Мудрый Юрист

Государственные программы целевого финансирования и налоговые льготы в отношении общественных объединений

Грудцына Людмила Юрьевна - кандидат юридических наук, адвокат Московской коллегии адвокатов "Адвокат", член Российской академии юридических наук.

Ключевые слова: общественные объединения; государственные программы целевого финансирования объединений; налоговые льготы общественным объединениям; гражданское общество и общественные объединения; защита прав и свобод; институты гражданского общества; государственное финансирование; конституционное право на объединение; "третий сектор"; "административные барьеры".

***

Законная деятельность общественных объединений невозможна без правовых рамок и воли государства, которое, с одной стороны, санкционирует и принимает законодательную базу для их деятельности, с другой стороны, после их создания и в процессе деятельности обеспечивает реализацию широкого круга прав, способствующих активному участию в общественной и политической жизни. Такое обеспечение достигается главным образом путем реализации специальных государственных программ целевого финансирования и введения налоговых льгот в отношении общественных объединений.

***

Процесс формирования гражданского общества и правового государства в современных российских условиях предполагает разрешение сложного и многогранного комплекса проблем в сфере обеспечения прав человека в политической, социально-экономической, духовно-культурной областях.

Прежде чем приступить к исследованию основных направлений реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки институтов гражданского общества в социально-экономической, политической и культурной сферах, еще раз обратим внимание на то, что некоторые институты (церковь, органы местного самоуправления (сообщества), институты собственности, образования и др.) в настоящей работе не исследуются столь подробно, как общественные объединения (в частности, некоммерческие правозащитные организации), политические партии, движения, фонды и учреждения.

Вызвано это прежде всего стремлением автора как можно глубже исследовать специфику государственно-правового механизма и направления его реализации, связанные с формированием и поддержкой наиболее активных в настоящее время институтов гражданского общества, и с учетом специфики последних показать основные направления сотрудничества государства и гражданского общества.

Эффективное разрешение проблем обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина сегодня осложняется тем, что Россия находится в начальной стадии построения гражданского общества, особенность которой заключается в большом количестве промахов и ошибок, ломке устоявшихся негативных стереотипов всевластия государства <1>.

<1> См.: Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 105.

Конституция РФ 1993 г. закрепляет право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ст. 30). Существенное значение для формирования и деятельности общественных объединений имеют положения ст. 13 Конституции РФ о признании в РФ идеологического и политического многообразия и многопартийности, о равенстве общественных объединений перед законом. Запрещается создание и деятельность лишь таких общественных объединений, чьи цели или действия направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Реализация функций социального государства по обеспечению социальной защиты населения выражена в п. "е" ст. 71 Конституции РФ, предусматривающем полномочия федеральных органов власти в сфере основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития России. Конкретизируется эта норма в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. N 222 "О Программе социальных реформ в РФ на период 1996 - 2000 годов". Ее цель - обновление комплекса социальных условий, повышение жизненного уровня населения <2>.

<2> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1173.

В настоящее время действует Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 30 октября 2006 г. N 347 "Об утверждении Положения о Департаменте стратегии социально-экономических реформ Министерства экономического развития и торговли РФ" <3>, согласно п. 2.2 которого созданный Департамент:

<3> Документ опубликован не был.

Важным компонентом гражданского общества в России являются разнообразные организационно-правовые формы общественных объединений: общественные организации, движения, фонды, учреждения, политические партии и органы общественной самодеятельности <4>.

<4> См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ст. 7 // Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Деятельность общественных объединений регулируется целым рядом федеральных законов, в числе которых: Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ)(часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ <5>, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <6>, Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" <7>, Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <8>, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <9>, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <10>.

