Мудрый Юрист

Теоретические аспекты административного запрета в механизме осуществления финансовой деятельности

Трегубова Елена Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.

Ключевые слова: финансовая деятельность государства, правовой запрет, административный запрет в сфере финансов, финансовый контроль, бюджетное регулирование, банковское регулирование, валютное регулирование, налоговое регулирование.

***

В статье рассматривается такая категория, как "финансовая деятельность государства", осуществляется классификация различных точек зрения относительно понятия "финансовая деятельность государства". В статье раскрываются различные направления реализации финансовой деятельности государства, а также средства обеспечения финансовой деятельности. В статье отмечается, что одним из основных средств обеспечения финансовой деятельности является правовой запрет. Административный запрет играет важную роль в обеспечении законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства. В этой связи в статье формулируются предложения по совершенствованию механизма реализации административного запрета в сфере осуществления финансовой деятельности <*>.

<*> Статья выполнена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

***

Административные запреты действуют в различных сферах правового регулирования. Не являются исключением и финансовая система, а также финансовая деятельность, которую осуществляют различные органы государственной власти и местного самоуправления. Финансовая деятельность затрагивает различные финансово-правовые институты, а именно: финансовый контроль, банковскую систему, валютную систему, бюджетную систему и др. Административные запреты обеспечивают режим законности и дисциплины в ходе осуществления финансовой деятельности государства, в этой связи данные правовые средства имеют важное значение. Перед рассмотрением сущности административных запретов в финансовой деятельности представляется целесообразным рассмотреть вопрос о том, что понимается под финансовой деятельностью в юридической науке. Говоря о финансовой деятельности государства, необходимо отметить, что по данному вопросу существуют различные точки зрения, рассмотрение которых объективно необходимо, поскольку это имеет важное методологическое значение. Как отмечает Э.Э. Понтович, финансовая деятельность органов управления сводится к задаче выполнения государственного бюджета <1>.

<1> См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 50.

К.С. Бельский пишет о том, что финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур <2>.

<2> См.: Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 26.

В.Н. Ульянова говорит о том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это непрерывная реализация органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций <3>.

<3> См.: Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003. С. 18.

Э.Д. Соколова отмечает, что финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющая различную степень обобщенности и выражающаяся в разных формах: в действиях государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, отдельных граждан, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование определенных фондов денежных средств <4>.

<4> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. М., 2006. С. 29.

Е.М. Ашмарина финансовую деятельность определяет как организационную деятельность компетентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, а также по созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных денежных фондов с целью обеспечения бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития <5>.

<5> См.: Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. N 3. С. 85.

Большинство ученых рассматривает финансовую деятельность как фундаментальную категорию, тем не менее существуют иные точки зрения относительно рассматриваемого феномена. Д.В. Винницкий пишет о том, что финансовая деятельность не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований с юридической точки зрения имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться <6>.

<6> См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003. С. 70.

Данная точка зрения скорее носит частный характер и не отражает сущности и значения финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Финансовая деятельность носит достаточно разнообразный характер, в этой связи есть смысл остановиться лишь на отдельных составляющих финансовой деятельности.

Административные запреты в финансовом контроле. Как отмечает Э.Э. Понтович, есть такие сферы административной жизни и деятельности, где применение контроля является совершенно необходимым <7>. Эта сфера финансовой деятельности, которую осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления.

<7> См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 45.

Финансовый контроль является разновидностью государственного контроля. Н.Д. Погосян отмечает, что "контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности" <8>.

<8> См.: Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М., 1998. С. 109.

Е.А. Ровинский писал о том, что финансовый контроль основывается не только на проверке соблюдения принципов обязательности и своевременности поступления платежей в бюджет, финансовый контроль также направлен на экономное и расчетливое ведение хозяйства, борьбу с нарушением финансовой дисциплины <9>.

<9> См.: Советское финансовое право / Отв. ред. Е.А. Ровинский. М., 1978. С. 5.

Н.И. Химичева считает, что "финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. Во-вторых, финансовый контроль направлен на обеспечение экономической обоснованности и эффективности осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности" <10>.

<10> См.: Химичева Н.И. Финансовое право. М., 1995. С. 83.

Правовую основу финансового контроля составляют: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 11 января 1995 г. "О счетной палате РФ" <11>, Указ Президента России от 25 июля 1996 г. "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ" <12>.

