Мудрый Юрист

О независимости избирательных комиссий муниципальных образований

В основе правового статуса избирательных комиссий лежит принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов <1>. Этот бесспорный принцип требует конкретизации в законодательном регулировании отдельных элементов статуса избирательных комиссий, что не всегда осуществляется надлежащим образом. Мы считаем целесообразным и своевременным, используя опыт многомерного статистического анализа конституционно-правовых институтов, который уже накоплен как в отечественной, так и в зарубежной науке <2>, разработать методику оценки независимости избирательных комиссий муниципальных образований.

<1> Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 37.
<2> См., напр.: Арбузкин А. Опыт разработки конституционно-правовой типологии государств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. N 4/2001. N 1. С. 25 - 32; Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казанский госуниверситет, 2006; Никодем А. Верховные органы контроля в Центральной Европе: конституционное регулирование. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 118 и др.

Разумеется, об абсолютной независимости избирательных комиссий говорить нельзя, на что справедливо указывает А.С. Автономов. Независимость в рамках единой системы органов может быть только относительной. По мнению А.С. Автономова, она выражается в нескольких характеристиках избирательной администрации: "Во-первых, для органов устанавливается самостоятельный правовой статус. Во-вторых, органы формируются в установленном порядке и на установленный срок, а распустить, переформировать орган, сместить или перевести на другое место образующих его должностных лиц можно только в строго установленных правовыми нормами случаях. В-третьих, органы самостоятельно решают все дела в рамках определенных для них функций, им не могут отдаваться распоряжения, как разрешить то или иное конкретное дело, хотя их решения могут отменяться другими органами в установленных случаях по законной процедуре или в отношении этих относительно независимых органов другими государственными органами могут приниматься регулирующие их деятельность нормы. В-четвертых, финансирование таких относительно независимых органов должно осуществляться непосредственно из бюджета на основе специально выделенных и закрепленных в бюджете средств, хотя могут быть дополнительно предусмотрены и другие источники финансирования" <3>.

<3> Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002. [ Электронный ресурс] Демократия.ру / Режим доступа: http://www.democracy.ru/library/articles/election_authority/index.html.

Рассмотрим опыт многомерного статистического анализа конституционно-правовых институтов. А. Арбузкин использовал метод кластерного анализа для типологии государств по форме правления <4>. О.И. Зазнаев, применивший сравнительный метод в тех же целях, обозначил основные элементы методики его применения для изучения конституционно-правовых институтов: "Кроме концептуализации и корректного выдвижения гипотез, важное место здесь занимает правильный отбор случаев, единиц анализа, переменных и индикаторов, а также осуществление наблюдения (измерения). Под случаями понимаются те страны или территории, которые представлены в сравнительном анализе... Переменные - это такие понятия, качество которых меняется в данном наборе единиц анализа... Исследователь с помощью индикаторов получает показатели, т.е. качества переменных, которые могут быть числовыми, вербальными и даже визуальными" <5>.

<4> Арбузкин А. Опыт разработки конституционно-правовой типологии государств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. N 4/2001. N 1. С. 25 - 32.
<5> Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казанский госуниверситет, 2006.

В нашем случае кластеры формировать необходимости нет, а выбор переменных (персональная, финансовая и функциональная независимость избирательных комиссий) определен традициями изучения государственных (негосударственных публичных) учреждений. Следовательно, целесообразно воспользоваться сравнительным методом исследования независимости избирательных комиссий муниципальных образований. Индикаторы независимости избирательных комиссий муниципальных образований, на наш взгляд, должны быть определены с учетом принципов организации местного самоуправления. Наиболее близка к задачам исследования методика, разработанная венгерским юристом А. Никодемом, который использовал сравнительный метод для оценки независимости высших контрольных органов (счетных палат) <6>. Предмет анализа этого автора и наш принципиально близок - в обоих случаях речь идет о специальных органах, которые должны быть "равноудалены" как от органов законодательной (представительной), так и от органов исполнительной власти. Избирательные комиссии, так же как и контрольные органы, "организационно обособлены от других ветвей власти" <7>.