<5> См.: Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<6> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<7> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.
<8> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
<9> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<10> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

В ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" определено понятие общественного объединения: "...добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединяющихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения". В приведенном положении названного Федерального закона, как и в других его статьях, речь идет только о гражданах как членах общественных объединений, хотя на самом деле, как правило, имеются в виду и неграждане (т.е. все люди как частные лица), поскольку иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами России в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом "Об общественных объединениях", за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ <11>. Язык данного Закона (везде, где в нем используется слово "граждане", а имеются в виду и неграждане, частные лица, члены гражданского общества), таким образом, явно расходится с его нормативно-регулятивным смыслом, что, конечно, следует учитывать при его изучении, толковании и применении.

<11> См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", ст. 1 // Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

По территориальной сфере деятельности возможны следующие общественные объединения: общероссийские - осуществляют свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеют там свои структурные подразделения: организации, отделения или филиалы и представительства; межрегиональные - действуют на территориях менее половины субъектов РФ (но не менее двух) и имеют там свои структурные подразделения: организации, отделения или филиалы и представительства; региональные - их деятельность осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ; местные - существуют в пределах территории муниципального образования <12>.

<12> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2-х томах. Т. 1. М., 2007. С. 450.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", существует несколько организационно-правовых форм общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Рассмотрим их более подробно.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) на основе учредительных договоров и уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. В качестве примеров предпринимательских общественных объединений России можно привести Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленную палату, общественные объединения "Деловая Россия", "ОПОРа", ассоциации содействия малому и среднему бизнесу, индивидуальному частному предпринимательству, фермерским и сельскохозяйственным товариществам, а также профессиональные промышленно-производственные объединения металлургов, машиностроителей, владельцев подвижного состава, рекламодателей и другие.

Согласно ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", запрещается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государства и их должностных лиц. Вместе с тем государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых льгот и преимуществ, осуществляет целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений <13>.

<13> Там же. С. 450.

Общественные объединения пользуются широким кругом прав, обеспечивающих их активное участие в социально-экономической, культурной и политической жизни. Политические общественные объединения (политические партии, организации, движения) наделены правом участия в избирательных кампаниях в качестве избирательных объединений <14>. Вообще, общественные объединения как важные звенья гражданского общества и системы демократии обеспечивают специфические интересы различных групп населения, связывая и согласовывая их с интересами общества и государства <15>.

<14> См.: Лапаева В.В. Нужен референдум по избирательной системе // Власть. 1997. N 12. С. 47.
<15> См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 429.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде:

<16> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Особо стоит отметить, что 1993 г. стал вехой в развитии самого гражданского общества и в конституционно-правовом регулировании деятельности его важнейших институтов - общественных объединений. Индикаторами того промежуточного состояния гражданского общества, к которому Россия пришла на рубеже столетий, по мнению В.Н. Влазнева, "можно считать наличие самостоятельных негосударственных образований, уровень развития гражданского самосознания, уровень влияния общественных институтов на государственную власть и уровень гражданской солидарности" <17>.

<17> См.: Влазнев В.Н. Указ. соч. С. 106.

Понятие гражданского общества приобрело новое толкование в связи с развитием "третьего сектора" (сектора некоммерческих организаций), под которым понимается организованная совокупность (система) групп населения и организаций, не ставящих перед собой целей увеличения личного дохода через участие в работе таких групп и организаций или через владение ими. Получаемая в результате деятельности данных групп и организаций прибыль не распределяется между их участниками, а направляется на реализацию целей группы или организации <18>. Для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия. Главной функцией таких организаций является в той или иной степени расширение пределов свободы и наделение населения властью, вовлечение населения в процесс социальных изменений, в развитие социальной защиты.

<18> Первые два сектора - это совокупность государственных институтов и деловых частных организаций и предприятий. Например, В. Ходкинсон и К. Маккарти рассматривают "третий сектор" как сферу активности, развиваемую между семьей и более широкими бюрократическими секторами прибыльного бизнеса и правительства. В рамках этой концепции говорят о неприбыльном секторе, секторе добровольной активности, "третьем секторе", неправительственном секторе (см.: McCartby, Katbleen D., Virginia A. Hodgkinson, Russy D. Summariwalla and Assosiates. The Nonproft Sector in the Global Community. Voices from Many Nations. Jossey-Bass Publishers, San Francisko, 1992. P. 1 - 25).

