Мудрый Юрист

К вопросу о содержании понятия "государственное управление" в российской юридической науке

Черкасов Константин Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Ключевые слова: государственное управление, публичное управление, система государственного управления, субъект управленческой деятельности, орган государственного управления, исполнительно-распорядительная деятельность.

***

В статье рассматривается такая фундаментальная категория административного права, как "государственное управление", в работе анализируются различные точки зрения на понятие и содержание государственного управления. В статье рассматриваются формы реализации исполнительно-распорядительной деятельности, а также исследуется статус субъектов государственного управления.

***

Термин "государственное управление" является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период оно, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялось в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых-юристов понимает и рассматривает государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле - разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление <1>.

<1> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 1. М.: Норма, 2002. С. 157; Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001. С. 12 - 13.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 г. термин "государственное управление" не использует, отсутствует какое-либо указание на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней, но применяется термин "исполнительная власть". В литературе исполнительная власть рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - организационно-правовой категории <2>. Исполнительная власть является ветвью государственной власти, функционирующая наряду с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Реализуется же исполнительная власть в государстве посредством осуществления государственного управления. Впрочем, в действующем текущем законодательстве наряду с использованием термина "органы исполнительной власти" нередко встречаются понятия "государственные органы управления", "органы государственного управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление".

<2> См.: Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М., 2001. С. 14; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 26.

Вместе с тем существуют и иные точки зрения. Согласно одной из них, отсутствие понятия государственного управления в федеральных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы реализации государственной власти государственными органами, связано с тем, что эти акты определяют в первую очередь содержание, формы и методы реализации государственной власти уполномоченным субъектом вовне - по отношению к иным субъектам права, а государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры, обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Государственное управление является не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач. Следовательно, государственное управление представляет собой урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным субъектом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами) на лиц, находящихся с таким субъектом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа. С этих позиций государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности обязательно присутствует в каждом государственном органе.

Исходя из этого, в частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов. Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, осуществления контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам. Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности. Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Данная деятельность осуществляется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа.

Аналогично подразделяются и полномочия Президента России. К первой группе относятся его функции, например, связанные со статусом главы государства, с формированием структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, назначением федеральных судей, роспуском Государственной Думы Федерального Собрания России, а также иные полномочия, указанные в Основном Законе страны. Эта группа полномочий осуществляется непосредственно Президентом России, но обеспечивается Администрацией Президента Российской Федерации. Ко второй группе полномочий, осуществляемых в Администрации Президента России, относятся государственно-управленческие функции по организации функционирования Администрации Президента Российской Федерации и государственного управления в государственных органах. Следовательно, помимо подзаконной деятельности, осуществляемой в каждом государственном органе в виде государственного управления и при осуществлении органами исполнительной власти функций и реализации полномочий исполнительной власти, подзаконную неуправленческую (адресованную не подчиненным лицам) деятельность организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера осуществляют Президент России, а также иные государственные органы.

В целом данные виды деятельности имеют сходные черты: являются подзаконной, организационной, распорядительной и правоприменительной; носят государственно-властный характер; осуществляются с использованием аналогичных методов государственно-властного воздействия; преследуют единую цель - достижение государственно значимого результата. Однако имеются и принципиальные отличия. Государственное управление осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц - в рамках структуры одного государственного органа или в отношении подчиненного этому органу лица, не входящего в его структуру. Его результат состоит в обеспечении надлежащего исполнения этим государственным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа и не в отношении подчиненных этому органу лиц. Властная деятельность государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, осуществляемая ими в отношении лиц, не находящихся с ними в отношениях организационной соподчиненности и служебной зависимости, также не является управленческой, но носит подзаконный регулятивный, организационный, правоустановительный и правоприменительный, контрольно-надзорный характер.

Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выводится понятие "государственное администрирование", под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственной власти и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно-значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства. На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемый уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и организационно подчиненных ему лиц. Отсюда вид государственного администрирования, осуществляемый органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает реализацией исполнительной власти. В свою очередь, вид государственного администрирования, осуществляемый государственным органом, не относящимся к ветвям государственной власти в отношении лиц, не находящихся с субъектом воздействия в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает подзаконным неуправленческим воздействием. При этом предлагается установить понятие административной власти, объединив в него урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием <3>.

<3> См.: Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы // Российский судья. 2008. N 5. С. 14; Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3. С. 13.

Вместе с тем представляется, что данная конструкция не только сложна, но и сомнительна. Думается, государственное управление в узком смысле как раз и выступает обозначенным выше государственным администрированием, эти понятия тождественны. Ведь государственное управление не является чем-то монолитным и логически неделимым. Оно как раз и состоит из двух основных частей, одна из которых предстает в виде указанного авторского понимания государственного управления, а вторая - совокупности реализации исполнительной власти и подзаконного неуправленческого воздействия. При этом действительно от эффективности реализации полномочий первого блока напрямую зависит результативность осуществления полномочий второго блока государственного управления. Следует говорить о внутреннем и внешнем государственном управлении.

В соответствии с другой точкой зрения, термином "государственное управление" должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов, а не все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным регулированием. Следовательно, государственное управление представляется властной подзаконной деятельностью уполномоченных государственных органов управления, в том числе органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов.

Отсюда составными частями государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов, направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное управление - это государственно-регулятивная деятельность, в его содержание должны включаться только обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений виды подзаконной государственно-властной деятельности. Подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. Данная подзаконная государственно-властная деятельность является защитно-охранительной по своей сути.

Таким образом, согласно этой точке зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином "государственное управление", подразделяется на два взаимосвязанных, но отличающихся друг от друга вида деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти и иными государственными органами управления, - регулятивную и защитно-охранительную, условно объединяемые в понятие "административная деятельность", под которой, соответственно, понимается урегулированная нормами административного права подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, не относящихся к законодательным и судебным, а также исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц по нормативному и индивидуальному регулированию, охране и защите общественных отношений в целях обеспечения надлежащего правопорядка и необходимого режима безопасности в обществе и государстве. Понятие "административная ответственность" объединяет в себе две категории "государственное управление" и "исполнительная власть". При этом отметим, что выделяемая здесь часть - внутренняя административная деятельность - соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции <4>.

<4> См.: Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1. С. 33; Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2004. С. 14.

Данная концепция также весьма уязвима. Согласно ей существенно сужается сфера государственного управления, а само оно искусственно расчленяется. Более того, в качестве субъектов административной деятельности здесь рассматриваются только публичные должностные лица, которые не состоят в штате публичных государственных органов и учреждений, а являются самостоятельными субъектами публично-правовых отношений, наделенными собственной компетенцией и отдельными публично-властными полномочиями. То есть публичные должностные лица, состоящие в штате государственных органов и во внешней сфере действующие от имени этих органов, не являются самостоятельными субъектами административной деятельности. Однако, в частности, руководитель федерального органа исполнительной власти состоит в его штате, но обладает всеми признаками субъекта административной деятельности.

Библиографический список

  1. Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1.
  2. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2004.
  3. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
  4. Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М., 2001.
  5. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 1. М., 2002.
  6. Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы // Российский судья. 2008. N 5.
  7. Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3.