Мудрый Юрист

Структура органов управления школьным образованием великобритании

Кананыкина Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, начальник юридического отдела аппарата главы города Думы муниципального образования, город Нягань.

Создание Департамента народного просвещения, ответственного перед Парламентом, стало возможным в результате вступления в силу Закона королевы Виктории 1856 г., а также на основании Акта Короны (ordonance), который в отличие от статута имел срочный характер и мог быть отменен королем, но не Короной. Акт Короны (указ) [1, с. 45] не записывается в списки статутов; он излагается в виде патента или хартии.

На основании Закона об управлении народным просвещением, 1899 (62 и 63 годы царствования Виктории), Корона в Совете получила право передавать своим приказом Главному управлению те права, которыми пользуются комиссары по благотворительным делам в вопросах образования. Так, например, были переданы права комиссаров по отношениям к школе, в силу Акта о школах, содержащихся на пожертвовательные вклады. С этого времени Главное управление получило право изменять предмет назначения получаемых доходов в случае обнаружения бесцельного расходования средств школ.

Управление школьным образованием

Законом о школе 1902 г. (2 год царствования короля Эдуарда VII) система первоначального образования передана под ответственность муниципальных учреждений; советов графств, бургов и городских округов. Закон установил, что все первоначальные школы должны получать содержание из установленных сборов, дополняемых особыми ассигнованиями по постановлениям Правительства, с тем чтобы общий размер сумм, ассигнованных на обучение ребенка, не превышал двух фунтов и двух шиллингов. Если требования, изложенные в постановлениях Департамента народного просвещения (Minutes of the education Department), называемого "оформляемые по обыкновению в Сборники законоположений" (The Code), не исполнялись, то ассигнованные Парламентом суммы не выделялись школам.

Вообще Законы о народном просвещении 1902 - 1903 гг. предоставляли широкий круг полномочий местным властям, действовавшим при посредстве Комитета просвещения, по поводу установления всякого рода форм образования в пределах подведомственных им территорий. Особенно это касалось области начального образования, когда органы местного управления образования (далее - LEA's) обязаны были подчиняться требованиям Управления народного просвещения (Code's) по вопросу содержания школ. Эти выходящие ежегодно постановления Главного управления устанавливали требования к содержанию учебных предметов, излагали требования, предъявляемые к учительскому персоналу, определяли размеры и санитарные условия школьных зданий.

Права Главного управления в отношении других видов образования, не школьного, не считая тех прав, которые перешли к нему от Комиссариата по благотворительным делам, определялись в зависимости от находившихся в их распоряжении средств.

Не только Главное управление народного просвещения являлось единственным департаментом, занимавшимся вопросами школьного образования. Так, Главному управлению по делам местного управления принадлежало право высшего администрирования над школами, учрежденными коллегиями попечителей (Board of Guardians) для детей из рабочих семей.

Статс-секретариат по внутренним делам контролировал деятельность ремесленных школ как для приходящих, так и для живущих в них детей. Последние устраивались для "нищих, порочных, уличенных в наказуемом проступке, или для тех, которые несмотря на все заботы родителей были замечены в упорном уклонении от посещения школы" [2, p. 2].

Главное управление земледелия пользовалось административными правами в области сельскохозяйственного и лесного образования.

Казначейство Короны выдавало субсидии университетам и университетским колледжам, размер и условия выдачи которых определялись решением канцлера казначейства.

Комиссары по гражданской службе определяли характер экзаменов для лиц, занимающих ответственные должности по гражданской службе, а также имели влияние на назначение лиц, преподающих в университетах и колледжах.

Подобная расстановка акцентов в области управления образованием просуществовала до окончания Второй мировой войны.

В 1950 - 1970-е гг. сфера образования подверглась крайней степени регионализации. Все школы были децентрализованы, особенно в праве разработки учебных планов. Так, на основании учебного плана 1977 г. для 11 - 16-летних обучающихся школами средней ступени разрабатывались собственные учебные программы.

