных судах производство регулируется нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ и осуществляется в условиях действия смешанного административного процессуально-правового режима - сочетания правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ <1>.

<1> Данная проблема неоднократно обсуждалась учеными-административистами и практическими работниками, в том числе и судьями арбитражных судов. См., напр., Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2004. С. 280 - 285; Анохин В.С. Привлечение к административной ответственности предпринимателей и юридических лиц // Арбитражная практика. 2005. N 1. С. 74 - 81; Кононов П.И. Спорные моменты при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2006. N 9. С. 21 - 24; Морозова Н.А. Соотношение норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2003. N 3. С. 33; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов: Монография. Воронеж, 2007. С. 35 - 53; Косак А.В., Демидова Н.М., Пиксин Н.Н. и др. Порядок подготовки "административных" дел к судебному разбирательству и сроки их рассмотрения: Дискуссия // Арбитражная практика. 2004. N 6. С. 59 - 71; Решетникова И.В., Хазанов С.Д., Драчук Л.П. и др. Проблемы применения КоАП РФ: материалы круглого стола // Арбитражная практика. 2003. N 7. С. 51 - 61; др.

Деятельность судей арбитражных судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, называется административным судопроизводством. В статье 29 АПК РФ указано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Однако практическая административно-юрисдикционная деятельность судей судов общей юрисдикции и мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях не определяется КоАП РФ как административное судопроизводство.

В административно-правовой литературе существуют следующие точки зрения на соотношение понятий "административное судопроизводство" и "производство по делам об административных правонарушениях". "Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной власти, является частью административно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие" <2>. Данную особенность производства Д.Н. Бахрах называет "очень колоритной и эксклюзивной", отмечая усиление роли судей в назначении административных наказаний.

<2> Административная ответственность (часть Общая): Учеб. пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004. С. 70.

"Применение судами мер административной ответственности и обжалование (оспаривание) в судебном порядке актов, вынесенных по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе судебными органами, образует важнейший институт современного российского административного права - административно-деликтное судопроизводство" <3>. М.С. Студеникина отмечает, что под термином "административное судопроизводство" следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц; 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях <4>. Поддерживает ее А.Б. Зеленцов, указывая, что "предметом административного судопроизводства выступает, с одной стороны, административное правонарушение, а с другой - административные споры" <5>. При этом он предлагает дифференцировать административное судопроизводство на две формы: 1) административно-тяжебную юрисдикцию (предмет - административный спор); 2) административно-деликтную юрисдикцию (предмет - административное правонарушение) <6>.

<3> Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международ. научно-практич. конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки РФ, д.ю.н., проф. А.П. Шергина. М., 2005. С. 176.
<4> Студеникина М.С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177.
<5> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 69.
<6> Впервые идею необходимости дифференциации судопроизводства по административным делам выдвинули Д.Н. Бахрах и А.Т. Боннер. См.: Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. N 8. С. 13 - 14.

Однако встречается и противоположная точка зрения, обусловленная историческим развитием теории административного права. Отношения, связанные с рассмотрением судами и судьями определенной законом категории дел, традиционно относились к предмету административного права, поскольку суды и судьи в этих случаях "реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия" <7>, однако они не выделялись в отдельную группу и не рассматривались в качестве особой родовой специфической области административно-правового регулирования. Наоборот, большинство административистов считали административно-охранительную деятельность судов и судей составной частью, специфическим институтом административной юрисдикции <8>.

<7> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. Ч. 1. Общие вопросы административного права. Екатеринбург, 1996. С. 4.
<8> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 312 - 314.

А.А. Петрухин деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях называет судебно-административной юрисдикцией, понимая под ней "осуществление судами (судьями) правосудия по делам об административных правонарушениях, отнесенных законом к их подсудности, реализуемого в форме судопроизводства на основании норм административно-деликтного права" <9>. Под административным судопроизводством понимается "осуществление судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и административно-юстиционного процессов" <10>. При этом ученый выступает против включения в систему судебно-административной юрисдикции судей арбитражных судов. По мнению О.В. Панковой, дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой категории дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый механизм осуществления правосудия, имеют особую административно-процессуальную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным судопроизводством не совпадает <11>. И.Ш. Килясханов относит судей к субъектам административно-процессуального права, под последним понимая "отрасль российского права, регулирующую правовые отношения, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ, а также иными компетентными субъектами" <12>.

