Мудрый Юрист

О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений

Авдейко Александр Геннадьевич, первый заместитель начальника Правового департамента Министерства внутренних дел России, генерал-майор милиции, заслуженный юрист Российской Федерации.

Москвин Георгий Константинович, кандидат юридических наук, главный эксперт-консультант Правового департамента Министерства внутренних дел России, полковник в отставке.

Как известно, широко применяемые стратегии борьбы с преступностью действуют лишь во время или после преступления. Но существуют также стратегии профилактики преступности, действующие до совершения преступления и направленные на недопущение совершения правонарушений.

Профилактический подход к воздействию на преступность и другие виды правонарушений известен не одну сотню лет. Никто и никогда не возражал против того, что лучше предупредить преступление, чем потом наказывать преступника. Вместе с тем вплоть до XX в. общество не было готово в силу экономических, организационных и политических причин осуществлять в масштабах страны профилактику правонарушений.

Являясь одним из видов социального управления, профилактика правонарушений осуществляется путем целенаправленного воздействия уполномоченных законом субъектов на криминогенные объекты с целью недопущения с их стороны противоправных деяний. Данный процесс - это сложная многоуровневая система, функционирующая в различных формах.

Понятно, что социально-профилактическая деятельность могла быть развита, превращена в постоянную функцию определенных государственных органов и общественных организаций лишь тогда, когда для этого сложились необходимые условия. Выработка и реализация эффективной стратегии борьбы с преступностью, в том числе путем профилактики правонарушений, - непростое дело, этим пытались заниматься все государства не одну сотню лет, но заметных результатов так и не достигли.

Формирование объективных условий, способствующих сокращению преступности в Советском государстве, явилось основой признания профилактики правонарушений как самостоятельного направления борьбы с преступностью.

По общепризнанным оценкам отечественная государственная система профилактики правонарушений в конце 80-х годов прошлого века являлась одним из наиболее эффективных направлений в полицейской практике мира <1>.

<1> См.: Материалы заседания Государственного совета РФ и официальные документы. Ростов-на-Дону, 2007. С. 19.

Общим критерием эффективности профилактики правонарушений является снижение уровня преступности, положительные изменения в ее структуре. В СССР фиксировалось снижение преступности, положительные изменения в ее структуре как результат устранения из жизни страны или существенного ослабления ряда криминогенных факторов. Это свидетельствовало об эффективном и определяющем действии процесса предупреждения преступности на общесоциальном уровне <2>. Позитивные изменения в состоянии преступности были не мифом, они обусловливали уверенность населения в своей защищенности от преступных посягательств.

<2> См.: Жалинский А.Э. Специальное предупреждение преступности в СССР. Львов, 1976. С. 85.

Богатый опыт криминологической профилактики советского периода получил официальное признание ООН и воспринят многими цивилизованными странами <3>.

<3> См.: Комментарий к УПК РФ / Под общ. и науч. ред. А.Я. Сухарева. М., 2004. С. 5 - 7.

В Меморандуме о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия между Министерством внутренних дел СССР, Центром по социальному развитию и гуманитарным вопросам Отделения ООН в Вене, Межрегиональным научно-исследовательским институтом ООН по проблемам преступности и правосудия, Хельсинкским европейским институтом по предупреждению преступности и борьбе с ней, ассоциированным с ООН, подписанным 6 октября 1989 года в Москве, прямо в подпункте "б" пункта 4 указывается существенный вклад и заинтересованность Министерства внутренних дел СССР в осуществлении программы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию на международном, региональном и национальном уровнях.

Не случайно на международных конгрессах ООН, посвященных предупреждению преступности, идеи профилактического направления развивались по преимуществу представителями СССР. Опираясь на опыт социалистических стран, V и VI Конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечали, что основой стратегии по предупреждению преступности должно быть устранение причин и условий, ее порождающих <4>.

<4> См.: Роль уголовного законодательства, отправления правосудия и других форм общественного контроля в предупреждении преступности. V Конгресс ООН. С. 37; Доклад VI Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Каракас, 1980). Нью-Йорк, 1981. С. 13.

Изучение практической деятельности полиции в некоторых странах Европы, Америки и Азии показывает наличие в их структуре подразделений профилактики, активизации работы по привлечению населения в целях предупреждения преступлений, вовлечение общественных организаций в претворение социальных антикриминальных программ <5>.

<5> См.: Князев В.В., Верещагин В.А., Жмыхов А.А. Преступность в зарубежных странах (1990 - 2002 гг.): Пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

Распад СССР в 1991 году повлек за собой резкое изменение общественно-политической и криминологической обстановки в России и нормативно-правовой базы, регламентирующей многие общественные отношения, в том числе и в сфере профилактики правонарушений.

В России наступил период депрофилактизации в борьбе с преступностью. Государство самоустранилось от этой работы, а вслед за ним и все остальные субъекты профилактической деятельности. В этой связи отметим, что вопрос профилактики примерно на двадцать процентов решается правоохранительными органами. Все остальное - это работа образовательных, спортивных учреждений, органов социальной защиты, здравоохранения, общественных организаций и многих других.

Поскольку прежняя система социальной профилактики правонарушений к началу 90-х годов была бездумно разрушена, центр тяжести в борьбе с преступностью фактически был перенесен в область правоохранительной и правоприменительной деятельности. Это, конечно, не главное направление в стратегии борьбы с преступностью, обеспечивающее положительные изменения в сложившейся в России криминальной ситуации.