В отличие от США, их региональной политики поддержания тесной связи директората школы с местными властями в целях оказания помощи в контроле за деятельностью школьной администрации, в Англии местные власти препятствовали формированию такой практики. Большинство из представителей школьной администрации предпочитали действовать в соответствии с неписаными конституционными положениями о том, что директора (управляющие местных школьных администраций) не обязаны контролировать реализацию административно-командных полномочий в подведомственных государственных школах. Закон об образовании 1993 г. определил радикальные изменения в финансировании образовательной политики школы, перераспределив полномочия по контролю в пользу центральных властей. Двусмысленность положения LEA's обострила отношения центра и регионов, в том числе и в финансовой политике, что не могло не отразиться на благополучии отдельных школ [3, p. 45].

Английские управляющие советы

До вступления в силу Закона об образовании 1986 г. английские управляющие советы состояли в основном из членов, назначенных учредителями школы или представителями Церкви, если школа была основана Церковью. Родители и сотрудники образовательного учреждения в данных советах не были представлены.

Указанным актом была предложена новая модель управления школой: состав участников представлял собой сбалансированное представительство родителей, LEA's, учителей, широкой общественности, включая бизнес-класс. Предполагалось, что в условиях отсутствия доминирующего интереса одной из групп последние должны работать вместе, приходя к консенсусу в вопросах управления школой, действуя в рамках, установленных образовательным законодательством и местными договоренностями о финансировании [4, с. 15].

В Законе 1986 г. об образовании членство в управляющем совете рассматривалось во взаимосвязи с размерами школы (числом учеников) и ее категорией. Законодательство вводило конкретные модели управления, определяющие размер управляющего совета и число членов, представляющих интересы различных участников.

Через два года Законом о реформе образования 1988 г. была введена Национальная программа для муниципальных младших и средних школ, предписывающая, что должно преподаваться и проверяться на четырех ступенях образования (в возрасте 7, 11, 14 и 16 лет) в целях повышения образовательных стандартов, качества образования. Программа также перераспределила ответственность за прямое управление школьным бюджетом и штатом, возложив их на управляющие советы, что позволило муниципальным школам выйти из-под контроля местных органов управления и получать средства через Агентство финансирования школ, создав тем самым новую категорию муниципальных грантовых школ. Принятая модель управления школой была аналогична предыдущей, за исключением того, что LEA's были представлены членами-учредителями. Число этих членов было ограничено числом бывших номинантов от местных органов управления образования, или LEA's.

Новые договоренности, касающиеся управления школами на местах, были введены в 1990 г., впервые наделив членов управляющих советов реальной властью не только по распределению финансирования в соответствии с приоритетами, определенными каждой школой, но и по найму, увольнению и управлению школьным штатом.

В 1997 г. лейбористское правительство приняло решение о переводе грантовых муниципальных школ на систему финансирования местными органами управления образования - LEA's.

Новые правила устанавливали новые модели управления всеми муниципальными школами. Они предусматривали введение дополнительного представителя от родителей в каждый управляющий совет и предложили обслуживающему персоналу школы выбирать собственных представителей.

Законы об образовании 1998 г. и рамочные акты существенно изменили законодательство об управлении большинства видов школ. Так, в сентябре 1999 г. грантовые муниципальные школы были преобразованы в учрежденные школы. Школьные стандарты и рамочный акт впервые возложили на школьные советы обязанность управлять школой, "обеспечивая высокие стандарты учебных достижений".

Последующее образовательное законодательство 2002 г. трансформировало нормативные требования по управлению школой. Изменения явились следствием публичных обсуждений роли управляющих советов и озабоченности недостаточной гибкостью в вопросах их состава. Новые правила предложили управляющим советам большую свободу в определении количественного состава (без жестких ограничений, связанных с размером школы) в пределах от 9 до 20 членов.