<6> Никодем А. Верховные органы контроля в Центральной Европе: конституционное регулирование. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 118.
<7> Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул, 1997.

В этом смысле анализ правового качества законодательства возможен на основании критериев независимости публичных органов специальной компетенции, уже выделенных А. Никодемом. Однако полной аналогии в выборе переменных для анализа независимости счетных палат и избирательных комиссий муниципальных образований быть не может. Избирательная комиссия муниципального образования - это негосударственный публичный орган, а высший орган финансового контроля является государственным. Предложенную модель мы переработали с учетом содержания принципов местного самоуправления и принципов деятельности избирательных комиссий, в общем изложенных в законодательстве.

В соответствии со ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации <8> органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно принципу организационной обособленности местной публичной власти формирование органов местного самоуправления - прерогатива самого населения соответствующего муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с органами государственной власти (регионального или федерального уровней) или утверждаться ими.

<8> Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. 64 с.

Организация и проведение муниципальных выборов и референдумов также должны осуществляться органами, избранными населением или сформированными представительными органами местного самоуправления. По общему правилу осуществление этих полномочий органами государственной власти неконституционно, кроме случаев делегирования их по воле самих муниципалитетов либо замещения полномочий "государственными" избирательными комиссиями в целях обеспечения избирательных прав населения. Такое замещение с юридической точки зрения является исключением, подтверждающим правило: организация и проведение муниципальных выборов должны осуществляться муниципальными органами - избирательными комиссиями.

Идея избирательных комиссий муниципальных образований была легализована только в 2002 году Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <9>.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Одной из новелл этого Федерального закона является введение в систему избирательных комиссий нового вида комиссий - избирательной комиссии муниципального образования, полномочия и порядок образования которых определены в отдельной статье (ст. 24). Избирательная комиссия муниципального образования - это комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, проведение местного референдума. Создание избирательной комиссии муниципального образования должно быть предусмотрено в законе субъекта Российской Федерации, либо в уставе муниципального образования, либо и в том и в другом акте. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (ст. 39 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10>). Согласно ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ данный орган является факультативным.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

К примеру, до недавнего времени только в трех муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры были созданы свои избирательные комиссии в Нефтеюганске, Пыть-Яхе, Урае). В большинстве муниципальных образований при проведении муниципальных выборов осуществление полномочий избирательной комиссии муниципального образования, в соответствии со ст. 6 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 18.06.2003 года N 36-оз "О системе избирательных комиссий в Ханты-Мансийском автономном округе <11>, возлагалось на территориальную избирательную комиссию <12>.

<11> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. N 5 (ч. I). Ст. 626.
<12> Процедура возложения полномочий определена законом субъекта Федерации в соответствии с нормами федерального закона: на основании обращения представительного органа местного самоуправления муниципального образования, решением Избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

В настоящее время в Уставах десяти муниципальных образований округа <13> предусмотрено формирование избирательных комиссий муниципальных образований (город Ханты-Мансийск, город Нефтеюганск, город Нижневартовск, город Нягань, город Пыть-Ях, город Урай, Березовский район, Кондинский район, Октябрьский район, Советский район). Из них в уставах пяти муниципальных образований (город Нефтеюганск, город Ханты-Мансийск, город Пыть-Ях, Октябрьский район, Советский район) предусмотрено, что:

<13> С 01.01.2006 в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре образовано 106 муниципальных образований: 13 городских округов, 9 муниципальных районов, 84 городских, сельских поселений в границах этих районов. См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.11.2004 N 63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2004. N 11. Ст. 1610.

В Уставах четырех муниципальных образований (город Нижневартовск, город Урай, Березовский район, Кондинский район) предусмотрено, что избирательные комиссии действуют на непостоянной основе, а в Уставе муниципального образования "Город Нягань" отражено, что:

<14> Устав города Нягани. Официальный веб-сайт органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. [Электронный ресурс] - http://www.hmao.wsnet.ru/common/cnyag/ustav.htm.<15> Там же.