Общественные объединения - одна из форм выражения гражданами своих интересов и проявления их общественной (публичной) активности. В основе общественных объединений лежит публично-общественный интерес, а их деятельность отражается на управлении общественными делами и жизнью. Общество, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то, чтобы именоваться гражданским, должно обеспечить создание всевозможных общественных объединений <19>.

<19> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 450.

В России после Конституции РФ 1993 г. главным специальным документом, составляющим нормативную основу создания и деятельности общественных объединений, является Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <20>. Есть и другие важные Федеральные законы, относящиеся к данной сфере: от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <21>; от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <22>; от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <23>; от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <24>; от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" <25>.

<20> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<21> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<22> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<23> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<24> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
<25> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.

О правовых основах создания и деятельности политических партий ниже будет сказано подробнее, остальные акты названы в порядке информации. Рассмотрим основные направления реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки деятельности общественных объединений как институтов гражданского общества.

Характеризуя данное в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" определение понятия "общественное объединение", отметим несколько важных моментов.

Во-первых, общественное объединение, в большинстве случаев созданное по инициативе граждан, отделено от государства. Закон допускает инициативу государства в создании общественных объединений, в которых оно заинтересовано; но она должна быть дополнена инициативой самих граждан, на которой и создается объединение. Последнее будет общественным либо в некоторых случаях государственно-общественным (общественно-государственным), однако в любом случае действует независимо от государства и как явление общественной жизни.

Во-вторых, общественное объединение создается на добровольной основе. Никто не вправе заставить граждан стать членами или участвовать в деятельности какого-либо объединения.

В-третьих, общественное объединение - самоуправляемое объединение, внутренняя организация и деятельность которого находятся в руках граждан, ставших его членами или участниками.

В-четвертых, общественное объединение является разновидностью некоммерческих объединений и может заниматься хозяйственной деятельностью исключительно в целях обеспечения необходимыми для осуществления своей деятельности средствами, но не в целях извлечения прибыли (и распределения ее между членами объединения). В данном случае общественное объединение отличается от хозяйственного товарищества тем, что возможная прибыль не распределяется между членами или участниками объединения, а идет на его общие цели.

В-пятых, у граждан, вошедших в общественное объединение, должна быть общность интересов; причем индивидуальные интересы граждан ведут к созданию общественного объединения, а затем их индивидуальные интересы перерастают в общий интерес.

В-шестых, на основе общих интересов формулируются цели общественного объединения, которые отражаются в его уставе. Без таких целей и устава общественное объединение по Федеральному закону "Об общественных объединениях" существовать не может <26>.

<26> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 452.

В первоначальной редакции ст. 21 "Государственная регистрация общественного объединения" Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" говорилось: "Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица". При введении в 1998 г. категории "политическое общественное объединение" было установлено, что оно подлежит государственной регистрации. Такое же требование предъявляется и к политическим партиям.

При внесении в 2002 г. изменений и дополнений в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" положение о возможности общественного объединения не регистрироваться было исключено из текста. Однако другие положения данного Закона позволяют общественному объединению существовать без регистрации. У зарегистрированного общественного объединения возможностей больше.

Вместе с тем Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ст. 27) содержит ряд гарантий и для незарегистрированного общественного объединения: последнее имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, представлять и защищать свои интересы в органах государственной власти и местного самоуправления, выступать с инициативами и вносить предложения в названные органы в порядке реализации своих уставных целей.

