Мудрый Юрист

Административно-правовая регламентация служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации

3 марта 2007 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов", которым утверждено Положение о соответствующих комиссиях. Проанализировать сущность и значение данных документов для практического регулирования служебных отношений в рамках набирающих силу реформ - административной и госслужбы - призвана данная работа.

Под конфликтом интересов в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Под такой личной заинтересованностью понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, близких родственников или свойственников, а также для физических и юридических лиц, с которыми гражданский служащий связан обязательствами.

В упомянутом Указе Президента Российской Федерации N 269 говорится о том, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и аналогичных органов регионального уровня выполнение их функций, предусмотренных вышеуказанным Положением, возлагается на сами органы, в которых образуются комиссии. На Правительство Российской Федерации возлагается обязанность в трехмесячный срок разработать указ Президента Российской Федерации о порядке рассмотрения аналогичных вопросов в отношении государственных гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, поскольку нормы утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 269 Положения на них не распространяются. Также на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность обеспечения финансирования расходов, связанных с деятельностью комиссий, в том числе на оплату труда независимых экспертов.

Сразу возникает резонный вопрос: для чего понадобилась разработка еще одного указа президента и почему утвержденным Положением не регламентировать и аналогичные вопросы, возникающие в отношении тех госслужащих, которые назначаются на должность и освобождаются от нее президентом и правительством? Также остается непонятной и необходимость создания еще одного федерального государственного органа (по управлению государственной службой), подобных органов в субъектах Федерации и так достаточно в раздутой системе органов российской исполнительной власти.

Теперь перейдем к непосредственному анализу содержания самого Положения.

Авторами Положения определены основные задачи комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов:

  1. содействие государственным органам в обеспечении соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению;
  2. содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества Российской Федерации или ее субъекта.

Образуемые в федеральных органах комиссии призваны рассматривать вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении гражданских служащих этих органов, за исключением руководителей и заместителей руководителей как самих органов, так и их аппаратов. Спорные ситуации в отношении этих субъектов, а также в отношении госслужащих, замещающих должности в федеральном государственном органе по управлению госслужбой, рассматриваются комиссией федерального органа по управлению госслужбой. Аналогичные вопросы в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти рассматривают комиссии, образованные в федеральных органах исполнительной власти. В отношении же остальных гражданских служащих территориальных органов указанные вопросы решаются в порядке, установленном руководителем федерального органа в соответствии с рассматриваемым Положением. Комиссии, образуемые в государственных органах субъектов Российской Федерации, рассматривают аналогичные вопросы в отношении гражданских служащих этих органов, за исключением руководителей и их заместителей, вопросы в отношении которых, а также в отношении гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации по управлению госслужбой рассматриваются комиссиями госорганов субъектов Российской Федерации по управлению госслужбой.

Комиссии образуются на основании правовых актов (например, приказов, распоряжений руководителей) государственных органов, в которых определяются составы комиссий. Причем формирование их происходит таким образом, чтобы исключить возможность конфликта интересов внутри самой комиссии при принятии ею решений. В состав комиссии входят председатель, его заместитель, секретарь и члены комиссии. Все эти субъекты при принятии решений комиссии наделяются равными правами. Установлено, что не менее одной четвертой от состава комиссии должны составлять независимые эксперты. Организационно-техническое и документационное обеспечение комиссий возлагается на подразделения по вопросам госслужбы и кадров соответствующих органов.

В состав комиссии включаются: представитель нанимателя, уполномоченные им гражданские служащие, представляющие правовое подразделение, подразделение по вопросам госслужбы и кадров, а также подразделение, в котором замещает должность лицо, вопрос которого рассматривается комиссией, представитель органа по управлению госслужбой, независимые эксперты по вопросам госслужбы (представители научных, образовательных и иных учреждений).