При этом уставы семи муниципальных образований (город Нижневартовск, город Пыть-Ях, город Урай, Березовский район, Кондинский район, Октябрьский район, Советский район) допускают возможность возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальную, а в уставах муниципальных образований "Город Когалым", "Город Мегион", "Город Радужный", "Город Югорск", "Город Белоярский", "Нижневартовский район", "Ханты-Мансийский район" эта же норма сформулирована иначе - полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на территориальную избирательную комиссию по решению Избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принятому на основании обращения представительного органа муниципального образования.

То, что в большинстве муниципальных образований при проведении муниципальных выборов осуществление полномочий избирательной комиссии муниципального образования возлагалось на территориальную избирательную комиссию, на наш взгляд, обусловлено несколькими обстоятельствами.

Во-первых, Федеральный закон 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <16> допускает участие территориальных (районных, городских и др.) избирательных комиссий в организации и проведении выборов (референдумов) местного уровня в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Во-вторых, в своем большинстве муниципальные образования являются дотационными территориями (а другими при нынешней организации местного самоуправления они быть и не могут <17>). На местах сложилось устойчивое мнение, что образовывать и содержать за счет местного бюджета постоянно действующий орган слишком обременительно <18>.

<17> Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. 2004. N 6. С. 38.
<18> Данное мнение сформировано у автора исходя из опыта работы в Территориальной избирательной комиссии города Ханты-Мансийска и на должностях муниципальной службы в думе и администрации города Ханты-Мансийска.

Помимо этих (институциональных) факторов, не способствующих учреждению избирательных комиссий муниципальных образований в качестве самостоятельных и независимых участников местного избирательного процесса, обеспечивающих в конечном итоге организационную автономию муниципалитетов, имеется и фактор правового качества законодательства, регулирующего статус избирательных комиссий муниципальных образований. Рамочное регулирование в данном случае должно осуществляться федеральным законом, а конкретизирующее - законодательством субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Принципы организации деятельности избирательных комиссий закреплены в ст. ст. 3 и 28 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации " <19>.

<19> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Так, ст. 3 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ устанавливает:

Действовать открыто и гласно без вмешательства в деятельность кого-либо и принимать правомочные решения невозможно, не имея соответствующую степень независимости. Полагаем, в нашем случае недопустимость вмешательства в деятельность комиссий должна обеспечиваться соответствующим порядком определения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований.

В ст. 28 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ перечислены принципы организации деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума всех уровней, соблюдение которых гарантирует принятие комиссиями правомочных решений: определен порядок назначения председателей комиссий, порядок назначения и освобождения членов комиссий, срок их полномочий, установлен принцип несовместимости должностей и принцип коллегиальности.

Мы убеждены, что комплексным критерием надлежащего правового регулирования статуса избирательных комиссий муниципальных образований является критерий их независимости, к составляющим аспектам категорий которой с учетом внутреннего содержания принципов местного самоуправления и принципов деятельности избирательных комиссий, изложенных выше, можно отнести:

Каждый индикатор выражается в показателях (от 0 до 1), где единица соответствует наибольшей степени независимости, а ноль - наименьшей. Среднее арифметическое значений индикаторов, относящихся к одной категории, является индексом независимости избирательных комиссий муниципальных образований в этом отношении. Минимальное значение совокупного индекса независимости при этом будет равно 0, то есть указывать на отсутствие независимости избирательных комиссий муниципальных образований, а максимальное его значение - 1 показывает максимальный уровень независимости избирательных комиссий муниципальных образований. Переменные, показатели и соответствующие им индикаторы, согласно методике А. Никодема, могут быть представлены в форме таблиц. В нашем анализе свойства в левой части таблиц - это индикаторы, цифры в правой части таблиц - показатели, а переменные - это "персональная независимость", "финансовая независимость" и "функциональная независимость".

Персональная независимость избирательных комиссий муниципальных образований.