Как свидетельствует практика, никакое общество не может обогатиться за счет преступности, поэтому основную цель политики борьбы с преступностью может определять не полное ее искоренение, а удержание в возможно меньших размерах. В этих целях вектор борьбы с преступностью нужно направить на профилактику правонарушений.

Серьезной ошибкой, как справедливо подчеркивает А.И. Алексеев, допущенной на старте реформ, был отказ от идеи приоритетности предупреждения в ряду основных направлений борьбы с преступностью и во многом связанный с этим развал системы социальной и специальной криминологической профилактики <6>. Инструменты социального контроля преступности оказались утраченными либо бездействующими.

<6> См.: Алексеев А.И., Овчинский В.С., Побегайло Э.Ф. Российская уголовная политика: преодоление кризиса. М.: Норма, 2006. С. 65 - 66.

Как представляется, принимаемые политические решения в данной области происходили в угоду неверно понимаемым лозунгам демократизации и либерализации жизни общества, утверждения свободы личности, защиты ее прав и свобод и были неадекватными криминальной ситуации, в которой оказалось российское общество. Отстаивая позицию невмешательства в частную жизнь, уничтожили общественные структуры правоохранительной и профилактической направленности. Присоединяясь к оценке действующей в СССР системы профилактики правонарушений, данной А.И. Алексеевым <7>, заметим, что она была не идеальной, но система работала, и были понятны направления профилактической деятельности в отношении криминогенных групп населения - алкоголиков, наркоманов, бродяг, отбывших уголовное наказание, и других.

<7> Там же. С. 66.

Как следствие либеральных реформ, с начала 90-х годов резко возросло количество преступлений, в том числе относимых к преступлениям террористического характера, в результате которых гибнут люди, причиняется огромный материальный и моральный вред гражданам, обществу и государству <8>. В тот период идет тотальная криминализация общества. В начале XXI в. ежегодно в стране регистрируется столько преступлений, сколько в прошлом за целое пятилетие <9>.

<8> См.: Кудрявцев В.Н., Эминов В.Е. Причины преступности в России: Криминологический анализ. М.: НОРМА, 2006. С. 63 - 66.
<9> См.: Алексеев А.И., Овчинский В.С., Побегайло Э.Ф. Указ. соч. С. 17.

В этой связи следует сослаться на мнение профессора В.В. Лунеева (Институт государства и права РАН) о том, что российский либерализм, отвергающий эффективный социально-правовой контроль, оказался беспомощным в борьбе с преступностью на современном этапе. В своем монографическом исследовании "Преступность XX века: мировые, региональные и российские тенденции" (2005 год) он пришел к выводу, что диктатура преступности при либеральной борьбе с ней становится не менее опасной, чем диктатура тоталитаризма.

Криминальная ситуация в России продолжает постоянно изменяться, и изменяется в худшую сторону <10>. Преступность в стране по-прежнему высока и в среднем даже выше, чем в 1990-е годы. Мы - одни из лидеров по уровню убийств, смертность от убийств составляет 20 человек на 100 тыс. населения в год. По этому показателю с конца 1980-х годов Россия входила в десятку "лидеров" среди стран мира, рядом с нами Колумбия, Ямайка, Гондурас, ЮАР, Бразилия <11>. Как по своим масштабам, так и по уровню разрушительного влияния преступность формируется в силу, реально угрожающую социально-экономическому развитию государства и его национальной безопасности. С появлением элитно-властной преступности гражданами утрачена вера во власть и в закон. Рост преступности повышает социальную напряженность, вызывает все возрастающее и все более обоснованное беспокойство граждан за свою личную и имущественную безопасность, жизнь и здоровье близких. По данным исследований Института социологии РАН очень многих россиян не устраивает их личная безопасность <12>. Человек в России недостаточно физически защищен от риска стать жертвой преступников.

<10> В 2007 году в России зарегистрировано 3572 миллиона преступлений. См.: Газета. 2008. 22 янв.
<11> См.: Немцов Б., Милов В. Независимый экспертный доклад "Путин. Итоги". М.: Новая газета, С. 31, 32, 63.
<12> См.: Аналитический доклад "Российская идентичность в социологическом измерении" // Российская газета. 2007. 22 декабря.

Оценивая криминальную ситуацию в стране, следует отметить, что нарастающему криминогенному потенциалу не противопоставляются превентивный потенциал общества, эффективные формы и методы совместного государственного и общественного контроля над преступностью. Современные институты борьбы с преступностью должны иметь в своем составе стратегии профилактической направленности. В современном обществе главная опасность преступности состоит не в преступлениях, а в том, что борьба с преступностью может столкнуть общество на тоталитарный путь развития.

Вследствие этого, несмотря на самую тяжелую ситуацию в обществе в области преступности, все меры борьбы с ней, которые не учитывают демократические ценности, права человека и главенство права, должны признаваться неприемлемыми.