В государственной регистрации порой видят лишь средство, позволяющее государству полностью взять под свой контроль общественные объединения. Это не совсем так. Главное то, что государственная регистрация нужна самому общественному объединению в большей степени, чем государству. После регистрации общественное объединение приобретает целый комплекс прав: оно вправе рассчитывать на защиту со стороны государства своих законных интересов, приобретает права юридического лица, свой юридический адрес, может иметь свое имущество, открывать счета в банке, проводить финансовые операции, вправе участвовать в выборах и референдумах (если оговорит это в своем уставе) и др. <27>.

<27> Там же. С. 467.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <28>, общественному или религиозному объединениям либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, включая деятельность хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если можно принять меры к устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.

<28> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

Таким образом, если речь идет о нарушениях, не содержащих признаков экстремизма, предупреждение может быть вынесено органом юстиции. Если же налицо такие квалифицирующие признаки - предупреждение может исходить как от органа юстиции, так и от прокурора.

В обоих Федеральных законах (от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности") говорится о возможности обжалования предупреждения в суд. Вместе с тем в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" добавлено: если предупреждение не было обжаловано в суд или не признано судом незаконным, либо если в установленный в предупреждении срок не устранены допущенные нарушения, либо если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности организаций, общественное или религиозное объединения либо иная организация подлежат ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединений, не являющихся юридическими лицами, - запрету.

Согласно первоначальной редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", в случае нарушения общественным объединением ограничений на его создание и деятельность, а также совершения действий, противоречащих его уставным целям, прокурор вносил в руководящий орган общественного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливал срок для их устранения. Если в этот срок нарушения не устранялись, деятельность общественного объединения могла быть приостановлена решением суда на основании заявления прокурора. А орган юстиции должен был сначала сделать два письменных предупреждения, и если они не обжаловались в суд либо не признавались судом основанными на законе, то орган юстиции вправе был подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения.

Одновременно с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" были внесены серьезные изменения, касающиеся порядка приостановления их деятельности. Теперь ст. 42 данного Закона предусматривает, что в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, орган юстиции либо прокурор вносят в руководящий орган данного объединения представление о нарушениях и устанавливают срок их устранения. Если в этот срок нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Это решение может быть обжаловано в суд. Сравнение с прежней редакцией свидетельствует о том, что норма Закона стала гораздо жестче: если ранее вопросы приостановления решал суд, то теперь прокурор или орган юстиции вправе сами приостановить деятельность общественного объединения.

Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", приостановление деятельности общественного объединения применяется еще в одном случае - в связи с обращением в суд для решения вопроса о ликвидации либо о запрете деятельности такого объединения. Орган, обратившийся в суд с подобным заявлением, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Решение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете деятельности может быть обжаловано в суд <29>.

<29> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 471.

Проведенный автором репрезентативный опрос 70 специалистов 12 правозащитных общественных организаций <30> на тему "Проблемы формирования гражданского общества в России: роль общественных организаций" выявил ряд существующих в российском законодательстве пробелов, препятствующих эффективной деятельности правозащитных организаций по содействию реализации прав и свобод человека и гражданина (февраль - март 2007 г.). По мнению председателя московской Хельсинкской группы Л.М. Алексеевой, самый сильный сегмент гражданского общества составляют некоммерческие общественные организации <31>.

<30> Среди них Московская Хельсинкская группа, Хакасский республиканский общественный правозащитный благотворительный фонд "Наше право"; Карельская общественная организация "Молодежный правозащитный союз Республики Карелия"; общественный фонд Республики Башкортостан "Международный стандарт", общественный благотворительный фонд "Право матери", международная общественная организация "Мемориал", карельский Союз защиты детей, межрегиональная общественная организация "Мое право", общественная организация "Московский центр поддержки заключенных и их семей", Пермский региональный правозащитный центр, правозащитная организация г. Екатеринбурга "Сутяжник", правозащитная организация "Фонд защиты гласности", благотворительный фонд "Милосердие".
<31> См.: Алексеева Л.М. Власть и общество: имитация сотрудничества или начало диалога? // Адвокат. 2002. N 10. С. 3.

