Мудрый Юрист

Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации

Филатова Анна Валериевна, кандидат юридических наук, доцент, адвокат, руководитель Центра независимой правовой экспертизы, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.

Митякина Инна Владимировна, помощник мирового судьи судебного участка N 1 г. Энгельса.

27 марта 2008 года в одном из малых городов Тюменской области - Тобольске прошло заседание Президиума Государственного Совета, посвященное развитию малого бизнеса. "Малый бизнес - это база для развития предпринимательской активности и основа расширения среднего класса, который к 2020 году должен составить в России до 60 - 70 процентов", как указал Дмитрий Медведев <1>.

<1> См.: Российская газета. 2008. 28 марта.

В настоящее время малый бизнес развивается крайне медленно, и его вклад в ВПП не превышает 17 процентов. Хотя на сегодняшний день в России действует 1,1 миллиона малых предприятий и 3,4 миллиона индивидуальных бизнесменов, до президентских цифр о доле среднего класса 60 - 70 процентов к 2020 году еще далеко. По словам Президента РФ, основной причиной медленного роста малого бизнеса продолжает оставаться чрезмерный административный прессинг: уже на стадии открытия дела предприниматели вынуждены пройти длинный список согласований, большинство из которых в федеральном законодательстве просто отсутствует.

Медведев предложил воспретить контрольно-надзорным органам посещать с проверками малые предприятия даже в случае жалоб на их деятельность. Инспектора могут прийти в компанию, только если есть судебный акт и прокурорское решение. "Думаю, это решение вызовет у ряда сотрудников санэпиднадзора, пожарных органов, милиции сложные эмоции, если не сказать предынфарктное состояние. Потому что зарабатывают они на этом большие деньги - легально и нелегально", - сказал Дмитрий Медведев <2>. По словам Президента РФ, "чудовищный набор бюрократических препон стимулирует взяточничество. И на стадии открытия предприниматели вынуждены проходить целый ряд согласований - надзор за бизнесом происходит по 45 направлениям под руководством около тридцати ведомств. Иными словами, получилась цивилизованная форма взятки".

<2> Там же.

И одним из промежуточных итогов прошедшего в Тобольске заседания Государственного Совета стало издание Указа Президента от 15 мая 2008 года N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", посвященного неотложным мерам по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <3>.

<3> Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.

Согласно вышеназванному Указу Правительству РФ в двухмесячный срок необходимо разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих в том числе:

  1. усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
  2. проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
  3. проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

Представляется, что наметившиеся тенденции приведут к реформированию порядка осуществления государственного контроля (надзора).

Общеизвестно, что наличие требуемого количества хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение.

В настоящее время в нашей стране действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины, в том числе путем проведения государственного контроля (надзора).

В науке до сих пор нет единства точек зрения по поводу вопроса о сущности контроля и надзора, соотношении данных понятий и их четком разграничении.

По мнению Д.Н. Бахраха, контроль представляет собой атрибут административной власти как одну из важнейших ее функций, включающую наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. В зависимости от объема Д.Н. Бахрах различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Таким образом, надзор представляет собой суженный контроль <4>. В то же время надзор представляет собой надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм <5>.

В свою очередь, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль, по мнению ученого, включает в себя три обязательных элемента:

<4> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 744.
<5> Там же. С. 439.
  1. проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
  2. проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
  3. принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования, так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности) <6>.
<6> Конин Н.М. Административное право России: Учебник / Под редакцией Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2006. С. 324.

По мнению Н.М. Конина, контроль в отличие от надзора характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Надзор представляет собой другой, отличный от контроля, организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, который определяет его как особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверка результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Таким образом, делает вывод Н.М. Конин, различие между контролем и надзором проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, а при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам <7>. В этом наблюдается принципиальное расхождение позиций двух ученых. Соответственно, Н.М. Конин рассматривает надзор более узко не только вследствие отсутствия проверки целесообразности, но и вследствие ограниченности его правовых форм и методов воздействия.

<7> Там же. С. 325.

Современное российское законодательство, регулируя отношения в сфере государственного управления, не устанавливает принципиальных различий между государственным контролем и государственным надзором. Так, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <8> в ст. 2 содержит следующие основные понятия:

<8> Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // Российская газета. 2001. 11 августа.

государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемых в соответствии с ними нормативными правовыми актами (далее также - обязательные требования);

мероприятия по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

Как видно из представленных определений, законодатель понимает государственный контроль и государственный надзор как одно и то же.

Однако на практике определенную сложность представляет вопрос о том, какие из конкретных видов управленческой деятельности стоит относить именно к функциям по контролю и надзору.