<11> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
<12> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

В некоторых ведомствах приняты нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок осуществления ведомственного финансового контроля, в частности, в МВД России принят Приказ МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, утвердивший Положение "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России", а также Приказ МВД России от 15 июля 2005 г. N 560 "Об утверждении Инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России". Данные нормативные правовые акты содержат в себе ряд административных запретов, касающихся порядка организации и осуществления ведомственного финансового контроля. Так, при проведении инвентаризации запрещается отпуск вооружения и боеприпасов со складов на период проведения инвентаризации вооружения и боеприпасов. Записывать данные о количестве, техническом состоянии, номерах вооружения и боеприпасов без фактического осмотра категорически запрещается. Запрещается включать в состав инвентаризационных комиссий личный состав служб (отделов, отделений, групп) вооружения и лиц, ответственных за учет и хранение вооружения и боеприпасов в воинских частях, органах, учреждениях материально ответственных лиц.

Согласно Приказу МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, которым утверждено Положение "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России", хранение в кассе денежных средств и товарно-материальных ценностей, не принадлежащих данному подразделению, запрещается, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ. Кроме того, ревизорам запрещается принимать участие в восстановлении бухгалтерского учета ревизуемого подразделения.

Административные запреты в банковской системе. Банковская система включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Банковская система представлена двумя уровнями. Первый уровень - Центральный банк, второй уровень - коммерческие банки и другие кредитные учреждения. Такое построение банковской системы может свидетельствовать о ее высокой децентрализации. Однако несмотря на это государство осуществляет регулирование банковской деятельности посредством правовых норм различной отраслевой принадлежности. Так, банковская деятельность регламентируется нормами конституционного, гражданского, административного и финансового права. Центральный банк является основным субъектом регулирования общественных отношений, складывающихся внутри банковской системы. Банк России функционирует на общих принципах, которые сложились в мировой практике функционирования центральных банков <13>. Центральный банк - основное звено в денежно-кредитной и финансовой системе современного государства. "Центральный эмиссионный банк составляет неотъемлемую принадлежность всякого современного культурного государства" <14>.

<13> См.: Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, РФ, США, Франции и ФРГ): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1999.
<14> См.: Яснопольский Л.Н. Государственный банк // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. С. 233.

Субъектом реализации административных запретов в банковской системе является Центральный банк. Цели и функции Банка России определены ст. 75 Конституции России, а также Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке РФ (Банке России)" <15>, Законом РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" <16> и др.

<15> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
<16> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Целью деятельности Банка России являются обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы РФ. Деятельность Банка России направлена на обеспечение устойчивости рубля, повышение его покупательной способности, укрепление курса рубля по отношению к иностранным валютам. Укрепление банковской системы состоит в пресечении противоправной деятельности кредитных организаций, в предупреждении банкротств кредитных организаций, в повышении доверия граждан к банкам и иным кредитным учреждениям и др. Деятельность Банка России направлена на совершенствование платежной системы посредством совершенствования системы безналичных расчетов, внедрения новых форм безналичных расчетов и др.

Административные запреты в банковской системе реализуются в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности, а также в ходе применения мер принуждения к коммерческим банкам, а также кредитным организациям. Основанием установления запретов в банковской системе являются нарушения банковского законодательства соответствующими кредитными организациями. Так, в случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний он вправе ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций на срок до одного года. Для защиты денежной системы введение на территории РФ каких-либо иных денежных единиц, кроме официальной валюты (рубля), а также выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Административные запреты в валютном регулировании. Валюта - это денежная единица страны, участвующей в международном экономическом обмене, международных отношениях, связанных с денежными расчетами <17>. В зависимости от степени конвертируемости национальной валюты в государстве могут устанавливаться различные валютные режимы: валютная монополия, валютные ограничения (запреты), отсутствие всякого рода валютных ограничений (запретов) <18>.

<17> См.: Рыночная экономика: Словарь / Под ред. Г.Я. Кипермана. М., 1993. С. 72.
<18> См.: Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001. С. 7.

Следует сказать, что валютные запреты являются составной частью административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с оборотом иностранной валюты. Валютное регулирование - это одна из форм государственного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности в целях охраны публичных интересов государства, которое обеспечивается валютным законодательством, регламентирующим как общие вопросы валютных отношений, так и частные, например, предусматривающие механизм контроля за валютными операциями <19>. Развитие законодательства о валютном регулировании обусловлено тем, что в современной экономике вопросы правового регулирования обращения иностранной валюты занимают одно из центральных мест. В этой связи неслучайно отнесение Конституцией к исключительному ведению РФ правовых основ валютного регулирования (п. "ж" ст. 71).