Для определения индекса персональной независимости публичных органов со специальной компетенцией А. Никодем выделяет следующие четыре индикатора:

  1. Порядок назначения председателей органа со специальной компетенцией.
  2. Порядок освобождения председателей от должности.
  3. Срок полномочий председателей (в годах).
  4. Несовместимость должностей <20>.
<20> Никодем А. Верховные органы контроля в Центральной Европе: конституционное регулирование. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 121.

Аналогичные индикаторы можно применить и для определения персональной независимости избирательных комиссий муниципальных образований. Но надо учитывать и косвенное влияние на персональную независимость порядка формирования комиссии в целом - в качестве пятого индикатора мы предлагаем:

  1. Порядок назначения членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса.
  2. В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 67-ФЗ) <21> председатели избирательных комиссий муниципальных образований избираются из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса.
<21> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке (п. 5 ст. 28 Федерального закона N 67-ФЗ):

а) при наличии предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

б) в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложениям, внесенным членами избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения с правом решающего голоса.

Председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована, - на основе предложения территориальной комиссии. В случае отсутствия такого предложения председатель избирательной комиссии поселения избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса.

В соответствии с п. 6 той же статьи Федерального закона N 67-ФЗ предложенная кандидатура может быть отклонена избирательной комиссией муниципального образования, в этом случае вышестоящая комиссия обязана внести новую кандидатуру из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Таким образом, кандидатура председателя избирательной комиссии муниципального образования является результатом совместного (компромиссного) решения как самой комиссии, так и государственного органа, - избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. В таком случае председатель комиссии не является персонально независимым, а организационная автономия избирательной комиссии муниципального образования ограничивается. Нормы регионального законодательства и Уставы муниципальных образований, как правило, дублируют нормы федерального закона в указанной части, конкретизируя лишь сроки формирования избирательных комиссий муниципальных образований <22>.

<22> Ст. 7 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 18 июня 2003 года N 36-оз "О системе избирательных комиссий в Ханты- Мансийском автономном округе" // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. N 5 (ч. I). Ст. 626; ст. 30 Устава г. Нефтеюганска, ст. 30 Устава г. Пыть-Яха, ст. 29 Устава г. Урая содержат аналогичную норму: "Председатель, секретарь избирательной комиссии города избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии города с правом решающего голоса в соответствии со статьей 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". См.: Местное самоуправление. Официальный веб-сайт органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. [Электронный ресурс] - http://www.admhmao.ru/power/mestsam/frame.htm.

Варианты оценки порядка формирования председателя избирательной комиссии муниципального образования, с учетом особенностей их места в системе государственных и муниципальных органов, таковы (см. табл. 1 на стр. 17).

Следовательно, в данном случае индикатор будет равен 0,50.

  1. Процедура освобождения от должности председателя избирательной комиссии муниципального образования закреплена в п. 13 ст. 28 Федерального закона N 67-ФЗ. Решение об освобождении от должности председателя комиссии принимается тайным голосованием членов избирательной комиссии с правом решающего голоса (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению), при этом основания освобождения от должности конкретно для председателя не определены, что допускает неограниченное усмотрение.

Значения индикатора порядка освобождения от должности председателя избирательной комиссии муниципального образования распределяются таким образом (см. табл. 2 на стр. 17).

Следовательно, в исследуемом случае индикатор будет равен 0,00.

Следует оговориться, что федеральный законодатель определил случаи освобождения от обязанностей члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (ст. 29 Федерального закона N 67-ФЗ). Очевидно, что освобождение влечет и прекращение полномочий в качестве председателя избирательной комиссии, но не наоборот.