Думается, по характеру взаимоотношений политических и неполитических организаций можно выделить два типа построения гражданского общества. Первый тип, европейский (например, Германия, Франция), характеризуется тем, что сильные политические партии, созданные как политические организации, со временем "обросли" благотворительными фондами, организациями, некоммерческими подразделениями и т.д. Эти партии создавались как независимые от государства: вначале некие общественные группы осознали свои интересы и выразили их в определенной политической платформе, затем вокруг них группировались неполитические организации (молодежные, просветительские и пр.), которые, имея собственные задачи, работали в контакте со своей партией.

Второй тип, американский, характеризуется ведущей ролью многочисленных неполитических общественных организаций, создаваемых независимо от политических партий. Отметим, что партий в европейском понимании в США нет, потому что американские партии ничем, кроме выборов, не занимаются, а неполитические общественные организации влияют на всю общественную жизнь страны, следовательно, и на политические партии. В России стихийно складывается американский вариант. Как показало время, третий сектор в России (неправительственные общественные организации) оказался самым многочисленным, разнообразным и очень активным <32>.

<32> Там же. С. 4.

Среди самодеятельных неформальных объединений особое место занимали политизированные клубы, составлявшие в конце 1980-х гг. политическую оппозицию. В 1990 г. были приняты поправки к Конституции СССР, открывшие возможности для многопартийности, политического плюрализма, а вскоре и Закон СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 "Об общественных объединениях" <33> (утратил силу в связи с принятием Федеральных законов от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ, от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ), в котором был провозглашен принцип невмешательства государства в деятельность общественных объединений. Всплеск гражданских инициатив в форме общественных объединений произошел в начале 1990-х гг. Кроме политических, можно выделить социально-экономические и правовые условия формирования российского третьего сектора с начала 1990-х гг. К ним относится:

<33> См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 42. Ст. 839.
  1. изменение нормативно-правовой базы, принятие Федеральных законов "Об общественных объединениях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О некоммерческих организациях", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", что обеспечило необходимые правовые условия для создания и функционирования общественных объединений граждан;
  2. институционализация новых форм взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечившая уставной деятельности общественных объединений экономическую, информационную, консультативную поддержку;
  3. резкое падение уровня жизни населения, что выдвинуло на передний план необходимость создания множества организаций и групп самопомощи;
  4. ограничение централизованного управления наукой, приведшее к увеличению количества научно-технических объединений;
  5. резкое сокращение финансирования социально-культурной и гуманитарной областей, усилившее процесс создания общественных объединений для спасения культуры, искусства, образования, науки;
  6. специальная налоговая и таможенная политика, благодаря которой были предоставлены льготы отдельным видам общественных объединений, стимулировано их создание;
  7. формирование рынка услуг в нашей стране, что способствовало возникновению объединений граждан, обладающих необходимыми ресурсами и способных оказывать населению различные социальные услуги <34>.
<34> См.: Мальцев В.А. Демократические основы политической жизни общества // Социально-политический журнал. 1993. N 7. С. 76, 78.

Деятельность "третьего сектора" в настоящее время в России регламентируется на трех уровнях государственной власти - в федеральном, региональном и местном законодательстве, что свидетельствует об условном разделении государственно-правового механизма формирования и поддержки общественных объединений на механизмы федерального, регионального и местного уровней. Рассмотрим их более подробно.

Федеральное законодательство определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также порядок управления ими; устанавливает их права и обязанности как юридических лиц, права и обязанности граждан, учреждающих и принимающих участие в их деятельности как на общественной, так и на платной основе, а также жертвующих им свое имущество; ограничивает возможности некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими.

Региональное законодательство, а тем более нормативные акты органов местного самоуправления, не вправе по своему усмотрению изменять порядок создания, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также управления ими, расширять либо ограничивать права и обязанности данных организаций как юридических лиц и граждан, устранять либо вводить дополнительные ограничения их деятельности. Таким образом, предметом законодательного и нормативного регулирования деятельности некоммерческих организаций на региональном и местном уровнях является в основном регулирование поддержки данных организаций органами государственной власти и местного самоуправления и их эффективного взаимодействия друг с другом.