Вместе с тем непоследовательные попытки либерализовать одновременно с экономикой и борьбу с преступностью в России принесли больше разочарования, чем сколько-нибудь реальных успехов. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что уголовная политика, частью которой является профилактика правонарушений, не может и не должна быть либеральной во время разгула преступности. Не случайно в Толковом словаре русского языка слово "либерализм" определяется как "излишняя терпимость, снисходительность, вредное попустительство". Идеи либерализма, которые в определенной мере свойственны официальной государственной идеологии, чужды российскому менталитету. Они вступают в противоречие между политической и финансово-экономической элитой, с одной стороны, и гражданами - с другой. Социологические данные свидетельствуют о том, что и без того незначительная доля убежденных сторонников либеральных ценностей в нашей стране стремительно сокращается <13>.

<13> См.: Российское общество и современный политический процесс. 1998 // Обновление России: Трудный поиск решений. Вып. 4. М., 1998. С. 76.

В условиях, когда само общество находится в состоянии глубокого кризиса, анемии, упадка морали и нравственности, продолжение такой политики грозит весьма пагубными последствиями <14>.

<14> См.: Побегайло Э.Ф. Нерадостный юбилей // Российская юстиция. 2006. N 6.

На Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов в мае 2006 года отмечено, что размеры организованной преступности в России приобретают характер национальной угрозы. Организованная преступность поразила практически все сферы - политическую, экономическую, социальную.

Какую сферу ни возьми, везде у нас преступные формирования, заявил Генеральный прокурор, преступность все больше наглеет, все больше проникает в государственные и правоохранительные органы. Группировки и мелкие банды образца 1991 года трансформировались в строго вертикальные системы, обладающие не только межрегиональными, но и международными связями. Организованные преступные группы и сообщества сегодня действуют практически в каждом субъекте Федерации, они "отметились" во всех без исключения крупных городах, нагло действуют в приграничных районах. Последние события говорят, что организованный криминал прочно обосновался на таможенных постах и чувствует там себя комфортно. В настоящее время появились преступные сообщества, которые действуют не только на территории стран СНГ, но и в государствах Восточной и Западной Европы, на американском континенте и в Юго-Восточной Азии <15>.

<15> См.: Российская газета. 2006. 16 мая.

В ряде работ о состоянии криминальной ситуации в современной России подчеркивается довольно грозный ее диагноз - тотальная (глобальная) криминализация общественных отношений, резкое обострение криминальной ситуации, превращение преступности в реальную угрозу национальной безопасности. Вопрос о том, стала ли Россия великой криминальной державой, звучит отнюдь не риторически <16>.

<16> См., например: Алексеев А.И. Станет ли Россия криминальной страной? Россия на рубеже тысячелетий // Сборник трудов преподавателей ИМПЭ им. А.С. Грибоедова. М., 2000. С. 172 - 181.

В отсутствие системы общей и специальной профилактики правонарушений одним из немногих средств противостояния со стороны государства валу преступности оказалось усиление уголовной репрессии. Перекос в системе мер противодействия криминальным угрозам в сторону силовой составляющей борьбы с преступностью сыграл негативную роль в осложнении криминальной обстановки в России.

Усиление карательных мер со стороны государства было обусловлено, по мнению Б.Я. Гаврилова, тем, что при реализации уголовной политики отсутствуют зачастую какие-либо конкретные сведения о социальных последствиях предстоящих изменений уголовной репрессии, а также о ресурсной стоимости ее реализации и согласно ли общество его финансировать <17>. К этому следует добавить еще одно основополагающее обстоятельство, связанное с политической позицией законодателя, во многом основанной на гипертрофированных либеральных ценностях и определяющей принятие решений по законопроектам <18>.

<17> См.: Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2008. С. 8 - 9.
<18> В массе своей Дума пятого созыва представлена все тем же великосветским собранием представителей чиновничьей номенклатуры, теми же олигархами, сотрудниками спецслужб и даже персонами, чьи имена фигурировали в криминальных историях. См.: "Новая газета. Свободное пространство". 2008. 18 - 24 янв.

Следовательно, разрушение системы профилактики преступлений, либеральное прекраснодушие законодателя, а также исходящие от криминалитета угрозы стимулировали репрессивность уголовно-правовой политики.

На современном состоянии борьбы с преступностью самым негативным образом сказываются отсутствие в России государственной системы профилактики правонарушений и несовершенство российской правовой базы в данной области.

Считаем, что время руководства борьбой с преступностью посредством методов проб и ошибок прошло. Необходимо восстанавливать государственную систему профилактики правонарушений в РФ, противопоставить криминалитету все здоровые силы общества и государства. Сегодня данное направление борьбы с преступностью должно стать важнейшей задачей государства и общества.

В настоящее время крайне важно исправить ошибку, состоящую в бездумном разрушении системы профилактики правонарушений, допущенную в начале реформ в угоду либерально-демократическим догматам, которая дорого обошлась народу и стране в целом <19>.

<19> Россию 90-х неолиберальным "преобразователям" удалось перевести из процесса созидания в бесконечный раздрай схоластических реформ. В реальности мы получили невиданный спад производства, обнищание основной массы населения и возникновение малочисленной прослойки сверхбогатых нуворишей, неизбежный в связи с этим антагонизм в обществе, сокращение продолжительности жизни, депопуляцию, рост пессимизма и девиантного поведения, снижение авторитета России на международной арене. См.: Осипов Г.В. Социология и общество. Социологический анализ российской смуты. М.: Норма, 2007. С. 252, 255.

