Мудрый Юрист

Информационная поддержка фармацевтического права

"Российские аптеки", 2008, N 5

Значение эффективной системы распространения правовой информации для современного гражданского общества трудно переоценить. Становится очевидным, что никакая реформа экономического уклада и политического устройства в стране в принципе невозможна без оперативного и постоянного доступа миллионов граждан и сотен тысяч предприятий и организаций к достоверной, надежной и оперативной правовой информации.

Задача обеспечения открытого оперативного доступа к нормативно-правовой информации достаточно остро на сегодняшний день стоит и перед субъектами правоотношений в сфере обращения ЛС. В первую очередь, это касается менеджеров высшего звена медицинских и фармацевтических организаций (главных врачей, директоров, их заместителей), а также работников соответствующих служб этих организаций (юристов, бухгалтеров, экономистов).

К сожалению, в настоящее время нельзя сказать, что эта задача полностью решена. Можно выделить три основные проблемы, которые обычно приходится решать при создании эффективных механизмов распространения правовой информации.

ОТКРЫТОСТЬ, РАСПРОСТРАНЕНИЕ, ПОИСК

Первая проблема обусловлена тем, что государственные структуры, выпускающие нормативные правовые и правоприменительные акты, до сих пор недостаточно открыты. Как правило, эта проблема наиболее актуальна для стран с недостаточно развитыми демократическими традициями. В России она постепенно решается, и шаг за шагом преодолевается информационная закрытость органов государственной власти и управления. Этому во многом способствуют средства массовой информации (СМИ), и в немалой степени такие специализированные электронные СМИ, как компьютерные справочные правовые системы (СПС). В то же время правовые акты далеко не всех органов государственной власти стали в достаточной степени открыты для широкого круга аффилированных лиц. В качестве примера можно привести Департамент здравоохранения Москвы, который с большой неохотой открывает доступ к издаваемым им нормативно-правовым актам.

Вторая проблема связана с созданием реально эффективных и доступных для массового потребителя каналов распространения правовой информации. И здесь важно, какими средствами достигается эта цель. Еще несколько лет назад в России бытовало убеждение, что распространением правовой информации могут заниматься только государственные организации и СМИ, находящиеся на полном бюджетном финансировании. Несомненно, профессионально работающие государственные СМИ будут и дальше играть важную роль в осуществлении данной миссии, однако реальная доступность правовой информации широкому кругу потребителей сегодня достигнута, прежде всего, благодаря массовости тиражей независимых специализированных изданий. При этом определяющее значение для решения проблемы доступа к правовой информации в последнее время приобретает распространение компьютерных, электронных СМИ, которые не имеют никаких ограничений на количество и объем размещаемой информации, а также обладают всеми преимуществами современных технологических ресурсов, в первую очередь, колоссальными возможностями по организации поисковых систем.

Тем не менее формирование эффективных средств быстрого поиска необходимой правовой информации далеко не простая задача, и с этим напрямую связана третья проблема, касающаяся создания эффективных инструментов для работы с огромным массивом самой разнообразной правовой информации. Такими инструментами и являются компьютерные СПС, которым посвящена данная статья.

О СУТИ И РОЛИ СПС

Компьютерная СПС - это программный комплекс, включающий в себя массив правовой информации и программные инструменты, позволяющие специалисту работать с этим массивом (производить поиск конкретных документов или их фрагментов, формировать подборки необходимых документов, выводить информацию на печать и т.д.). В последнее время технологические и информационные возможности современных СПС позволяют уже не только находить конкретные необходимые документы, но и отыскивать практически готовые решения различных проблем за счет обеспечения широкого доступа пользователям к многочисленным консультационным авторским материалам высококвалифицированных специалистов.