  1. Срок полномочий председателя избирательной комиссии является важным фактором, влияющим на независимость должностного лица. В данном случае уровень независимости от назначающего органа возрастает с относительным увеличением срока полномочий - необходимо, чтобы срок полномочий председателей избирательных комиссий муниципальных образований не совпадал со сроком полномочий формирующего органа (в нашем случае - представительного органа местного самоуправления). Федеральным законом срок полномочий председателей избирательных комиссий не определен; срок полномочий члена комиссии с правом решающего голоса равен сроку полномочий самой комиссии, т.е. четырем годам (п. 5 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ); муниципальная комиссия может быть расформирована по решению суда (п. 4 ст. 31 Федерального закона N 67-ФЗ), а также в соответствии с законом субъекта Федерации в случае преобразования муниципального образования (п. 5 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ). Срок полномочий председателя избирательной комиссии муниципального образования в качестве члена комиссии с правом решающего голоса может быть приравнен к сроку полномочий самой комиссии, но возможен и иной срок - его определение является прерогативой представительного органа местного самоуправления (либо также и населения муниципального образования).

Индексы и показатели будут таковы (см. табл. 3 на стр. 18):

Анализ норм уставов города Ханты-Мансийска, города Нефтеюганска, города Пыть-яха, города Урая, Березовского района, Кондинского района, Октябрьского района, Советского района позволяет отметить, что:

В нашем случае среднестатистический индекс составил 0,00.

  1. Председатель избирательной комиссии муниципального образования должен осуществлять свою деятельность на постоянной (штатной) основе в случае, если Уставом муниципального образования ей придан статус юридического лица (п. 3 ст. 24, п. 12 ст. 29 Федерального закона N 67-ФЗ). В этом случае его мандат несовместим с какой-либо иной оплачиваемой должностью. Правовое регулирование последующей занятости по истечении срока полномочий также имеет большое значение. Например, председателю избирательной комиссии муниципального образования, работающему на постоянной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации. В соответствии с п. 16 ст. 29 Федерального закона N 67-ФЗ уровень материального и социального обеспечения председателя и членов избирательной комиссии муниципального образования, работающих на постоянной основе, не должен быть ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих муниципальные должности в представительном органе местного самоуправления. Однако возможность применения этой нормы федерального закона предопределена тем, как определен статус самой комиссии и ее членов в Уставе муниципального образования.

Оценка вариантов регулирования этого вопроса такова (см. табл. 4 на стр. 18):

Анализ уставов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа свидетельствует, что:

Таким образом, среднестатистический индекс равен (1,00 x 4 + 0,50 x 1 + 0,00 x 5) / 10 = 0,45.

  1. Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (далее - парламентских партий). Кандидатуры вправе предложить также общественные объединения, избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, избирательные комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, собрания избирателей по месту жительства, работы, учебы. При формировании избирательной комиссии поселения учитываются предложения избирательной комиссии муниципального района.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Указанные выше положения являются императивными нормами, следовательно, о полной независимости представительных органов местного самоуправления при формировании избирательных комиссий муниципальных образований говорить нельзя. Но зависимость персонального состава избирательной комиссии муниципального образования от политических партий (которые ныне являются федеральными) и общественных объединений (которые могут быть и региональными, и местными) представляет собой скорее форму гражданского публичного контроля, а не административную зависимость в строгом смысле этого слова. Противоречия принципу организационной автономии избирательных комиссий муниципальных образований обусловлены скорее несбалансированностью партийной системы России, существованием так называемой партии власти. Не секрет, что большая часть руководителей регионов является членами Всероссийской политической партии "Единая Россия", поэтому невозможно избежать влияния региональной администрации на муниципальные избиркомы "по партийной линии".

Более сложной является проблема зависимости от вышестоящей избирательной комиссии, так, в ряде случаев речь идет о государственном органе - избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Зависимость эта выражается в обязательном назначении не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения по предложению избирательной комиссии субъекта Федерации (п. 9 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ).