Претворение в жизнь интересов различных заинтересованных групп стало возможным благодаря тому, что советы обязались придерживаться определенных руководящих принципов соблюдения баланса и пропорционального представительства различных групп. Например, родители занимают как минимум одну треть мест, представители штата, включая директора, - не более одной трети мест и представители от LEA's и общественности - по одной пятой. В рамках этих параметров школы могут создавать свою собственную модель управления.

Исследователи деятельности школьных советов в Англии констатируют: "Управление школами стало важной ареной для развития гражданской состоятельности. Тем не менее - это несовершенная система, так как, хотя происходит серьезное перераспределение баланса сил от "профессиональных бюрократов" к членам управляющих советов, последние не получили реальной власти в управлении школой. Даже в тех случаях, когда члены совета хотят высказать свое мнение по какому-либо вопросу, оказывается, что им трудно быть услышанными, их точка зрения серьезно не воспринимается: стать членом совета - еще не значит получить реальную власть. Постоянство сложившихся организационных форм и практик, а также трудности, вызванные доминированием учителей и директора, являются серьезным препятствием".

Управление научными исследованиями

Начиная с 1956 г. в функции Департамента образования и науки включена организация научных исследований для гражданских целей [5, с. 64].

С этого периода начинается активное сотрудничество Департамента с разнообразными научно-исследовательскими организациями. К примеру, по вопросам формулирования и проведения государственной политики в области науки Департамент образования и науки получает консультации от специалистов Совета по политике в области науки. С 1964 г. Департамент по образованию и науке занимается вопросами начального, среднего, высшего образования, подготовки и распределения преподавательских кадров, строительства учебных зданий, школ, объектов здравоохранения, ведает питанием школьников, управляет музеями, поддерживает связь с учебными заведениями, взаимодействует с другими странами и международными организациями.

Департамент в лице постоянно действующих советов (комитетов) публикует годовые отчеты в виде "Белых книг" и ежегодных изданий статистики образования, отчеты о начальном, среднем и высшем образовании, подготовке и распределении оплаты труда учителей, административных, финансовых, экономических аспектах в образовании, планировании политехнического образования и подготовке кадров. В свое время особой известностью пользовался Доклад Робинсона "Высшее образование", 1963. Он был составлен специальной комиссией, назначенной премьер-министром, а не министром образования.

С 1966 г. издается "Белая книга" (White paper), ежегодный альманах образования, выпускается в пяти томах. Каждый том посвящен определенным вопросам. Том первый "Школа в Англии и Уэльсе" включает статистические данные о численности учащихся и педагогов в школе по состоянию на 1 января каждого года и прогнозировании данных о высшем образовании. Второй и третий тома содержат данные о численности лиц, окончивших учебные заведения. Четвертая книга посвящена вопросу о численности и прогнозировании численности учителей. Пятая - финансированию образования и студенческим стипендиям. Шестая - сведениям об университетах, численности студентов, персонале и присуждаемых дипломах.

В том же году начали публиковаться ежегодные издания научных исследований в Британском университете, включающие сведения о научных исследованиях, проводимых Государственным департаментом и другими научными учреждениями.

С 1967 г. Департамент образования в виде "Белых книг" выпускает специальный доклад о связях между университетами и государственными научно-исследовательскими учреждениями.

Все организации и учреждения управления образованием также выпускают ежегодные и специальные отчеты о своей деятельности. Например, Департамент гражданской службы в 1967 г. опубликовал документ "Анализ затрат выпуска в области образования и планирования рабочей силы", рассматривающий вопросы движения людских ресурсов в образовании, поднимающий проблему обеспечения страны квалифицированной рабочей силой.

Доклады Совета по социальным наукам издаются с 1968 г. Они содержат спецификации всех проектов и программ научно-исследовательского развития, проводимых в течение года на средства предоставляемых им дотаций.

Британский совет по политике в образовании и науке под председательством Ф. Дейтона в 1968 г. после издания Закона о развитии изобретательства (Development of inventions acts of 1967) опубликовал Доклад, содержащий результаты специального обследования потоков студентов, поступивших на факультеты естественных и технических наук.