В состав комиссии государственного органа по управлению госслужбой включаются: руководитель органа, уполномоченные им служащие, в том числе правового подразделения, независимые эксперты по вопросам госслужбы. При рассмотрении данными комиссиями вопросов в отношении собственных госслужащих в состав комиссии включают уполномоченных руководителем представителей подразделения по вопросам госслужбы и кадров и подразделение, в котором госслужащий замещает должность.

Порядок включения в состав комиссий независимых экспертов определен следующим образом: представителем нанимателя направляется в орган по управлению госслужбой запрос о приглашении экспертов; руководитель данного органа направляет запросы в организации и учреждения с предложением направить своих сотрудников (без указания персональных данных экспертов) в качестве независимых экспертов в соответствующие комиссии; руководители организаций и учреждений, получив такой запрос, в семидневный срок представляют в запрашивающий орган сведения о своих сотрудниках, которые могут выступать в качестве экспертов (фамилию, имя, отчество, должность, информацию, позволяющую позиционировать лицо в качестве эксперта). Включение экспертов в состав комиссий осуществляется на добровольной основе посредством заключения договора эксперта с госорганом, в комиссию которого он приглашен. Положением установлены следующие требования к кандидатурам экспертов: гражданство Российской Федерации, деятельность в течение трех и более лет в сфере гражданской службы (преподавательская, научная, иная деятельность в области гражданской службы, предшествующее замещение госдолжностей и должностей гражданской службы в госорганах). Проводимая таким образом процедура приглашения экспертов призвана повысить объективность оценки ими соответствующих ситуаций, сделать невозможным приглашение заранее определенного эксперта с возможно "заготовленной заранее" позицией по вопросу. Нельзя не отметить еще одну положительную черту в отношении независимых экспертов - построение с ними отношений на договорных (а не на общественных) началах, что будет стимулировать экспертов к более эффективному и внимательному осуществлению своих функций.

Основанием для проведения заседания комиссии выступает получение информации о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, ином нарушении требований к служебному поведению, а также о наличии личной заинтересованности госслужащего, приводящей или могущей привести к конфликту интересов. Данная информация должна закрепляться в письменной форме, например, в виде заявления, обращения, и содержать в том числе фамилию, имя, отчество, должность госслужащего, описание деяния или признаков заинтересованности, данные, указывающие на источник информации. В комиссию могут представляться материалы, подтверждающие такую информацию. Следует заметить, что комиссиями не рассматриваются анонимные обращения, сообщения о преступлениях или административных правонарушениях, не проводятся проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. То есть цель комиссий определена достаточно точно и конкретно - проверка соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и содействие урегулированию конфликта интересов.

Председатель комиссии в трехдневный срок с момента получения соответствующих информации или материалов выносит решение об их проверке, которая проводится в месячный срок с момента принятия решения, но при необходимости данный срок может быть продлен до двух месяцев решением председателя комиссии. Причем критерии такой необходимости не определены и находятся в компетенции председателя. В случае поступления информации о личной заинтересованности госслужащего председатель комиссии незамедлительно информирует об этом представителя нанимателя в целях принятия мер по предотвращению конфликта интересов (например, усиление контроля за исполнением госслужащим своих должностных обязанностей или отстранение его от должности на период урегулирования конфликта интересов, а также иные не запрещенные законом целесообразные меры).

По письменному запросу председателя комиссии представитель нанимателя или руководитель специально уполномоченного им подразделения предоставляет дополнительные сведения, необходимые для работы комиссии, в том числе посредством запрашивания необходимых сведений у других госорганов, муниципалитетов, юридических лиц. Данные сведения призваны содействовать наиболее полному, всестороннему и объективному разрешению возникшей ситуации.

Дата, время и место заседания устанавливаются председателем комиссии после сбора материалов, подтверждающих или опровергающих поступившую информацию. Причем остается неясным, зачем проводить заседание комиссии, если собранные материалы и информация не подтвердили наличие у госслужащего личной заинтересованности или нарушение им требований к служебному поведению и, по сути, в действиях госслужащего не находится нарушений правовых норм. Секретарь комиссии решает различные организационные вопросы, извещает членов комиссии о дате, времени и месте заседания, вопросах повестки дня не позднее, чем за семь рабочих дней до дня заседания. Представляется, что такое оповещение должно происходить в письменной форме под роспись.

Заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее двух третей ее состава. В случае возможности возникновения конфликта интересов у кого-либо из членов комиссии по какому-либо вопросу повестки дня данный член комиссии обязан заявить об этом до начала ее заседания и, таким образом, не принимать участия в рассмотрении этого вопроса. Заседание комиссии проводится в присутствии самого госслужащего; в работе заседания может принимать участие уполномоченный госслужащим представитель, а также приглашенные должностные лица госорганов, органов местного самоуправления, заинтересованных организаций. Исходя из смысла Положения, остается неясным, проводится ли заседание в присутствии госслужащего с возможностью присутствия и его представителя или же возможно присутствие лишь только одного представителя. Исходя из общеотраслевых норм права, можно предположить, что проведение заседания возможно и в отсутствие госслужащего, интересы которого будут представлены представителем с надлежащим образом оформленными полномочиями (например, доверенностью). Приглашение к участию в заседании представителей органов государственной власти, местного самоуправления и заинтересованных организаций призвано, на наш взгляд, содействовать более полному и объективному рассмотрению ситуации посредством дачи различных показаний, разъяснений, консультаций. Заседание может быть перенесено, если госслужащий не может участвовать в нем по уважительной причине. Из смысла Положения вытекает, что при неуважительности причин отсутствия заседание может быть проведено и в отсутствие госслужащего или его представителя. Критерии оценки уважительности причин не приводятся, оставаясь, по всей видимости, в компетенции самой комиссии. Комиссия заслушивает пояснения госслужащего, исследуются материалы, относящиеся к вопросам повестки дня; могут быть приглашены иные лица, могущие дать пояснения по существу вопросов, как устно, так и в письменной форме, способствующие правильному разрешению ситуации. Все лица, участвующие в заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии. Однако представляется, что до начала заседания комиссии указанные субъекты должны быть надлежащим образом (в письменной форме под роспись) уведомлены об этом.

По итогам работы комиссия простым большинством голосов присутствующих на заседании членов (при их равенстве голос председательствующего является решающим) может принять следующие решения, носящие рекомендательный характер: установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков нарушения госслужащим требований к служебному поведению; установить, что госслужащий нарушил требования к служебному поведению (в таком случае представителю нанимателя рекомендуется указать госслужащему на недопустимость подобных нарушений, провести в госоргане разъяснительную работу о необходимости соблюдения требований к служебному поведению); установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности госслужащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов; установить факт наличия личной заинтересованности (в таком случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов). Таким образом, здесь мы сталкиваемся еще с одной фигурой данного производства - председательствующим. Очевидно, что председательствующий и председатель - понятия не совпадающие. Статус председательствующего, требования к его кандидатуре и порядок наделения полномочиями (избрание, назначение, определение по возрастному критерию) остаются за рамками исследуемого Положения. Видимо, комиссиям или госорганам, в которых они сформированы, придется самостоятельно определять данные моменты. Решения комиссий оформляются протоколами, подписываемыми членами комиссий, принявшими участие в заседании.

В решении комиссии указываются: фамилия, имя, отчество госслужащего, в отношении которого рассматривался вопрос, источник информации, положенной в основание вопроса, сущность информации, дата ее поступления в комиссию и дата ее рассмотрения, фамилии, имена, отчества членов комиссии и иных лиц, присутствовавших на заседании, сущность и обоснование решения, результаты голосования. Член комиссии, не согласный с ее решением, вправе изложить в письменном виде свое мнение, подлежащее приобщению к протоколу заседания.