Представляется, что формирование избирательной комиссии по аналогии с избирательными комиссиями регионального и федерального уровней неправомерно. Заметим, что федеральный законодатель (при определенных обстоятельствах) допускает регистрацию кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления по упрощенной схеме, - без внесения избирательного залога и петиционной поддержки; исключает из числа субъектов, формирующих избирательную комиссию муниципального образования, местную администрацию, сохраняет возможность участия в этом процессе общественных объединений и избирательных блоков. Все это свидетельствует о принципиальных отличиях порядка формирования местной публичной власти от порядка формирования государственной власти. В условиях доминирования квазипартийных объединений, как отмечает И.Ю. Демин, при формировании местных представительных органов власти интересы наиболее многочисленных групп остаются непредставленными <23>. На наш взгляд, все общественные объединения, имеющие региональные отделения на территории конкретного субъекта Федерации либо местные отделения на территории конкретного муниципального района (городского округа, внутригородской территории города федерального значения), должны иметь равный правовой статус в процессе формирования избирательных комиссий муниципальных образований; следует исключить из федерального закона нормы о преференциях парламентским партиям и партиям, по спискам которых сформирована часть представительных органов местного самоуправления, и одновременно расширить и конкретизировать возможность представлять кандидатуры инициативным группам избирателей. Можно согласиться разве что с преимущественным правом тех избирательных объединений (в том числе и политических партий), по спискам которых сформирована часть представительного органа местного самоуправления.

<23> Демин И.Ю. Элементы непосредственной демократии и механизмы представительства политических интересов на муниципальном уровне // Вестник МГУ. Серия 12: Политические науки. 2002. N 6. С. 57.

См. табл. 5 на стр. 18.

Таким образом, индекс независимости порядка формирования членов избирательной комиссии муниципального образования составил 0,00.

Совокупный индекс персональной независимости составил 0,19 ((0,50 + 0,00 + 0,00 + 0,45 + 0,0) / 5).

Финансовая независимость избирательной комиссии муниципального образования.

Степень финансовой независимости определяется двумя критериями:

  1. Бюджет избирательной комиссии муниципального образования.
  2. Оплата труда руководства избирательной комиссии муниципального образования <24>.
<24> Аналогичные критерии для определения финансовой независимости счетных палат выделяет А. Никодем.
  1. Независимость любого института является номинальной, если он не обладает достаточными средствами для выполнения возложенных на него функций.

Согласно ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

Утверждение бюджетов субъекта Российской Федерации и местного бюджета в соответствии с действующим законодательством находится в компетенции представительных органов власти. В соответствии со статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации <25> при составлении и рассмотрении проекта местного бюджета, утверждении отчета об исполнения местного бюджета возможно проведение согласительных процедур между избирательной комиссией и представительным органом муниципального образования. Эта процедура малоэффективна, так как окончательное решение в соответствии с законодательством все равно находится в компетенции представительного органа. Усилить позиции избирательной комиссии можно, закрепив требование о вынесении этого вопроса на публичные слушания.

<25> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Возможные варианты регулирования бюджетных вопросов и их оценка таковы (см. табл. 6 на стр. 19).

Таким образом, в данном случае индекс равен 0,33.

  1. Критерий материального и социального статуса председателя избирательной комиссии уже определялся нами в связи с характеристикой его персональной независимости по критерию несовместимости должностей. Виды индикаторов и значения показателей могут быть следующими (см. табл. 7 на стр. 19).

Таким образом, значение данного индикатора равно 0,50.

Индекс финансовой независимости равен 0,415 ((0,33 + 0,50) / 2).

Функциональная независимость избирательной комиссии муниципального образования.

Вычисление индекса функциональной независимости избирательной комиссии муниципального образования требует подсчета значений следующих двух индикаторов:

  1. Порядок определения полномочий избирательной комиссии муниципального образования.
  2. Открытость и гласность деятельности.

Здесь хотелось бы отметить, что А. Никодем для определения индекса операционной независимости высших контрольных органов (далее - ВОК) выделяет следующие индикаторы:

Однако, учитывая разный статус контрольных органов и избирательных комиссий и то, что вызывает сомнение целесообразность конституционного регулирования полномочий избирательных комиссий муниципальных образований, аналогия здесь неуместна. Наибольшее значение выбираемых индикаторов в данном случае должно быть выбрано при регулировании полномочий и установлении принципа открытости и гласности деятельности федеральным законом.

  1. Регулирование порядка определения полномочий избирательной комиссии муниципального образования показывает, насколько самостоятельна она в своей деятельности.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования определены в ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ. Перечень открытый - в соответствии с пп. "к" п. 10 этой статьи избирательная комиссия муниципального образования осуществляет и иные полномочия в соответствии с этим Федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования. Таким образом, дополнительные полномочия требуют нормативного закрепления.