Сегодня правоохранительные органы начали восстанавливать утраченные позиции, в том числе по системному устранению условий правонарушений и индивидуальному профилактическому воздействию на лиц, склонных к противоправному поведению. Залогом успеха здесь является понимание всеми государственными органами и общественными институтами значения профилактики правонарушений, обеспечивающей возможность устранения самих причин, ведущих к криминализации общества, включая ускоренную разработку и принятие законопроекта, регламентирующего системную профилактическую деятельность в стране.

Такая система, по задаче, поставленной Президентом РФ В.В. Путиным, должна объединить усилия органов власти, бизнеса, структур гражданского общества в достижении общей цели - развертывании широкой превентивной борьбы с преступностью <20>. Только единая, целенаправленная и скоординированная деятельность всех ведомств и служб, задействованных в противодействии криминальным угрозам, во взаимодействии с иными государственными органами и различными институтами гражданского общества может обеспечить необходимое воздействие на складывающуюся криминологическую ситуацию в России и способствовать ее стабилизации. В решении этой задачи значительную роль должно сыграть правовое обеспечение организации государственной системы профилактики правонарушений, возрождающейся из небытия.

<20> См.: Материалы заседания Государственного совета РФ и официальные документы. Ростов-на-Дону, 2007. С. 9.

В России накопился необычайно большой криминологический потенциал, нуждающийся в профилактическом воздействии. Согласно исследованиям ВНИИ МВД России, примерно 35 - 40 миллионов человек (каждый третий взрослый) в России причастны к преступной деятельности. Данная категория граждан должна находиться под пристальным социальным контролем, состоять на профилактическом учете, регламентированным нормами права.

Интенсивной криминализации общества способствует продолжающийся процесс высвобождения из сферы общественного производства значительного числа лиц трудоспособного возраста, нравственная и физическая деградация населения, слабость социальной защищенности части населения, рост различных форм девиантного поведения (преступность, алкоголизм, наркомания, проституция, и т.д.). Именно из группы незанятого и безработного населения шло наиболее активное пополнение криминальной среды. Отсутствие реальной государственной системы профилактики правонарушений, направленной на защиту человека, вследствие чего россиянин фактически оказался беззащитным перед произволом криминальных структур, обусловливает необходимость осуществления общей профилактики правонарушений в отношении криминогенных факторов, поскольку они в наибольшей степени противоречат интересам общества.

Таково криминальное наследие, при наличии которого общество пытается построить правовое, демократическое государство <21>, не имея при этом профилактического инструментария, необходимого для тонкого сечения социальных язв, порождающих преступность.

<21> См.: Козлов В.И. Теоретические основы и организационно-правовые проблемы противодействия криминальным угрозам правоохранительной функции государства (оперативно-розыскной аспект): Монография. Москва: ВНИИ МВД России, 2007. С. 6.

Анализ состояния общества приводит к выводу, что накопление девиантного поведения усиливает угрозу национальной безопасности страны <22>. Несмотря на принимаемые правоохранительными органами меры по борьбе с преступностью, противодействию ей эта проблема продолжает оставаться одной из актуальных. Следует заметить, что правоохранительная деятельность осуществляется тогда, когда уже имеются многие тысячи покалеченных и убитых, материальный ущерб исчисляется огромными цифрами, а профилактическая деятельность направлена на то, чтобы этого не допустить.

<22> См.: Осипов Г.В. Указ. соч. С. 394.

Вместе с тем следует также отметить, что в правоохранительной деятельности сложилась ситуация, при которой число приостановленных уголовных дел достигло такого уровня, что у следственных органов, занятых расследованием текущих дел, нет физических возможностей их качественно расследовать.

На итоговой (2007 г.) коллегии Генпрокуратуры подчеркивалось: удельный вес преступлений, оставшихся нераскрытыми, составляет почти половину от общего числа. Это более 1 миллиона 800 тысяч нераскрытых преступлений, в том числе по причине несоответствия оперативно-розыскной работы масштабам преступности <23>. На расширенной коллегии МВД России (6 февраля 2008 г.) данная цифра была дополнена - общее количество нераскрытых преступлений с учетом прошлых лет уже превышает 16,2 млн. Как свидетельствует практика, этой категорией дел из-за вала каждодневных заявлений граждан о совершенных преступлениях <24> занимались мало. Основной упор делается на очевидные дела, где можно быстро задержать подозреваемых.

<23> См.: Под надзором // Российская газета. 2008. 22 февраля.
<24> В 2007 году в милицию обратились 20,5 млн. человек, см.: Телефон доверия - 02 // Российская газета. 2008. 7 февр.

В такой ситуации нарушаются права и свободы граждан, потерпевших от наиболее тяжких и опасных преступлений против личности. Десятки тысяч преступников остаются безнаказанными, что способствует совершению новых преступлений. Преступность в России переросла трехмиллионный рубеж.

В сложившихся условиях необходимо к сложившимся стратегиям борьбы с преступностью брать на вооружение проверенные опытом Советского государства стратегии профилактики правонарушений.