Тихомиров Ю.А. называет контроль в качестве одной из традиционных функций управления и при этом обращает внимание на возрастание тенденции расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления <9>. Доказательством этого служит Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <10>, где под функциями по контролю и надзору понимаются:

<9> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 409.
<10> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
  1. осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  2. выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  3. регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В свете грядущих изменений в порядке осуществления государственного контроля (надзора) в отношении субъектов малого предпринимательства рассмотрим существующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) в рамках Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который заложил единые принципиальные подходы к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в стране, определил обязанности, права и ответственность контролирующих органов и проверяемых лиц.

В соответствии с вышеназванным Федеральным законом государственный контроль (надзор) деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется путем проведения должностными лицами соответствующих органов государственного контроля (надзора) мероприятий по контролю.

Мероприятия по контролю делятся на плановые и внеплановые. Плановые мероприятия по контролю (надзору) должны осуществляться в соответствии с планом проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который должен быть составлен на каждый год и утвержден руководителем органа государственного контроля (надзора).

Организация проведения как плановых, так и внеплановых мероприятий по контролю осуществляется только должностные лицами органов государственного контроля (надзора) и только на основании распоряжения (приказа) данного органа.

Мероприятие по контролю проводится только тем должностным лицом, которое указано в распоряжении (приказе), и только во время исполнения им служебных обязанностей. Если в вышеназванном распоряжении (приказе) указано несколько должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, то ответственным является должностное лицо, указанное в распоряжении (приказе) первым.

В самом начале проведения мероприятия по контролю (надзору) должностное лицо, уполномоченное на проведение мероприятия по контролю, предъявляет руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю для ознакомления распоряжение (приказ) соответствующего органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки либо его копию, заверенную гербовой печатью данного органа. Одновременно с распоряжением (приказом) данное должностное лицо предъявляет свое служебное удостоверение.

Продолжительность проведения мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований, экспертиз, срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен не более чем на один месяц путем издания распоряжения (приказа) о продлении проведения проверки.

По результатам всех мероприятий по контролю уполномоченное должностное лицо составляет акт.

В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

В предписании устанавливается срок, необходимый для устранения нарушений. Предписание вручается руководителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю либо их представителям под роспись на втором экземпляре предписания. По истечении срока, установленного в предписании об устранении выявленных нарушений, в целях контроля его исполнения проводится внеплановое мероприятие по контролю деятельности данного юридического лица или индивидуального предпринимателя на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора).

Уже сейчас в связи с выходом Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", посвященного неотложным мерам по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, наблюдаются серьезные изменения законодательства в области осуществления государственного контроля (надзора).

Так, проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) будет осуществляться не более чем один раз в три года. Исключение составляет лишь налоговый контроль, который будет проводиться, как и прежде, в соответствии с Налоговым кодексом РФ и изданными в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

В настоящее время в соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" плановые проверки в отношении вышеназванных субъектов государственного контроля должны проводиться не более чем один раз в два года.

Также существенно изменится порядок проведения внеплановых проверок по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Это станет возможным только при наличии одного основания - возникновения угрозы здоровью и жизни людей. Представляется, что факт возникновения угрозы здоровью и жизни людей вследствие деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства должен быть доказан в судебном порядке.

Согласно п. 5 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" органы государственного контроля (надзора) проводят внеплановые мероприятия в случаях:

  1. проверки исполнения предписания об устранении нарушений, выявленных при осуществлении планового мероприятия по контролю;
  2. получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
  3. возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;
  4. обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

И несомненной новацией в области осуществления государственного контроля (надзора) будет введение обязательного согласования органом, осуществляющим в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства внеплановые мероприятия по контролю (надзору), с прокурором субъекта РФ. Таким образом, органы прокуратуры приобретают дополнительные полномочия в области осуществления государственного контроля (надзора).

На основании вышеизложенного предполагается, что все вышеперечисленные меры будут способствовать сокращению количества проверок малого и среднего предпринимательства в нашей стране, а также помогут более четко регламентировать процедуру проведения государственного (контроля) надзора, особенно в вопросе проведения внеплановых проверок.

Наверное, можно говорить, что в ближайшее время система и структура органов государственного контроля (надзора) и их административно-правовой статус подвергнутся значительным преобразованиям, что повлечет за собой изменения в сфере малого и среднего бизнеса. А вот положительный или отрицательный результат они привнесут в правоприменение, пока прогнозировать не приходится.

Остается надеяться, что будет продолжена работа по совершенствованию системы правоприменения при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, с учетом разработки нормативной правовой базы, при содействии созданию прозрачной и эффективной основы регламентации государственного контроля (надзора). Однако нельзя игнорировать и научно-исследовательскую деятельность по проведению мониторинга исполнения нормативных правовых актов; по осуществлению разъяснительной и профилактической работы; по формированию механизмов установления и поддержания взаимодействия; по определению стратегии поведения сторон относительно друг друга; по созданию действенных механизмов восприятия и передачи информации в рамках становления государственного контроля (надзора) в РФ.