Мудрый Юрист

Меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства

Арсланбекова Аминат Зайдулаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Дагестанского государственного университета.

Новым этапом развития российского бюджетного законодательства является вступление в силу Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), который сделал большой шаг вперед по регулированию бюджетных правоотношений. Но БК РФ имеет также немало положений, вызывающих неоднозначное понимание, в частности вопросы, касающиеся применения санкций за нарушение бюджетного законодательства. В условиях неблагоприятной экономической ситуации вопрос о бюджетных санкциях приобретает особую актуальность и значимость. Это обусловлено тем, что бюджетные санкции являются одним из способов обеспечения бюджетной дисциплины, без которой невозможно четкое соблюдение установленных предписаний порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства и местных (муниципальных) образований.

Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

К иным мерам можно отнести:

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предусматривается как мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, о незначительном нарушении бюджетного законодательства. Предупреждение могут выносить: руководители органов Федерального казначейства и их заместители; руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Анализ действующего законодательства позволяет определить, что предупреждение выносится за следующие виды нарушений законодательства: непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера воздействия представляет собой невозможность использовать уже выделенные средства бюджета, причем применяется она на любом этапе исполнения бюджета.

Блокировка расходов применяется за: 1) невыполнение условий, определенных законом о бюджете; 2) отсутствие оформленных в установленном порядке договоров между органами исполнительной власти различных уровней и соответствующим контрагентом. Она служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы имеющиеся средства бюджета у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Такая мера применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Приостановление операций по счетам в кредитных организациях. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета.

Наложение штрафа является самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства. Взыскание штрафов осуществляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Эта санкция заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Начисление и взимание пени состоит в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный определенный период, в который необходимо было выполнить то или иное действие.

Данная мера принуждения обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания: за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; за неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; за несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

Помимо перечисленных мер, к мерам принуждения, применяемым за нарушение бюджетного законодательства, думается, следовало бы также отнести:

Меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства, налагаемые министром финансов РФ, носят следующий характер:

В БК РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения".

Исходя из положений, закрепленных теорией права, меры государственного принуждения можно разделить на следующие группы:

Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, т.к. санкции выступают в качестве мер ответственности.

По мнению Н.А. Саттаровой, меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, - это прежде всего санкции, одни из которых носят правовосстановительный, а другие штрафной (карательный) характер. Например, к первым относятся: блокировка расходов, приостановление операций по счетам, изъятие бюджетных средств и пени, а ко вторым - штраф <1>.

<1> См.: Саттарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства // Право и экономика. 2005. N 8. С. 47.

На наш взгляд, не все меры принуждения, перечисленные в ст. 282 БК РФ, являются санкциями и поэтому нуждаются в систематизации.

Так, Ю.В. Другова предлагает следующую классификацию мер принуждения, применяемых за совершение бюджетного правонарушения.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

  1. блокировка расходов (ст. 231);
  2. приостановление операций по счетам в кредитных организациях (ст. 290);
  3. сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290);
  4. аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300).

Перечисленные меры являются пресекательными, т.к. направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

  1. изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств:

а) используемых не по целевому назначению;

б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек, а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. ст. 289 - 291, 296 - 299, 302 - 303);

  1. пеня (ст. ст. 290, 291, 304, 305);
  2. выплата компенсации получателем бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере <2>.

<2> См.: Другова Ю.В. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 23.

В юридической литературе встречаются и другие виды систематизации мер принуждения, применяемых в бюджетной сфере. Так, М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, кроме пресекательных и восстановительных мер, выделяют и меры предупредительного характера, применяемые в соответствии с БК РФ. В частности, за невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, предусматриваются не только финансово-правовые санкции, но и предупредительная мера в виде сокращения или прекращения всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в т.ч. предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. Эта мера направлена на то, чтобы предупредить возможное аналогичное правонарушение со стороны получателей бюджетных ссуд в будущем (ст. 290) <3>.

<3> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2001. С. 90.

Заметим, что Ю.В. Другова относит меру в виде сокращения или прекращения форм помощи из соответствующего бюджета к пресекательным мерам, что, на наш взгляд, является более правильным, так как эта мера применяется за совершаемое правонарушение (невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе) и имеет своей целью пресечение этого правонарушения.

Однако мы разделяем точку зрения М.В. Карасевой и Ю.А. Крохиной, согласно которой пеня, применяемая в бюджетной сфере, - это финансовая правовосстановительная санкция <4>.

<4> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 93.

Как уже отмечалось, в ст. 282 БК РФ среди перечисленных мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, названы предупреждение и штраф.

Так как во всех статьях БК РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что штраф, применяемый за нарушение бюджетного законодательства, имеет административную природу. Согласно ст. 3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях административный штраф является основным административным наказанием. Он может налагаться вместе с одним дополнительным наказанием. Заметим, что БК РФ предлагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях предупреждение также является основным наказанием. Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. Отсюда напрашивается вывод, что предупреждение, применяемое в бюджетной сфере, не является административным наказанием. Значит, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного ст. ст. 292, 294 - 302, 306 БК РФ, - это финансовая санкция, используемая за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, за правонарушения, предусмотренные БК РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная и финансовая. Следует согласиться с М.В. Карасевой и Ю.А. Крохиной в том, что "такие правонарушения являются сложными, т.е. административно-финансовыми, имеющими сложный объект" <5>.