В 1972 г. White Paper была посвящена новым задачам в области высшего образования, в которой важная роль была отведена вечернему и заочному обучению. В том же году появились новые рекомендации "О создании при университетах и педагогических колледжах институтов и курсов для переподготовки учителей и повышения квалификации" по улучшению качества образования в педагогических колледжах. Курсы завершались получением степени бакалавра просвещения, предоставляющей педагогам право преподавания в начальных, иногда в средних (в зависимости от специализации) школах, а также возможность продолжить обучение [6, с. 45]. В 1979 г. был издан Консультативный документ о подготовке учителей.

Необходимо отметить, что до 1993 г. система подготовки учителей находилась в ведении Правительственной комиссии, которая вырабатывала рекомендации, регулирующие социально-трудовое положение данной категории работников. Так, в 1983 г. Комиссия рекомендовала предоставление успешно преподающим в течение нескольких лет учителям дополнительных поощрений для дальнейшего обучения и совершенствования квалификации. В "Белой книге" 1993 г. проблеме качества подготовки учителей был посвящен раздел "Качество подготовки".

В 1996 г. распоряжением Департамента образования и науки "Об организации обучения учителей без отрыва от профессиональной деятельности" была установлена стипендия преподавателям, совмещающим обучение и преподавание. На основании этого распоряжения контроль и организация обучения учителей без отрыва от профессиональной деятельности перешли от колледжей и педагогических факультетов университетов в ведение органов местного школьного управления (LEA's).

Безусловно, развитие английской системы образования имеет особую историю. В 1970-е гг. в условиях критической нехватки государственной поддержки к системе образования предъявлялись недостаточно высокие требования. Затем, в середине 1980-х гг., кабинет Маргарет Тэтчер взял курс на проведение более последовательной политики в данной сфере. Решение Правительства было однозначным: необходимо повысить требования к обучению, ввести новые стандарты, тесты, процедуры инспектирования школ, изменить систему опубликования результатов школьных тестов. Но повышение требований не сопровождалось увеличением учительских зарплат, уменьшением количества учащихся в классе, улучшением методик преподавания, организацией переподготовки учителей и переоснащением школ. Мало внимания уделялось и улучшению социальных условий, осложняющих повседневную работу педагогов и методистов, особенно в переживающих упадок промышленных центрах. В результате, несмотря на отдельные улучшения, школьная система вошла в стадию конфликта и деморализации.

В период конфронтации с государством единственной надеждой многих работников образования было избрание нового кабинета, который отменит завышенные требования и станет более активно поддерживать образовательную отрасль. Но и после выборов премьер-министра в 1997 г. ничего не изменилось. Новое Правительство не верило в действенность таких мер. Вместо этого были продолжены начинания правительства консерваторов. Однако масштабы государственной поддержки все же возросли, что привело к нынешнему балансу сил: высокие требования при активной поддержке.

Управление специальным образованием

Специальное образование в Великобритании берет свое начало в конце XVIII века в связи с расширением практики призрения бедных и инвалидов благотворительными организациями и религиозными объединениями. Этот процесс сочетал в себе и обучение, и охрану здоровья. Имеются сведения о нескольких подобных учреждениях того времени, которые занимались в основном глухими или слепыми детьми.