По экспертным оценкам ученых (В.В. Лунеев, Б.Я. Гаврилов, Л.В. Кондратюк, К.К. Горяинов, В.С. Овчинский и другие), с учетом колоссальной латентности, точнее - гиперлатентности, реальный массив преступности превышает регистрируемый в 4 - 6 раз или 75 - 80% и ежегодно примерно 7 млн. человек, реально потерпевших от преступлений, не получают никакой правовой помощи. Например, только данные о количестве выявляемых прокурорами укрытых от учета преступлений, в том числе в форме незаконного отказа в возбуждении уголовного дела, показывают рост с 32501 в 1991 году до 145980 таких фактов в 2005 году, а реальное количество таких нарушений закона с учетом проведенного Б.Я. Гавриловым исследования составляет более 2 млн. в год. Именно фактическая преступность существенным образом отравляет жизнь законопослушных граждан, причиняет обществу колоссальный ущерб.

Таким образом, налицо ряд мощных криминогенных факторов, обусловливающих рост преступности и число потерпевших от преступлений. Одним из основных направлений нейтрализации данных криминогенных факторов является виктимологическая профилактика, одной из задач которой является осуществление превентивных мер по устранению ситуаций (обстоятельств), обусловливающих возможность для человека стать жертвой преступления, которая выступает одной из форм государственной системы профилактики правонарушений.

Построение правового государства подразумевает, что многие социальные и экономические риски бытия человека должны предотвращаться государством и разделяться всем обществом, а не выпадать на долю отдельного пострадавшего.

И в этой сфере познания открываются возможности широкого применения виктимологического инструментария.

Нужно отметить, что в уголовно-правовой науке, криминологии сегодня осуществляется интенсивный поиск некарательных средств защиты от криминальной угрозы или сдерживания преступности: например, путем поощрительных (Ю.В. Голик), примирительно-компенсационных (А.В. Усе), компенсационных (Х.Д. Аликберов) и иных мер.

Профилактическая и карательная стратегии борьбы с преступностью плохо "уживаются". Беспристрастный взгляд на эту проблему свидетельствует о том, что система исполнения наказания в виде лишения свободы, по существу, является одновременно средством культивирования преступности.

Среди всех стран мы входим в тройку лидеров по доле заключенных в общем количестве преступлений - 869814. Впереди России - США, где в местах лишения свободы содержится почти 1 процент населения страны - 2258963 и Китай - полтора миллиона арестантов <25>.

<25> См.: Российская газета. 2008. 1 марта; Московский комсомолец. 2008. 1 марта.

По данным ФСИН (доклад директора Калинина Ю.И. на заседании коллегии Минюста России 17 марта 2006 года), в последние годы произошли серьезные изменения в криминогенном составе контингента УИС. Возрастает активность криминальных лидеров в местах лишения свободы и за их пределами, пытающихся распространять воровские традиции, организовывать и координировать противоправные действия осужденных.

На 1 января 2008 года в органах внутренних дел состоит на учете 720 тысяч ранее судимых, из них 339417 лиц, освободившихся из мест лишения свободы <26>.

<26> См.: Российская газета. 2008. 7 февр.

Государство и общество заинтересованы в постпенитенциарной профилактике лиц, вернувшихся из мест лишения свободы. В настоящее время чаще всего эти лица оказываются предоставленными самим себе и попадают в поле зрения правоохранительных органов только в случае совершения нового преступления.

Значение профилактики правонарушений как главного в настоящее время направления борьбы с преступностью определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, профилактика правонарушений - это самое гуманное средство борьбы с преступностью. Осуществление профилактической деятельности обеспечивает защиту общества от преступных посягательств и неустойчивых его членов от совершения преступлений и уголовного наказания. Во-вторых, профилактика правонарушений советского периода показала достаточную эффективность как средство борьбы с преступностью. Нельзя забывать о том, что возможности уголовного наказания как регулятора человеческого поведения принципиально ограничены. Профилактика правонарушений открывает куда более широкие возможности вытеснения преступности из жизни нашего общества, чем иные меры.

Современное российское общество, на наш взгляд, уже вполне подготовлено для понимания тупикового характера дальнейшего развития традиционной для России государственно-монополистической модели борьбы с преступностью, в том числе и в области профилактики правонарушений. В общественное сознание все глубже проникает идея последовательного движения всего мирового сообщества к созданию принципиально новой модели противодействия преступности, в которой наиболее гармонично сочетаются роли государства и гражданского общества. Как свидетельствуют социологические опросы населения, представление о правовом государстве ассоциируется сейчас в обществе с двумя вещами: порядком в государстве и защищенностью гражданина.

В связи с этим особую актуальность приобретает деятельность, направленная на совершенствование российского законодательства в сфере профилактики и противодействия преступности, укрепления общественной безопасности и безопасности личности. В Концепции национальной безопасности РФ отмечается, что "для профилактики преступности... необходимо развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан" <27>.

<27> Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 2000. 18 янв.

Очевидно, что сегодня вопросы профилактики правонарушений представляют особую значимость для всей системы государственного и социального управления РФ. Общеизвестны слова К. Маркса о том, что "мудрый законодатель предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него" <28>.

<28> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 131.