<19> См.: Хозяйственное право / Под ред. В.С. Мартемьянова. М., 1994. С. 1.

Валютное регулирование носит публично-правовой характер, поскольку эта деятельность направлена на регламентирование расчетов и порядка совершения сделок с валютными ценностями, с помощью которого государство ставит под свой контроль валютные операции, а также предоставление иностранным юридическим и физическим лицам кредитов и займов, ввоз, вывоз и перевод валюты за границу в целях поддержания равновесия платежного баланса и устойчивости валюты <20>. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" <21> определяет валютное регулирование посредством разнообразных предписаний, в частности через механизм валютных запретов (ограничений) и валютного контроля. К валютным ограничениям относятся: обязательная продажа государству части валютной выручки (в обмен на национальную валюту по официальному курсу), регулирование перевода и платежей за границу, репатриация прибыли, ограничение прав физических и юридических лиц владеть и распоряжаться иностранной валютой <22>.

<20> См.: Банковское дело / Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 439.
<21> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
<22> См.: Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001. С. 15.

Одним из основных методов валютного контроля являются валютные ограничения (запреты). Валютные ограничения (запреты) - это совокупность нормативно определенных правил, которые регулируют порядок совершения валютных операций резидентами и нерезидентами. Валютные ограничения могут состоять в запрещении совершения соответствующих валютных операций. Валютные ограничения (запреты) призваны препятствовать утечке капитала за рубеж. Так, в соответствии с Законом о валютном регулировании и валютном контроле единовременный вывоз из РФ физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты в сумме, превышающей в эквиваленте 10000 долларов США, не допускается (ст. 15). Валютные запреты (ограничения) позволяют концентрировать валютные ресурсы в руках государства, осуществлять валютный контроль, поддерживать валютный курс и т.п.

Административные запреты в сфере бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование носит достаточно жесткий характер, в этой связи административные запреты в данной сфере играют достаточно существенное значение. Административные запреты, в частности, пресекают нецелевое использование бюджетных средств. Так, министр финансов России имеет право запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства РФ главными распорядителями средств федерального бюджета. К сожалению, не все запреты в бюджетном регулировании должным образом охраняются соответствующими административными санкциями. Так, за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление административная ответственность не установлена. В этой связи главу 15 КоАП РФ необходимо дополнить статьей, предусматривающей ответственность за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление. В завершение статьи необходимо сказать, что небольшой анализ административных запретов позволяет сделать вывод о том, что данные средства играют важную роль в ходе осуществления финансовой деятельности, поскольку способствуют упорядочению общественных отношений, которые возникают в ходе осуществления данного вида деятельности.

Административные запреты в сфере налогового регулирования. Налоговое регулирование играет важную роль. Без данного регулирования невозможно представить нормальное развитие государства, а также социальной сферы. Налоговое регулирование носит жесткий, императивный характер. Жесткость налогового регулирования обеспечивается за счет правовых запретов вообще и административных запретов в частности. Посредством административных запретов упорядочиваются общественные отношения в налоговой системе, осуществляется защита интересов государства и общества, а также налогоплательщиков. Согласно Налоговому кодексу РФ не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

Нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему, если он запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ. Кроме того, нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим закону, если он запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ. Согласно НК РФ обеспечительными мерами могут быть: запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа.

Как видно, запреты в административно-налоговом регулировании достаточно разнообразны, они выполняют различную роль в механизме обеспечения правопорядка в налоговой сфере.

Библиографический список

  1. Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001.
  2. Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. N 3.
  3. Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
  4. Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003.
  5. Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003.
  6. Рыночная экономика. Словарь / Под ред. Г.Я. Кипермана. М., 1993.
  7. Банковское дело / Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1998.
  8. Хозяйственное право / Под ред. В.С. Мартемьянова. М., 1994.
  9. Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927.
  10. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.
  11. Советское финансовое право / Отв. ред. Е.А. Ровинский. М., 1978.
  12. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. М., 2006.
  13. Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1999.
  14. Химичева Н.И. Финансовое право. М., 1995.
  15. Яснопольский Л.Н. Государственный банк // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907.