<5> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 78.

На наш взгляд, в целях единообразного толкования мер бюджетной ответственности необходимо исключить наложение штрафа как меру административного наказания из числа мер, перечисленных в ст. 282 БК РФ.

Большинство санкций, предусмотренных БК РФ, носят абсолютно-определенный характер и являются безальтернативными, что нарушает принципы индивидуализации и справедливости юридической ответственности. Механизм реализации бюджетных санкций не допускает поглощения менее строгой санкции более строгой в случае совершения лицом двух или более бюджетных правонарушений. Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме.

В соответствии со ст. 284 БК РФ правом применять меры принуждения наделены руководители органов Федерального казначейства и их заместители.

Так, они имеют право:

а) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

б) списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

в) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

г) списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Думается, указанные меры принуждения можно отнести к мерам бюджетной ответственности.

Применение вышеперечисленных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства России, утвержденной Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н <6>.

<6> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 30.

Согласно п. 3 этой Инструкции применение указанных в подпунктах "а", "б", "в", "г" мер принуждения согласно ст. 284 БК РФ осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом Федерального казначейства и подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Постановление о списании (взыскании) денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета, корреспондентских счетов кредитной организации (далее - постановление) принимается на основании представления, подписанного должностным лицом органа финансового контроля, уполномоченного совершать указанные действия, заключения должностного лица органа Федерального казначейства об истечении срока возврата средств федерального бюджет, процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, акта проверки получателя средств (кредитной организации), подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства.

Представление оформляется в двухмесячный срок после подписания акта проверки органом финансового контроля, установившим нарушение бюджетного законодательства.

Постановление (уведомление) принимается в течение 10 дней с даты получения органом Федерального казначейства представления, заключения или акта проверки от органа Федерального казначейства.

Постановление оформляется в четырех экземплярах с учетом требований, предъявляемых законодательством РФ к исполнительным документам, и должно состоять из вводной, описательной, констатирующей, резолютивной частей и содержать ссылку на законодательные акты РФ, предоставляющие право руководителю (заместителю руководителя) органа Федерального казначейства выносить названное постановление.

Согласно ст. 284 БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены только органы Федерального казначейства, хотя органами бюджетного контроля являются также территориальные КРУ Минфина России, Счетная палата. В литературе справедливо отмечается, что наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены <7>.

<7> См.: Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. 2003. N 2. С. 19.

Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, на наш взгляд, является неэффективной. Поэтому было бы целесообразным предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись бы правом применения соответствующих мер.

В БК РФ отсутствуют также нормы, определяющие процедуру применения мер принуждения. Нормы об ответственности за бюджетные правонарушения носят противоречивый характер, что вызывает определенные трудности при их применении на практике. Так, полномочия Федерального казначейства в части бесспорного списания суммы бюджетных средств противоречат положениям ст. 239 БК РФ. Согласно ст. 239 обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта. Таким образом, основанием списания денежных средств с бюджетного счета является судебный акт, подтверждающий факт бюджетного правонарушения.

Необходимо также отметить, что при применении некоторых мер принуждения выявляются определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.

Открытие органами Федерального казначейства в Банке России единого счета ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях Банка России и коммерческих банках и организации их финансирования через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств на лицевых счетах и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяют применять бесспорное списание денежных средств, использованных не по целевому назначению. В связи с этим бесспорное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений применяется как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема выделенных ему, в соответствии с бюджетной росписью, бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Другая проблема касается применения такой меры принуждения, как бесспорное списание сумм бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек (например, бюджетный кредит). При предоставлении бюджетного кредита после списания его со счета по учету средств бюджета и зачисления на счет получателя денежные средства перестают быть бюджетными и ответственность получателя определяется договором и гражданским законодательством <8>.

<8> См.: Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Право и экономика. 2000. N 7. С. 12.

В связи с этим, на наш взгляд, использовать бесспорное списание невозвращенных кредитных средств со счетов юридических лиц не совсем правомерно, т.к. механизм возврата кредита должен регулироваться нормами гражданского права. Так, например, Н. Игонина предлагает в случае выявления органами финансового контроля фактов невозврата бюджетных кредитов, процентов по ним и т.п. осуществлять взыскание невозвращенных средств с юридических лиц - бюджетополучателей в судебном порядке <9>.

<9> См.: Игонина Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля // Законность. 2003. N 4. С. 10.

Все вышеизложенное подтверждает, что БК РФ содержит противоречивые нормы об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Имеющиеся недостатки в правовом регулировании вопросов привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства не способствуют обеспечению законности в бюджетной сфере. Поэтому следует устранить имеющиеся в БК РФ пробелы и противоречия.

Библиографический список

  1. Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. 2003. N 2.
  2. Другова Ю.В. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3.
  3. Игонина Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля // Законность. 2003. N 4.
  4. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Право и экономика. 2000. N 7.
  5. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2001.
  6. Саттарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства // Право и экономика. 2005. N 8.