Однако вопреки стратегическим целям построения правового государства идет расширение правового нигилизма и криминализация общественных отношений. В обществе утвердился стереотип о допустимости нарушения законности на всех уровнях социальной иерархии. Проблема соблюдения прав человека как фундаментальной ценности политической ориентации граждан осталась нерешенной. Мало кто из россиян ощущает защиту своих прав государством. Недоверие ко всем социальным и политическим институтам стало атрибутивным свойством современного общественного сознания. Идеалом большинства граждан, по социологическим данным, является социально ориентированное государство, в котором соблюдается социальная справедливость, права человека и закон <29>. Вместе с тем ограниченные финансовые ресурсы российского общества сдерживают интересы государства по созданию действенной системы профилактики правонарушений. Об этом, в частности, свидетельствует факт отсутствия до настоящего времени федерального закона о профилактике правонарушения, в то время как его официальный проект (закон об общих началах профилактики преступлений) был подготовлен еще в 1991 году <30>.

<29> См.: Осипов Г.В. Указ. соч. С. 395 - 410.
<30> См.: Босхолов С.С. Основы уголовной политики: конституционный, уголовно-правовой и информационный аспекты. Изд. 2-е, перераб. М.: АО "Центр ЮрИнфор", 2004. С. 144 - 147.

О необходимости создания государственной системы профилактики правонарушений велась речь на Государственном совете РФ 29 июня 2007 года в городе Ростове-на-Дону. Этому вопросу пристальное внимание уделяется со стороны Совета безопасности и Правительства РФ. Исходя из материалов указанного заседания Государственного совета РФ и анализа правоприменительной практики, система профилактики правонарушений не может эффективно функционировать в рамках только государственной власти. В современной криминологической литературе предупредительная деятельность рассматривается как одно из средств социального регулирования общественных отношений в целях устранения причин преступности; как взаимодействие мер экономико-социального, воспитательно-педагогического, организационного и правового характера; как сочетание различных уровней профилактики преступлений. Очевидно, что ее деятельность в области профилактики правонарушений невозможна без прямого взаимодействия с органами местного самоуправления, различными организациями, институтами гражданского общества и социально активными гражданами. В этой связи сущность государственной системы профилактики правонарушений представляется в виде многоуровневой модели организации в РФ системы, которая функционирует на всей территории государства, что отражает масштаб системы и ее название - "государственная система". Кроме того, слово "государственная", на наш взгляд, отражает здесь не установленный принцип разделения властей, а обязанность всего государства защищать права и свободы человека и гражданина согласно ст. 2 Конституции РФ.

Профилактическую деятельность принято понимать в широком и узком смысле слова. В широком смысле - это деятельность по недопущению конкретных преступлений, а в узком - деятельность по выявлению причин и условий, способствующих совершению преступлений, и выявлению лиц, предрасположенных к их совершению, проведение с ними необходимых профилактических мероприятий. Совокупность этих понятий как раз и образует единое понятие "профилактика преступлений" <31>.

<31> Аванесов Г.А. Криминология. Изд. 2-е. М.: Академия МВД СССР, 1984. С. 339.

Если предупредительная деятельность на общесоциальном уровне осуществляется в процессе решения крупномасштабных задач, стоящих перед государством в целом, и должна осуществляться всеми государственными и общественными структурами, то предупреждение на специальном и индивидуальном уровне должно осуществляться исключительно государственными органами и общественными организациями, в сферу задач которых входит борьба с преступностью. И сутью такой деятельности должны являться организационные и практические меры, направленные именно на "профилактику преступности в целом, преступности какого-либо вида или конкретного преступления" <32> и на то, чтобы не допустить совершения преступлений со стороны конкретных лиц <33>.

<32> Криминология: Учебник / Под ред. Б.В. Коробейникова, Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. М.: Юрид. лит., 1988. С. 162.
<33> См.: Кузнецова Н.Ф. Укрепление социалистической законности и организация борьбы с преступностью в свете решений XXIV съезда КПСС // Сов. гос. и право. 1975. N 3. С. 127.

В настоящее время специалистами МВД России (Авдейко А.Г., Гайдовым В.Б., Москвиным Г.К.) разработан проект Федерального закона "Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ" в соответствии с целевыми задачами, определенными Президентом РФ В.В. Путиным и членами Государственного совета.

Основная идея проекта Федерального закона "Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ" состоит в создании правовых основ по регулированию деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, субъектов предпринимательской деятельности, граждан и их объединений в целях профилактики правонарушений. В государстве должна быть сформирована не только нетерпимость граждан и общества к нарушениям законов, но и алгоритм действий должностных лиц всех уровней управления по недопущению правонарушений.

В настоящее время законодательство РФ не определяет понятие профилактики правонарушений. Под ней, как правило, понимается лишь деятельность правоохранительных органов по предупреждению правонарушений, кроме того, отдельные элементы системы профилактики правонарушений существуют на региональном, муниципальном и общественном уровне. Правовая база ее функционирования состоит из разноуровневых групп нормативных правовых актов (законы, программы и иные акты субъектов РФ, программы и иные акты органов местного самоуправления), которые отличаются друг от друга не только по юридической силе и органам, их издавшим, но и по степени проработки. Принимаемые на различных уровнях власти и управления решения зачастую предварительно не оцениваются на предмет их криминогенных последствий. Фактически работа государственного аппарата в этой области продолжает быть нацелена на пресечение правонарушений, а не на их предупреждение.