Понятие некоммерческой организации как субъекта правоотношений впервые было введено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. N 2211-1 <35>. Далее развитие законодательной базы в области функционирования в России некоммерческих организаций было осуществлено Государственной Думой России 21 октября 1994 г. при принятии первой части ГК РФ <36>, в которой содержится не только понятие "некоммерческая организация" как юридическое лицо, но и перечень видов некоммерческих организаций.

<35> См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
<36> См.: ГК РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, п. п. 1, 3 ст. 50 // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

В декабре 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <37>, развивший положения Гражданского кодекса о некоммерческих организациях и определивший новые правовые нормы. Главной задачей Закона стало формирование основ правового регулирования организационно-экономического функционирования некоммерческих структур в целях их совершенствования и развития. Однако, учитывая многообразие субъектов некоммерческой деятельности и видов их деятельности, Закон не ставит задачу урегулирования всех вопросов деятельности некоммерческих организаций. Он, по сути, является рамочным и отражает наиболее значимые правовые положения, оставляя возможность дальнейшего (точечного) регулирования государственно-правового механизма формирования и поддержки некоммерческих организаций как институтов гражданского общества региональному и местному законодательству.

<37> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Как и ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" определяет некоммерческую организацию в качестве юридического лица, для которого прибыль не является основой деятельности и которое не распределяет ее между учредителями организации (п. 1 ст. 2 Закона). Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо лишь с момента ее государственной регистрации в установленном порядке (ст. 3 Закона).

Организация не приобретает правовой статус с момента принятия коллективного или индивидуального решения о ее учреждении. Именно государственная регистрация устанавливает права, обязанности и ответственность, связанные с созданием некоммерческой организации. Только с момента регистрации правомерно предпринимать организационные, экономические, правовые и иные действия от лица некоммерческой организации или в отношении ее <38>.

<38> См.: Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 82.

Структурирование правовой базы некоммерческих организаций привело к росту количества организаций "третьего сектора", который (рост) наблюдается и сейчас. Например, российскими органами юстиции в 1991 г. было зарегистрировано 4613 общественных объединений, а общее число зарегистрированных общественных объединений в 1992 г. достигло 13993, в 1997 г. - 66662, в 2002 г. - 257892 <39>. Большинство (94%) общественных объединений зарегистрировано местными органами юстиции на территории субъектов РФ. По некоторым данным, в 2003 г. насчитывалось 294 тыс. российских некоммерческих организаций <40>.

<39> См.: Российский статистический ежегодник. М., 2003. С. 111.
<40> См.: Неправительственные общественные организации: Справочник. М., 2003.

Представляет интерес существующая в юридической науке критическая трактовка современных общественных организаций как "зародышевых структур гражданского общества" <41>, которые "функционируют в среде, характеризующейся существенной размытостью ценностных установок и ориентиров" <42>. Элементам этой структуры свойственны фрагментарность и амбивалентность, чем объясняется их "неподлинность", а их прототипы весьма далеки от классических образцов <43>. Указанные организации (прежде всего правозащитные) сыграли определенную роль в обсуждении и доработке проектов Федеральных законов "Об общественных объединениях" (1995 г.), "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (1995 г.), "О некоммерческих организациях" (1996 г.). Объединения избирателей (их лидеры, а также некоторые депутаты, получившие благодаря им мандаты) активно участвовали в закладке фундамента российского избирательного права в общественной экспертизе проектов Федеральных законов от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <44>, от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" <45>.

<41> См.: Гражданское общество в России: Структуры и сознание. М., 1998. С. 8.
<42> Там же. С. 9.
<43> См.: Баранов П.П. Указ. соч. С. 83, 84.
<44> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<45> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.