Трудно переоценить значение компьютерных СПС и связанных с ними информационных услуг как для российской экономики и общества в целом, так и для организаций и специалистов, осуществляющих свою профессиональную деятельность в сфере обращения ЛС, в частности. Так, общее количество официально зарегистрированных пользователей (юридических лиц) Общероссийской сети распространения правовой информации "КонсультантПлюс" сегодня превышает 250000. Общее же количество материалов, содержащихся в системах "КонсультантПлюс", уже превышает 3 млн. Не очень далек от этой цифры и объем информационных банков справочных систем "Гарант".

Для фармотрасли аналогичные цифры, естественно, меньше, но и они весьма впечатляющи: например, в настоящее время насчитывается около 15000 зарегистрированных пользователей (юридических лиц) системы "КонсультантМедицинаФармацевтика" - специализированной СПС семейства "КонсультантПлюс", которая содержит уже около 30000 нормативных актов и консультационных материалов по правовому регулированию отрасли.

А ведь реальных специалистов - пользователей систем в несколько раз больше, нежели самих систем, установленных в различных организациях, ведь многие из СПС установлены в компьютерных сетях, открывающих одновременный доступ к ним сразу нескольким пользователям. И даже несетевой версией системы обычно пользуются несколько специалистов.

ПРИЧИНЫ ВОСТРЕБОВАНИЯ СПС

Основная причина столь высокой популярности компьютерных СПС, прежде всего, заключается в том, что они представляют собой доступный, эффективный и, главное, надежный инструмент для ежедневной работы с правовой информацией. Они не просто позволяют специалисту экономить время, но и обеспечивают принципиальную реструктуризацию потоков правовой информации в российском обществе. Тот объем правовых документов, который без компьютерных систем ранее был доступен лишь сотням экспертов (да и то потенциально), сегодня реально доступен сотням тысяч специалистов, которые, в свою очередь, благодаря этому получили возможность эффективно консультировать уже миллионы работников предприятий и частных лиц. Кроме того, значительная часть газет и журналов, особенно региональных, уделяющих внимание правовой тематике, активно использует компьютерные СПС в качестве источника полной и оперативной информации.

Еще одно важное преимущество компьютерных технологий распространения правовой информации - возможность предельно оперативно мониторировать постоянные изменения в действующем законодательстве, представлять нормативно-правовые документы пользователям в актуализированном виде практически сразу после внесения в них последних поправок.

Кроме этого, в настоящее время ведущие разработчики СПС включают в свои информационные банки не только собственно нормативные правовые и правоприменительные акты, но и большое количество консультационных справочных материалов, в т.ч. и различного рода публикации из СМИ. Например, упомянутая выше специализированная отраслевая СПС "КонсультантМедицинаФармацевтика" содержит около 5000 авторских материалов (статей, ответов на вопросы и т.п.) из 24 отраслевых печатных изданий, таких как "Ремедиум", "Российские аптеки", "Медицинское право", "Фармацевтический вестник", "Фармацевтическое обозрение" и др.

ФОРМАТИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛЯ

Развитие компьютерных СПС имеет не только широкое прикладное значение для многочисленных специалистов, так или иначе заинтересованных в оперативном получении актуальной правовой информации. В научной литературе доказано влияние информационных факторов на формирование законодательства в целом и, в частности, на формирование структуры законодательства об охране здоровья граждан. В условиях всеобъемлющей информатизации, открытости, доступности информации, характеризующих современные масштабы развития информационных технологий, информационные факторы приобретают важнейшее значение. Особое место среди них занимает правовая информация, имеющая самое непосредственное отношение к процессам развития российского законодательства. На современном этапе эволюции общественных отношений процессы всеобщей информатизации раскрываются перед нами в двух ипостасях:

В самом деле, в современных условиях активного реформирования общественных отношений в России количество нормативно-правовых актов, составляющих систему законодательства РФ, выросло до значительных масштабов. Как уже указывалось выше, например, в справочных правовых системах "КонсультантПлюс" в настоящее время содержится уже свыше 2 млн. различного рода нормативных правовых и правоприменительных актов. Что касается сферы правового обеспечения отрасли здравоохранения, то в настоящее время ее правовое поле включает в себя около 12000 действующих нормативно-правовых и правоприменительных актов только федерального уровня (федеральные законы и указы Президента, постановления Правительства, приказы и письма Минздрава, Росздравнадзора, Роспотребнадзора и т.д.).