Целью разработки законопроекта является создание в РФ принципиально новой многоуровневой системы профилактики правонарушений, обеспечивающей полноценное развитие государства, нормальное функционирование институтов гражданского общества.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие при разграничении полномочий между органами государственной власти, государственного управления, органами местного самоуправления при формировании государственной системы профилактики правонарушений, организации ее деятельности, при взаимодействии субъектов управления системой профилактики правонарушений с представителями гражданского общества, при применении административно-правовых режимов в сфере профилактики правонарушений.

Действие законопроекта распространяется на сферу устранения причин и условий совершения правонарушений, на граждан, являющихся объектами профилактической деятельности, а также на задействованные в сфере профилактики правонарушений государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные и религиозные объединения.

Законопроект устанавливает права и обязанности субъектов системы профилактики правонарушений, необходимые для функционирования этой государственной системы.

Проект Федерального закона призван также урегулировать отношения в области организации и деятельности государственной системы профилактики правонарушений, с целью нейтрализации преступности и иных антисоциальных явлений до уровня, ожидаемого обществом.

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511, законопроект относится к отрасли законодательства в области безопасности и охраны правопорядка (160.000.000).

Законопроект направлен на реализацию и развитие следующих положений Конституции РФ:

ст. 2, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства;

ч. 2 ст. 45, в соответствии с которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

п. п. "а", "б" ч. 1 ст. 72, предусматривающей, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение правопорядка, общественной безопасности;

ч. 1 ст. 132, определяющей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

В настоящее время отдельные законодательные акты, принятые на федеральном уровне, фрагментарно содержат положения о профилактике правонарушений. Так, вопросы профилактической деятельности затрагиваются Кодексом РФ об административных правонарушениях, УК РФ, УПК РФ, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции", Федеральными законами от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и другими.

В ряде субъектов РФ приняты законы о профилактике правонарушений (Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чувашская Республика, Брянская область, Курская область, Пензенская область, Саратовская область, Ярославская область). В отдельных субъектах РФ данные вопросы решаются путем принятия региональных целевых программ профилактики правонарушений (Хабаровский край, Владимирская, Орловская, Камчатская, Саратовская области и др.), установления мер противодействия алкоголизму, токсикомании и наркомании (Рязанская, Мурманская, Пензенская, Томская области и др.), безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних (Алтайский край, Калужская, Псковская, Кемеровская, Читинская области и др.), по предупреждению террористических актов (Республика Калмыкия, Тамбовская, Тверская области и др.). Указанные вопросы регулируются законами, подзаконными актами высших должностных лиц и органов исполнительной власти.

Поэтапная работа по формированию региональных компонентов государственной системы профилактики правонарушений осуществляется в стране с 2005 года и способствует позитивному решению вопросов профилактики правонарушений в стране.

Действующие в субъектах РФ региональные системы профилактики правонарушений должны быть объединены в единую федеральную государственную систему профилактики правонарушений. Президент России Владимир Владимирович Путин, выступая на торжественном вечере в Кремле, посвященном Дню милиции (2007 год), подчеркнул: рассчитываю, что формируемая под эгидой МВД государственная система профилактики правонарушений поможет снизить уровень преступности.

О положительной работе региональных профилактических подсистем говорят следующие цифры.

В целом статистика борьбы с преступностью за 2007 год свидетельствует о положительных тенденциях, которые наметились в сфере борьбы с преступностью, в том числе в результате профилактики правонарушений. Так, в прошлом году органами внутренних дел зарегистрировано более 3,5 миллиона преступлений, что на 7% меньше аналогичного показателя в 2006 году. Несколько снизилась доля тяжких и особо тяжких преступлений в числе зарегистрированных. Более чем на 6% уменьшилось число краж, на 17% - грабежей, на 24% - разбоев. На 26% сократилось количество преступлений, совершенных с применением оружия. Как положительную тенденцию следует оценить снижение на 4% уличной преступности. В РФ сформировано 3,5 тыс. межведомственных комиссий по профилактике правонарушений. Введено 1,9 тыс. должностей глав администраций по профилактической работе.

На расширенной коллегии МВД России 6 февраля 2008 года министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев специально подчеркнул, что одним из факторов, повлиявших на снижение преступности, является профилактика правонарушений. Наиболее ярко это проявилось в тех регионах, где действуют различные профилактические программы, направленные в том числе на трудоустройство лиц из групп риска. Среди таких субъектов РФ он назвал Свердловскую область, Красноярский край и Республику Татарстан. Министр также указал на необходимость участия в работе по профилактике преступлений не только милиции, но и других органов власти, общественных организаций, религиозных деятелей. По мнению министра, нужно осуществлять в первую очередь мероприятия по профилактике пьянства, наркомании, рецидива и детской беспризорности. Одной из ключевых задач МВД министр назвал формирование действенной системы профилактики правонарушений, чтобы нейтрализовать источники криминализации общества и не допустить вовлечения в преступную среду молодежи.

Положения подготовленного законопроекта не отменяют норм федерального законодательства, а призваны структурировать на федеральном уровне организацию государственной системы профилактики правонарушений, восполнить правовые пробелы в ее законодательном регулировании на федеральном уровне, что в дальнейшем потребует изменения ряда законодательных актов субъектов РФ, принятых по вопросам профилактики правонарушений.

Проект Федерального закона "Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ" состоит из 8 глав.

В главе 1 формулируется понятийный аппарат, проектируются система профилактики правонарушений и ее субъекты, цель и задачи, принципы, правовые и организационные основы построения системы профилактики правонарушений, а также регламентируются вопросы международного сотрудничества в области профилактики правонарушений.