По мнению Л.М. Алексеевой, речь идет о неутешительной тенденции, согласно которой "при общем увеличении количества действующих в России некоммерческих общественных организаций с их общественно-правовыми позициями и мнениями власть все меньше считается: к ним крайне редко обращается власть (законодательная и исполнительная), не видя, в сущности, никакой нужды в институте общественной экспертизы; их деятельность мало интересует журналистов. Однако в этом не стоит усматривать кризис либо злой умысел. Политически структурированное общество со сложившейся системой представительства и многопартийностью в подобных институтах особо и не нуждается. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт" <46>.

<46> См., напр.: Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. N 7. С. 9; Гражданское общество и перспективы демократии. М., 1994; Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гридчин Ю.В., Черных А.И., Романенко Л.М. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социс. 1995. N 6. С. 5, 6.

Если в советское время понятия власти, государства и общественных организаций были несовместимы, то сегодня российская власть осознает необходимость налаживания сотрудничества с общественными организациями <47>. Так, Гражданский форум, который прошел в ноябре 2001 г., стал первой попыткой властей вступить в диалог с общественными неправительственными организациями <48>.

<47> См.: Алексеева Л.М. Указ. соч. С. 3.
<48> Проведение гражданских форумов в 2001 и 2007 гг., организованных по инициативе Администрации Президента РФ, показало, что власть признала существование если не гражданского общества в завершенном виде, то во всяком случае его зачатков. Например, когда собирали Гражданский форум 2001 г., было решено не приглашать политические общественные организации, религиозные организации и профсоюзы, т.е. власть весьма разумно ограничилась самым многочисленным третьим сектором. Очевиден был интерес властей поговорить именно с неполитическими общественными организациями, набирающими силу в последние годы.

В течение 1990-х гг. непрерывное охлаждение отношений между властью и правозащитными организациями отчасти объяснялось и реакцией на конфликт в Чечне. В силу своей природы и уставных задач правозащитники выказывали большую озабоченность бесправием и униженностью гражданского населения чеченских селений в зоне боевых действий, нежели действиями вооруженных сепаратистов <49>.

<49> См.: Влазнев В.Н. Указ. соч. С. 111.

Особо среди российских общественных организаций, эффективных и заметных в своей деятельности, следует отметить общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", которая была создана предпринимателями 18 сентября 2002 г. Основная цель деятельности "ОПОРЫ России" - содействие консолидации предпринимателей и иных граждан для участия в формировании благоприятных политических, экономических, правовых и иных условий развития предпринимательской деятельности в РФ, обеспечивающих эффективное развитие экономики. Общероссийская общественная организация "ОПОРА России" появилась в результате объективного развития и дальнейшего расширения деятельности Объединения предпринимательских организаций России (ОПОРА), объединившего 100 некоммерческих организаций по всей стране. В составе "ОПОРЫ России" действует 79 региональных отделений от Калининграда до Камчатки, защищающих права предпринимателей на местах.

Сегодня в России предприниматели, отстаивая свои права, демонстрируют подлинно государственный подход. В настоящей рыночной экономике, как известно, "все то, что хорошо для предпринимателя, хорошо и для общества". Именно поэтому "ОПОРА России" активно выступает за сокращение избыточных административных барьеров, упорядочение проверок государственными контролирующими органами, выход предпринимателей и чиновников "из тени", снижение налогового бремени, упрощение процедур отчетности <50>.

<50> См.: Официальный сайт общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" - http://www.opora.ru/.

Федеральным законом от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" <51> определены гарантии, общие меры государственной поддержки данных объединений в России (ст. ст. 3, 4 и 5), предусмотрены основные направления и формы государственной поддержки (ст. ст. 6 - 11), ответственность лиц, федеральных органов исполнительной власти и руководителей молодежных и детских объединений за исполнение данного Закона (ст. 16), а также судебная защита прав молодежных и детских объединений (ст. 17). Таким образом, российское законодательство предоставляет общественным объединениям свободу образования и деятельности, детализирует и гарантирует реализацию положения ст. 30 Конституции РФ о праве каждого на объединение, а также содержит некоторые запреты в целях защиты конституционного строя России <52>.