Начало XIX столетия ознаменовалось появлением специальных школ для слепых учащихся; несколько позже было организовано школьное обучение детей с сенсорными нарушениями. Так, Королевский национальный институт для слепых был образован в 1868 г., а Королевский национальный институт для глухих - в 1911 г. Государство не принимало участия в обучении детей с ограниченными возможностями до конца XIX в. И только в 1896 г. руководству учебных заведений в Великобритании вменили в обязанность обеспечение начальным образованием глухих и слепых детей. Через 6 лет администрации школ получили разрешение на обучение детей с физическими проблемами, умственной отсталостью и страдающих эпилепсией. Это указание стало выполняться только к 1914 г. и касалось сначала обучения умственно отсталых, а с 1918 г. - и детей с физическими нарушениями и эпилепсией. До 1944 г. наблюдался общий рост количества специальных школ, но он происходил неравномерно. Долгое время качество и объем предоставляемого образования отличались в разных частях страны. Большинство специалистов в области специального образования в Великобритании считают 1944 г. переломным, так как именно тогда благодаря принятию правительственного Акта об образовании в стране произошла школьная реформа. В упомянутом документе специальному образованию отводилось восемь глав, выделялись одиннадцать категорий "проблемных детей": слепые, слабовидящие, глухие, слабослышащие, ослабленные, диабетики, эпилептики, плохо приспособленные к окружающей среде, с физическими недостатками, с афазией, с нарушениями в обучении. Эти категории с незначительными изменениями формировали основу системы специального образования до недавнего времени. В Акте об образовании 1970 г. был сделан еще один шаг вперед благодаря включению в систему специального образования детей с тяжелыми нарушениями интеллекта. Это привело к упразднению категории "необучаемых", которая упоминалась в Акте 1944 г.

В ноябре 1973 г. М. Тэтчер, занимавшая тогда должность Государственного секретаря по образованию, стала инициатором формирования Комитета по всесторонней проверке степени обеспечения образованием молодежи с физическими и умственными недостатками. Этот Комитет, впервые собравшийся в 1974 г., опубликовал итоги своей работы в 1978 г., после самого продолжительного исследования специального образования в Великобритании. Было предложено разработать положение о специальных образовательных потребностях, в котором были бы представлены законодательно права ребенка на специальную дополнительную помощь и поддержку, позволяющие ему выполнить учебную программу [7, p. 45].

Акт об образовании 1981 г. законодательно утвердил многие рекомендации Комитета. В этом документе представлен широкий круг новых положений, касающихся своевременного выявления специальных образовательных потребностей; оказания консультативной помощи всем нуждающимся в ней, а также всесторонней поддержки научных исследований в этой области и развития системы специального образования [8, p. 57]. Акт вменил в обязанность местных органов образования интегрировать детей с ограниченными возможностями в массовую школу, если это не повлияет неблагоприятно на обучение других детей и если это позволяют имеющиеся в школе условия.

Согласно Акту об образовании 1993 г., сами дети должны быть обязательно информированы о тех решениях, которые повлияют на их дальнейшую судьбу. В настоящее время специальные школы и образовательные учреждения, существующие в Великобритании, предназначены для обучения детей со следующими проблемами: глухота/высокая степень потери слуха; слепота/высокая степень потери зрения; физические отклонения, выраженные трудности в обучении, низкая успеваемость и трудности в общении; физические недостатки без проблем в общении и со способностью к обучению от средней до высокой степени; аутизм; трудности в обучении (это понятие включает в себя все, что ранее обозначалось как умственная отсталость); дезадаптация к окружающей среде (дети с проблемами в поведении, включая неадекватно агрессивных); ослабленные дети (например, с сердечными и другими заболеваниями, которые не позволяют им учиться в массовой школе); дети, восстанавливающие свое здоровье после лечения в больнице. Важным направлением работы в системе специального образования является его взаимодействие со сферами здравоохранения и социального обеспечения. Например, несмотря на то что законодательство содержит спецификацию по непедагогическим нуждам ребенка, это юридически не обязывает органы здравоохранения принимать меры по их обеспечению, что уже привело к ряду судебных процессов. Это ставит в целом неоднозначные проблемы, которые необходимо разрешать совместными усилиями педагогов и медиков.

Управление всеми школами, включая специальные, осуществляется Координационным советом, состоящим из небольшого числа представителей местного комитета образования, родителей, учителей, представителей местной общественности. Директор школы обычно является председателем. Количественный состав совета зависит от размеров школы.