<9> Петрухин А.А. Судьи как субъекты административной юрисдикции // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 160; Он же. Судебно-административная юрисдикция: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11; см. также: Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 23; Она же. Понятие административной юрисдикции // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М., 2004. С. 285 - 295; Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. Воронеж, 2002. С. 92 - 107.
<10> Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.
<11> Панкова О.В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. науч. трудов. М., 2005. С. 346.
<12> Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М., 2004. С. 36.

А.А. Демин в одной из статей отмечает, что "правильное определение понятия административного процесса не может содержать той добавки, которую приводит профессор Н.Г. Салищева: "а также по применению мер административного принуждения". Такая добавка не может быть принята, так как она относится к области материально-правовых отношений органов принуждения, осуществляемых ими в порядке выполнения их служебных обязанностей, то есть в материально-правовых отношениях" <13>.

<13> Демин А.А. Уточним понятие административного процесса // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 6.

Нам представляется наличие объективных предпосылок для следующего вывода: судьи судов общей юрисдикции, мировые судьи, судьи арбитражных судов, рассматривающие дела об административных правонарушениях, осуществляют производство по ним в порядке административного судопроизводства <14>.

<14> См., напр., Жамбиева Е.М. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. С. 252 - 261; Панова И.В. Административному судопроизводству в России быть // Там же. С. 174 - 184; Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. М., 2004. С. 97 - 98; Он же. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей. М., 2003. С. 150 - 153; Кобисская Т.М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9; Кононов П.И., Чепурных М.В. Об административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 5.

Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом <15>. В самой Конституции Российской Федерации устанавливается понятие "административное судопроизводство", но вместе с этим отсутствует термин "производство по делам об административных правонарушениях".

<15> Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и И.В. Ткачука" указывается: "Действующее законодательство об административных правонарушениях при определении подведомственности дел об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)" // СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2890. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

В силу конституционных норм о разделении властей, осуществлении правосудия только судом, а судебной власти посредством четырех видов судопроизводства, учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно констатировавшего административно-судопроизводственный характер назначения судьями административных наказаний по нормам КоАП РФ, следует признать дела об административных правонарушениях одной из разновидностей административных дел, разрешаемых судьями в порядке административного судопроизводства <16>.

<16> Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всероссийской науч.-практич. конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина. Краснодар, 2006. С. 276.

Анализ судебной практики позволяет утверждать, что административно-процессуальная деятельность судей судов общей юрисдикции, мировых судей и судей арбитражных судов в настоящее время характеризуется не только количественным ростом рассматриваемых ими дел об административных правонарушениях, но и усложнением содержания административно-деликтной практики. В административно-правовой литературе совершенно справедливо выделяются следующие причины увеличения подведомственности дел об административных правонарушениях судьям: во-первых, судьи - это наиболее компетентные, профессионально подготовленные представители государственной власти, способные объективно и беспристрастно разрешать правовые споры; во-вторых, судьи рассматривают наиболее сложные дела об административных правонарушениях; в-третьих, все составы административных правонарушений отнесены законодателем к подсудности судей на основании санкций норм, предусматривающих возможность реализации к виновному таких наказаний, которые могут быть применены к нарушителю только в судебном порядке <17>. М.Я. Масленников весьма точно характеризует первую причину: "...при рассмотрении дела профессиональным судьей нужно ожидать законное, объективное, справедливое, правильное и исполнимое постановление" <18>.

<17> См.: Клепиков С.Н. Административная ответственность в субъектах Российской Федерации: Монография. Воронеж, 2006. С. 114.
<18> Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: БЕК, 1999. С. 88.

Таким образом, под термином "административное судопроизводство" понимаются две формы деятельности - рассмотрение дел об административных правонарушениях и разрешение административно-правовых споров. Полагаем, что судьи всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации, рассматривают дела об административных правонарушениях в форме административного судопроизводства - процессуальной деятельности судьи (мирового судьи, суда общей юрисдикции, арбитражного суда) по рассмотрению и разрешению административно-правового конфликта, который возникает, развивается и прекращается в соответствии с административно-процессуальными нормами и завершается вынесением судьями законного и обоснованного решения по делу.