<51> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<52> См.: Калашников С.В. Указ. соч. С. 236, 237.

Общественное объединение для осуществления своих уставных целей имеет многие права, например: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выполнять в полном объеме полномочия, предусмотренные законодательством об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти <53>.

<53> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 468.

В советский период общественные организации имели право законодательной инициативы, т.е. они могли подготовить и внести законопроект в высший представительный орган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время на федеральном уровне общественные объединения утратили это право. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <54> оставляет решение вопроса о полном круге субъектов права законодательной инициативы на усмотрение самих субъектов. Конституцией (уставом) субъекта это право может быть предоставлено и общественным объединениям (ст. 6).

<54> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Представим основные направления реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки общественных объединений в виде следующей таблицы.

Таблица

Основные направления реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки общественных объединений

                     Государственно-правовой механизм                            
 N 
Формирования общественных объединений 
Поддержка  общественных объединений   
 1 
Принятие необходимой законодательной  
базы для деятельности общественных
объединений;
Целевое финансирование общественно    
полезных программ общественных
объединений по их заявкам
(государственные гранты);
 2 
Необходимость государственной         
регистрации общественных объединений;
Предусмотренная законом возможность   
заключения любых видов договоров, в
том числе о выполнении работ и
предоставлении услуг;
 3 
Государственные гарантии для          
незарегистрированных общественных
объединений: свободно распространять
информацию о своей деятельности,
проводить собрания, митинги,
демонстрации, шествия и пикетирования,
представлять и защищать свои интересы
в органах государственной власти и
местного самоуправления, выступать с
инициативами и вносить предложения в
названные органы в порядке реализации
своих уставных целей
Социальный заказ на выполнение        
различных государственных программ
неограниченному кругу общественных
объединений, размещаемый в порядке,
предусмотренном Федеральным законом от
21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении
заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд";
 4 
Государственные гарантии для          
зарегистрированных общественных
объединений: защита со стороны
государства своих законных интересов,
приобретение прав юридического лица,
юридического адреса, право иметь свое
имущество, открывать счета в банке,
проводить финансовые операции

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, законная деятельность общественных объединений невозможна без правовых рамок и воли государства в лице уполномоченных органов, которые, с одной стороны, санкционируют и принимают законодательную базу для деятельности системы общественных объединений, с другой стороны, после их создания и в процессе деятельности обеспечивают (посредством контролирующих и судебных органов) реализацию общественными объединениями предоставленного им законом широкого круга прав, способствующих их активному участию в общественной и политической жизни.

В-третьих, основные направления реализации государственно-правового механизма формирования и поддержки деятельности общественных объединений как институтов гражданского общества реализуются в следующих формах:

Библиографический список

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2-х томах. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 450.
  2. Алексеева Л.М. Власть и общество: имитация сотрудничества или начало диалога? // Адвокат. 2002. N 10. С. 3.
  3. Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 82.
  4. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 429.
  5. Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 105.
  6. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. N 7. С. 9.
  7. Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гридчин Ю.В., Черных А.И., Романенко Л.М. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социс. 1995. N 6. С. 5, 6.
  8. Гражданское общество и перспективы демократии. М., 1994.
  9. Лапаева В.В. Нужен референдум по избирательной системе // Власть. 1997. N 12. С. 47.
  10. Мальцев В.А. Демократические основы политической жизни общества // Социально-политический журнал. 1993. N 7. С. 76, 78.
  11. McCartby, Katbleen D., Virginia A. Hodgkinson, Russy D. Summariwalla and Assosiates. Te Nonproft Sector in the Global Community. Voices from Many Nations. Jossey-Bass Publishers, San Francisko, 1992. P. 1 - 25.