Варианты в данном случае могут быть следующими (см. табл. 8 на стр. 19).

Поэтому значение индикатора в данном случае будет равно 0,50.

  1. Одним из наиболее важных факторов в функционировании избирательной комиссии муниципального образования является открытость и гласность деятельности. Гласность означает, что вся деятельность комиссий должна быть открытой и все решения комиссий, связанные с подготовкой и проведением выборов, должны публиковаться в обязательном порядке.

Данный принцип конкретизирован в ст. 30 Федерального закона N 67-ФЗ. Согласно этой статье на всех заседаниях комиссии вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидаты и их доверенные лица, уполномоченные представители или доверенные лица избирательных объединений и т.д. Для присутствия на заседаниях комиссии указанным лицам не требуется дополнительное разрешение. Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, участников референдума, осуществляется работа с избирательными документами. На всех заседаниях комиссии вправе присутствовать представители средств массовой информации. Решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом.

Варианты в данном случае могут быть следующими (см. табл. 9 на стр. 19).

Поэтому значение индикатора в данном случае равно 1,00.

Таким образом, индекс функциональной независимости избирательной комиссии муниципального образования равен 0,75 ((0,50 + 1,00) / 2).

Соответственно, совокупный индекс независимости избирательной комиссии муниципального образования равен 0,452 ((0,19 + 0,415 + 0,75) / 3), что говорит о средней степени независимости избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации и ставит под сомнение гарантированность государством свободного волеизъявления граждан Российской Федерации на выборах в органы местного самоуправления. Наиболее серьезная проблема, как видно из сопоставления индексов, - обеспечение персональной независимости избирательных комиссий муниципальных образований. Она требует скоординированных усилий как местных правотворческих органов, так и федерального парламента.

Уставы муниципальных образований должны содержать нормы о наделении местных избирательных комиссий статусом юридического лица, определять сроки полномочий председателей избирательных комиссий муниципальных образований.

Федеральным законом N 67-ФЗ должны быть определены (установлены):

  1. основания и процедура досрочного прекращения полномочий председателя избирательной комиссии муниципального образования (ст. 28 Федерального закона);
  2. императив самостоятельного (без участия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации) избрания председателя избирательной комиссии муниципального образования самим составом комиссии (п. 5 ст. 28 Федерального закона);
  3. императив равного участия всех общественных объединений, имеющих региональные отделения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или местные отделения на территории муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения; нормы о преференциях политическим партиям, по спискам которых сформирована часть федерального или регионального парламента, следует исключить из федерального закона (п. 8 ст. 24 Федерального закона);
  4. квота кандидатур, предлагаемых в состав избирательных комиссий муниципального образования от инициативных групп избирателей (не менее 2); требования к инициативной группе избирателей, реализующей такое правомочие (п. 7 ст. 24 Федерального закона).

В п. 3. ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует внести дополнение (подпункт 5) об обязательном вынесении на публичные слушания сметы доходов и расходов избирательной комиссии муниципального образования в процессе принятия бюджета муниципального образования.

Таблица 1

Законодательно закрепленное исключительное полномочие избрать      
председателя избирательной комиссии муниципального образования
самим составом комиссии
  1,00
Избрание председателя избирательной комиссии муниципального        
образования по согласованию с избирательной комиссией вышестоящего
уровня
  0,50
Назначение (избрание) председателя избирательной комиссии          
муниципального образования представительным органом местного
самоуправления
  0,00