Копии решения в трехдневный срок с момента принятия направляются представителю нанимателя, госслужащему, иным заинтересованным лицам (по решению комиссии). Решение хранится в личном деле госслужащего. Указано, что оно может быть обжаловано госслужащим в десятидневный срок с момента вручения ему копии решения. Однако в ГПК Российской Федерации (глава 25) не содержится оснований для обжалования решений таких комиссий. Кодекс устанавливает возможность обжалования решений и действий органов государственной власти в следующих случаях: нарушение прав и свобод гражданина; создание препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод; возложение на гражданина незаконно какой-либо обязанности или незаконного привлечения его к ответственности. Ни под одно из этих оснований, как и ни под одно из любых существующих в законодательстве оснований обжалования, решения исследуемых комиссий не подпадают, так как носят рекомендательный характер и в принципе не могут нарушить ничьих прав, свобод и законных интересов. Отсюда следует, что разработчики Положения недостаточно изучили законодательство России при составлении документа и прописали норму, положения которой невозможно осуществить в принципе.

Представитель нанимателя, узнав о наличии у госслужащего личной заинтересованности, в том числе об установлении такого факта комиссией, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: он должен исключить возможность участия этого госслужащего в принятии решений по вопросам, с которыми связан конфликт интересов, вплоть до отстранения госслужащего от замещаемой должности в виде недопущения к исполнению должностных обязанностей на период урегулирования вопроса. Если же комиссией установлено наличие признаков дисциплинарного проступка в деянии госслужащего, в том числе неисполнения обязанности сообщить о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, а равно непринятия мер по предотвращению такого конфликта, представитель нанимателя, получив от комиссии соответствующую информацию, может привлечь госслужащего к дисциплинарной ответственности. Если же комиссия установила факт совершения деяния, содержащего признаки административного правонарушения или преступления, председатель комиссии обязан передать такую информацию и подтверждающие документы в правоохранительные органы.

Исходя из вышеизложенного анализа очевидно, что исследуемый документ страдает явными недоработками. Наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий. Отсутствие возможности применения определенных мер государственного воздействия к нарушителям правовых предписаний сведет к нулю коэффициент полезного действия данного правового акта, поскольку любой госслужащий будет заранее знать о простой формальности решений, принимаемых комиссиями, отсутствии неблагоприятных последствий вследствие нарушения предписаний закона и ответственности как таковой, и у него не будет мотивации (в отличие от ситуаций, складывающихся в области норм, регламентирующих дисциплинарную, административную или, тем более, уголовную ответственность) к соблюдению требований к служебному поведению или недопущению возникновения конфликта интересов. Следовательно, теряется сам смысл данного Положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий.

Данное Положение нуждается в существенной доработке, и хотелось бы акцентировать внимание на некоторых иных аспектах, на которые также стоит обратить внимание при разработке указа Президента Российской Федерации о порядке рассмотрения аналогичных вопросов в отношении государственных гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Необходимо определить статус, критерии, процедуру назначения или избрания и требования к таким участникам комиссии, как председатель, его заместитель, секретарь, председательствующий. К примеру, в Положении говорится о такой фигуре, как заместитель председателя комиссии, но ни слова не сказано даже о его функциях, в то время как фигура председательствующего "внезапно всплывает" только при описании его функции в процедуре.

Непонятно, на основании какой правовой нормы возможно обжалование решения комиссии, если оно носит рекомендательный характер, тем самым не нарушая прав и законных интересов гражданского служащего. Такое обжалование, в соответствии с российским законодательством, невозможно.

Непонятно, для чего Положение предусматривает проведение заседания комиссии и в случаях, когда материалы проверки в отношении гражданского служащего опровергают поступившую информацию о нарушении требований к служебному поведению или возникновении личной заинтересованности, ведущей к конфликту интересов, поскольку в данной ситуации нет установленного в надлежащем виде нарушения предписания правовых норм. Также необходимо регламентировать проведение самой проверки лиц, которым она поручается, методы проведения.

В целом складывается впечатление наличия некоей мозаичности в структуре Положения. От скорейшего исправления недоработок и противоречий в данном нормативном акте будет зависеть в значительной мере эффективность государственной гражданской службы в свете проводимой административной реформы и реформы госслужбы. Хотелось бы, чтобы отдельные замечания были учтены при разработке подобного рода документов в будущем.