В специальных школах чаще всего обучается небольшое количество учащихся (80 процентов из них насчитывают от 26 до 125 учеников). Члены совета должны составлять ежегодные отчеты родителям, перечисляя свои решения и действия за истекшие 12 месяцев. Отчеты представляются и обсуждаются на ежегодных конференциях. Совет собирается не менее трех раз в год на полную сессию, чтобы заслушать отчет председателя и бюджетной комиссии. Во всех школах в соответствии с законом должен работать координатор по специальной помощи, имеющий право на обследование ребенка и на составление заключения о необходимой ему специальной помощи, получаемой в пределах соответствующих учреждений. Решение о направлении детей на специальное обучение принимается в два этапа: 1) выявление невозможности обучения ребенка в массовой школе (при необходимости - определение вариантов специальной помощи в дошкольном возрасте); 2) выбор конкретной специальной школы, в которой могут быть эффективно решены проблемы ребенка. Ребенок с отчетливо выраженными физическими и/или психическими проблемами обычно обследуется задолго до достижения им школьного возраста, что позволяет направить его в наиболее соответствующее его потребностям учебное заведение [9, p. 61].

До подписания Акта об образовании 1981 г. взаимоотношения между специальными и общеобразовательными школами были крайне ограничены. Посещения массовых школ детьми с ограниченными возможностями имели место, но они носили спорадический характер и слишком мало способствовали усилению положительного отношения к ним со стороны физически здоровых сверстников. Географическая изолированность специальных школ вносила свой вклад в усугубление этой проблемы.

В 1993 г. были введены в действие два Закона, влияющих на выявление специальных потребностей в образовании и на выбор школы: Акт о детях и Акт об образовании 1993 г. Первый был создан с целью усиления заботы о правах детей, родителей и специалистов, он распространяется на многие сферы, включая образование.

Моральные аспекты интеграции особых детей в массовые школы до сих пор являются предметом интенсивных дискуссий. Отдельные местные органы образования пытаются закрыть специальные школы и обучать всех в общеобразовательных. Такие попытки нередко вызывают неодобрение со стороны родителей. Реальная ситуация заключается в том, что в массовые школы в основном направляются дети с легким и средним уровнями нарушений физического здоровья. Однако имеются и прекрасные примеры того, как дети с тяжелыми функциональными отклонениями успешно интегрируются в плане как собственных достижений, так и благоприятного влияния на физически здоровых учащихся, которые в подобной ситуации учатся быть отзывчивыми, терпимыми и внимательными.

Система специального образования в Великобритании продолжает развиваться, имея главной своей целью максимально более эффективное обучение особых детей, освоение ими такого количества и качества "образовательной информации", которое позволит им полноценно участвовать в жизни общества.

Библиографический список

  1. Энсон В. Английская корона, ее конституционные законы и обычаи / Пер. с англ. Н. Захаровой. СПб., 1914. 480 с.
  2. Industrial School Act (29 и 30 гг. царствования королевы Виктории) и Jouthful Offenders Act (1 г. царствования Эдуарда VII) // www.hmso.gov.uk/acts; www.education.bham.ac.uk/student/resources/stats.htm.
  3. Bowers T. Research Review. Teacher Absenteeism and Ill Health Retirement: a review // Cambridge Journal of Education. 2001. Vol. 31. N 2. P. 45 - 48.
  4. Растимешин Д. Исторический обзор английских управляющих советов // Педагогический вестник. 2003. 16 - 31 декабря. N 24. С. 14 - 18.
  5. Чолганская В.Л. Британский парламент и ведомственные издания: Источниковедческий обзор 1900 - 1970 гг. М., 1974. 273 с.
  6. Проблемы высшей школы за рубежом: Сборник научных трудов. М., 1990. 64 с.
  7. Lirsday G. Values into practice in special education. London, 1997. 124 p.
  8. Bell G.H., Stakes R.T. Action research, special needs, and school development. London, 1994. 145 p.
  9. Cook L.A. Support groups for practising special education professionals. Reston., VA, 1992. 68 p.