Таблица 2

Закрепленная в федеральном законе, законе субъекта Федерации       
процедура освобождения от должности по определенным основаниям
решением суда
  1,00
Закрепленная в федеральном законе, законе субъекта Федерации       
процедура освобождения от должности по определенным основаниям
решением избирательной комиссии муниципального образования
  0,75
Закрепленная в федеральном законе, законе субъекта Федерации       
процедура освобождения от должности по определенным основаниям
решением вышестоящей избирательной комиссии
  0,50
Закрепленная в федеральном законе, законе субъекта Федерации       
процедура освобождения от должности по определенным основаниям
решением представительного органа местного самоуправления
  0,25
Освобождение от должности по усмотрению органа, избравшего         
(назначившего) председателя избирательной комиссии муниципального
образования, без определения оснований досрочного прекращения
полномочий
  0,00

Таблица 3

Назначение, в соответствии с уставом муниципального образования, на
срок полномочий больший, чем срок полномочий представительного
органа местного самоуправления
  1,00
Назначение, в соответствии с уставом муниципального образования, на
срок полномочий, равный сроку полномочий представительного органа
местного самоуправления, или меньший срок
  0,50
Отсутствие в уставе муниципального образования указания на срок    
полномочий председателя избирательной комиссии муниципального
образования
  0,00

Таблица 4

Уставом муниципального образования избирательной комиссии          
муниципального образования придан статус юридического лица,
председатель комиссии и несколько членов избирательной комиссии
с правом решающего голоса работают на постоянной основе, что
позволяет приравнять их статус статусу лиц, замещающих
муниципальную должность
  1,00
Уставом муниципального образования избирательной комиссии          
муниципального образования придан статус юридического лица,
председатель комиссии работает на постоянной основе, что позволяет
приравнять его статус к статусу лица, замещающего муниципальную
должность
  0,50
Устав муниципального образования не определяет избирательную       
комиссию муниципального образования в качестве юридического лица,
что исключает легальную возможность материальных и социальных
гарантий председателя и членов комиссии с правом решающего голоса
на уровне гарантий лица, замещающего муниципальную должность
  0,00

Таблица 5

Законом установлена квота представительства кандидатур от групп    
избирателей и от общественных объединений (включая политические
партии), преференций для отдельных политических партий
(избирательных объединений) нет
  1,00
Законом установлена квота представительства от общественных        
объединений (включая политические партии), преференций для
отдельных политических партий (избирательных объединений) нет
  0,66
Законом установлена квота представительства от отдельных           
политических партий (избирательных блоков), при этом преференция
обусловлена уже имеющимся представительством в местной думе
(совете)
  0,33
Законом установлена квота представительства от отдельных           
политических партий (избирательных блоков), при этом преференция
может быть обусловлена уже имеющимся представительством в
федеральном или региональном парламенте
  0,00

Таблица 6

Исключительная  компетенция  избирательной  комиссии               
муниципального образования при определении объема расходов из
бюджета муниципального образования
  1,00
Преимущественная компетенция избирательной комиссии муниципального 
образования при согласовании с представительным органом местного
самоуправления
  0,66
Преимущественная  компетенция  представительного  органа  местного 
самоуправления при согласовании с избирательной комиссией
муниципального образования
  0,33
Вне компетенции избирательной комиссии муниципального образования  
  0,00

Таблица 7

Установленная в законодательстве "привязка" к окладам глав         
муниципальных образований или судей соответствующего уровня
  1,00
Установленная в законодательстве "привязка" к окладам лиц,         
замещающих муниципальные должности в представительном органе
местного самоуправления
  0,50
Отсутствие законодательно установленной зависимости оклада         
председателя избирательной комиссии муниципального образования от
оклада лица, замещающего муниципальную должность
  0,00

Таблица 8

Полномочия избирательной комиссии исчерпывающим образом определены 
федеральным законом, невозможно вменение дополнительных
обязанностей вне этого перечня
  1,00
Перечень полномочий избирательной комиссии может быть расширен в   
соответствии с нормативными правовыми актами федерального,
регионального и местного уровня, в том числе нормативными решениями
представительного органа местного самоуправления
  0,50
Перечень полномочий избирательной комиссии законом не определен    
  0,00

Таблица 9

Закрепленный в законодательстве принцип гласности деятельности     
избирательных комиссий
  1,00
Отсутствие законодательного закрепления принципа гласности         
деятельности избирательной комиссии
  0,00