Глава 2 устанавливает основные направления профилактики правонарушений, в том числе формы профилактики (общую, индивидуальную и виктимологическую), организацию разработки и принятия программ профилактики правонарушений, определяет правовую пропаганду и правовую подготовку при профилактике правонарушений, осуществление криминологической экспертизы, а также мониторинг и общественный контроль за профилактикой правонарушений.

В главе 3 регулируются полномочия субъектов профилактики правонарушений: федеральных органов государственной власти, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, органов государственной власти субъектов РФ. Решаются вопросы участия организаций, общественных объединений и граждан в профилактике правонарушений, а также условия сотрудничества субъектов профилактики правонарушений и религиозных объединений.

Глава 4 касается особенностей организации профилактики правонарушений отдельными государственными органами. Здесь определены полномочия в области профилактики правонарушений органов управления: образованием, культурой, физической культурой и спортом, по делам молодежи, здравоохранением и социальным развитием, а также органами военного управления.

В главе 5 регламентируется порядок осуществления профилактики правонарушений. Предусматриваются основания для применения общих и мер профилактики правонарушений, а также учитывающих специфику деятельности отдельных субъектов государственной системы профилактики правонарушений. Определен порядок постановки лиц на профилактический учет правоохранительных органов, установлены права и обязанности профилактируемого лица.

Глава 6 регулирует вопросы финансирования и материально-технического обеспечения деятельности государственной системы профилактики правонарушений.

В главе 7 регламентируются вопросы ответственности за нарушения законодательства в области профилактики правонарушений. Здесь устанавливаются виды нарушений законодательства в области профилактики правонарушений, ответственность за эти деяния, определяется порядок обжалования решений и действий должностных лиц субъектов профилактики правонарушений, разрешаются вопросы возмещения вреда, причиненного применением мер в области профилактики правонарушений, а также материальной ответственности.

Глава 8 содержит заключительные положения, включающие вопросы прокурорского надзора, ведомственного контроля, а также устанавливает срок вступления в силу федерального закона.

В целом государственную систему профилактики правонарушений, устанавливаемую в законопроекте, можно определить как системную деятельность определенных государственных органов и институтов гражданского общества, имеющую некоторую структуру, вертикальные и горизонтальные связи и отношения, призванные обеспечить ожидаемое обществом снижение уровня преступности и потому подлежащие правовому регулированию, образующие самостоятельный вид правоотношений. А наглядно ее можно представить в виде следующей схемы.

Государственная система профилактики правонарушений

-----------------------------------------------------------------¬
¦ Федеральный уровень ¦
¦ ¦
¦ Президент Российской Федерации ¦
¦ Совет безопасности РФ ¦
¦ Межведомственная комиссия по общественной безопасности ¦
¦ Правительство Российской Федерации ¦
¦ Комиссия по профилактике правонарушений ¦
¦ (Постановление Правительства РФ от 28.03.2008 N 216) ¦
¦ Федеральное Собрание Российской Федерации ¦
¦ Парламентский контроль государственной системы ¦
¦ профилактики правонарушений ¦
L-----------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Региональный уровень ¦
¦ ¦
¦ Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации ¦
¦ Совет безопасности ¦
¦ Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ ¦
¦ Комиссия по профилактике правонарушений ¦
L-----------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Ведомственный (отраслевой) уровень ¦
¦ ¦
¦ Федеральные органы исполнительной власти ¦
¦Комиссии по профилактике правонарушений по отраслям деятельности¦
¦ Органы исполнительной власти субъекта РФ ¦
¦Комиссии по профилактике правонарушений по отраслям деятельности¦
L-----------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Муниципальный уровень ¦
¦ ¦
¦ Представительный орган муниципального образования ¦
¦ Глава муниципального образования ¦
¦ Комиссия по профилактике правонарушений ¦
¦ Местная администрация ¦
¦ (участвуют в государственной системе профилактики ¦
¦ правонарушений, разрабатывают и реализуют целевые программы ¦
¦ профилактики правонарушений) ¦
L-----------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Общественный уровень ¦
¦ ¦
¦ Общественные объединения ¦
¦ Религиозные организации ¦
¦ Коммерческие организации ¦
¦ Средства массовой информации (негосударственные) ¦
¦ Социально активные граждане ¦
¦ (участвуют в государственной системе профилактики право- ¦
¦ нарушений, обеспечивают общественный контроль ее деятельности) ¦
L-----------------------------------------------------------------

Резюмируя, можно отметить, что многие века и тысячелетия общество боролось с преступностью, причем безрезультатно. Теперь мы знаем причину бесплодности этой борьбы: мы сами разными путями порождаем преступное поведение - необеспеченностью одних и бесконтрольностью других, отсутствием заботы о "трудных" семьях и обездоленных детях, плохим школьным обучением и воспитанием, да еще и неумелой работой государственного аппарата, пораженного коррупцией. Разумеется, все эти беды и пороки преодолимы при надлежащей организации жизни общества и использовании современных научных знаний, в том числе и в сфере борьбы с правонарушениями и охраны прав граждан. Нужно активно строить в России демократическое гражданское общество, основанное на законе, доверии граждан к государственным институтам и имеющее своей главной целью благосостояние человека.