Очевидно, что разобраться в таком массиве документов без строгой систематизации законодательства и без применения современных компьютерных технологий просто невозможно. Не случайно, на необходимость широкого применения компьютерных технологий непосредственно в законодательном процессе ученые указывали еще в самом начале эпохи массового использования компьютеров. Под компьютеризацией правотворчества в литературе понимается внедрение в эту сферу государственной деятельности новейших информационных технологий, создание крупных информационных центров, задействование экспертных и консультативных систем. При этом подчеркивается, что компьютеризация правотворчества является составной частью государственной политики информатизации правовой сферы России. Неудивительно, что в последнее время наблюдается активное влияние развития процессов правовой информатизации общества на качество правового регулирования общественных отношений.

В современной научной юридической литературе появилось понятие информационно-правового обеспечения законодательной деятельности. Оно определяется как комплекс мер по сбору, обработке, накоплению, хранению, поиску, распространению информации, предназначенной для удовлетворения информационных потребностей субъектов законодательной деятельности. При этом указывается, что с учетом положений общей теории систем и теории права информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности представляет собой целостную систему элементов. Без эффективного информационно-правового обеспечения законодательной деятельности практически невозможно обеспечить учет объективных социальных потребностей и их должное отражение в законе.

Кроме того, научная систематизация правового массива, разработка всеобъемлющего классификатора правовых актов, кодификация современного законодательства просто немыслима без использования компьютерных технологий построения огромных информационно-правовых массивов и создания современных высокотехнологичных информационно-поисковых правовых систем. Это подтверждается привлечением к участию в законодательном процессе на самом высоком уровне признанных специалистов - разработчиков СПС.

Таким образом, развитие компьютерных технологий в правовой сфере и, в частности, в медицинском праве позволяет не только добиться удобства и облегчения ежедневной работы сотням тысяч специалистов, но и оказывает весьма существенное влияние на развитие и совершенствование самого законодательства.

ИНФОРМАЦИОННЫЙ "АССОРТИМЕНТ" СПС

В настоящее время на российском рынке СПС представлены только две специализированные разработки, предназначенные для руководителей и специалистов, работающих в сфере обращения ЛС. Это уже упоминавшиеся выше СПС "КонсультантМедицинаФармацевтика" (разрабатывается с 1995 г.) и СПС "ГарантМедицина" (с 1998 г.).

Обе системы характеризуются высоким уровнем поискового сервиса. Правовая информация в них обновляется ежедневно, в т.ч. и с использованием телекоммуникационных систем. Задача обеспечения отрасли здравоохранения необходимой правовой информацией решается разработчиками указанных СПС, во-первых, за счет того, что вся специализированная информация, регламентирующая процессы функционирования отрасли, сконцентрирована в обособленном информационном массиве, содержащем на сегодняшний день порядка 20000 единиц информации.

В первую очередь, это специализированные нормативные правовые акты, костяк которых составляют более 8000 документов Министерства здравоохранения во всех его хронологических ипостасях (Минздрав и даже Наркомздрав СССР, Минздрав РСФСР, Минздрав и Минздравмедпром России и, наконец, Минздравсоцразвития РФ).

Второе место по объему в специализированных справочных системах (более 6000) занимают документы основных служб теперешнего Минздравсоцразвития, также во всех их хронологических проявлениях (от Департамента госконтроля ЛС Минздрава до Росздравнадзора и от Департамента госсанэпиднадзора до Роспотребнадзора).

Очень важно, что документы в обе системы оперативно поступают на основе прямых договоров с соответствующими ведомствами и редакциями СМИ. При этом разработчиками гарантируется достоверность и надежность размещаемой в системах информации.

Таким образом, на сегодняшний день можно суверенностью сказать, что в обсуждаемых компьютерных СПС "КонсультантМедицинаФармацевтика" и "ГарантМедицина", уже более 10 лет разрабатываемых специально для специалистов в сфере здравоохранения, реализованы все основные принципы построения современных высокотехнологичных систем организации эффективного доступа к нормативной правовой информации:

ЗЕРКАЛО ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ

Кроме сугубо практической пользы, которую могут принести специалистам рассматриваемые в настоящей статье компьютерные СПС, с их помощью можно также получить познавательную и интересную информацию о развитии правового нормотворчества в сфере регулирования здравоохранения федеральными органами власти, включая Правительство РФ и отраслевые ведомства.

Рисунок 1 на примере СПС "КонсультантМедицинаФармацевтика" (КМФ) графически отражает динамику ежегодного прироста объема документов, включаемых в систему. С учетом сказанного выше о достаточно высокой оперативности включения в системы издаваемых органами власти документов можно с хорошей степенью приближения полагать, что приведенные на рисунке 1 данные демонстрируют рост нормотворчества органов власти в сфере здравоохранения. При этом можно отметить резкое увеличение числа издаваемых нормативных документов после 2004 г., т.е. после реформы федеральных органов власти с выделением из структуры Минздрава России самостоятельных структур - Росздравнадзора, Роспотребнадзора и Росздрава.

Кроме того, изучение банков данных СПС позволяет проследить и правовое нормотворчество отдельных органов власти. График на рисунке 2 показывает количество документов, выпущенных различными властными структурами отрасли и включенных в СПС КМФ. Как видим, число выпущенных вновь созданными службами Минздрава нормативных документов уже сравнялось с количеством документов, изданных самим Минздравом. Это наглядно подтверждает продуктивность мероприятий по разделению функций государственных органов власти в сфере здравоохранения.

Изложенное в настоящей статье позволяет сделать вывод о том, что отраслевые справочные правовые системы вносят существенный вклад в развитие правового регулирования отрасли здравоохранения в целом и в развитие правового регулирования фармотрасли в частности.

Рисунок 1. Ежегодный прирост объема информации, вводимой в СПС КМФ

                  Количество документов на начало года
20000 -
¦ 17200
¦ ----¬
¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
15000 + 14400 ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦
¦ 12800 ¦ ¦ ¦ ¦
¦ 11200 ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
10000 + 9600 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ 7200 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ 5200 ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
5000 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ 3700 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
0 L---+---+-+-+---+-+-+---+-+-+---+-+-+---+-+-+---+-+-+---+-+-+---+-
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рисунок 2. Количество нормативных документов органов управления здравоохранением в СПС КМФ на конец 2007 г.

    Всего документов                  1. Минздрав СССР
в системе - 27600 2. Минздрав России
3. Росздравнадзор
8000 - 4. Роспотребнадзор
¦ 5. Департамент здравоохранения
¦ г. Москвы
¦ 6. Минздрав Московской области
7000 + 7. Документы других органов
¦
¦ 6112
¦ ----¬
6000 + ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
5000 + ¦ ¦ 4717
¦ ¦ ¦ ----¬
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
4000 + ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
3000 + ¦ ¦ ¦ ¦ 2757
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 2614 ----¬
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ----¬ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
2000 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1413 ¦ ¦
¦ 1404 ¦ ¦ ¦ ¦ 1324 ¦ ¦ ----¬ ¦ ¦
¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
1000 + ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
0 L----+---+-+--+---+-+--+---+-+--+---+-+--+---+-+--+---+-+--+---+--
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Директор юридической

компании "Юнико-94",

к.ю.н., доцент кафедры

медицинского права

ММА им. И.М.Сеченова

М.И.МИЛУШИН