Мудрый Юрист

Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ

Куракин Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

В Российской Федерации на протяжении ряда лет осуществлялась административная реформа и реформа государственной службы. Как следует из содержания программных документов, целью проводимых реформ является создание эффективной системы исполнительной власти, развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, а также решение целого ряда социально-экономических проблем.

Необходимо сказать, что импульсом развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут являться предписания Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <1>, а также Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции" <2>.

<1> См.: Российская газета. 2008. 17 мая.
<2> См.: Российская газета. 2008. 22 мая.

Опыт развития института государственной службы позволяет говорить о том, что государственная служба всегда вносила важный вклад в развитие государства, а также способствовала обеспечению правопорядка в различных сферах жизнедеятельности. Коррупция не позволяет выполнять названные и ряд других функций государственной службы.

Государственно-правовые реформы должны были исключить имеющиеся недостатки в сфере исполнительной власти, сформировать платформу для дальнейшего социально-экономического развития страны, укрепить престиж государственной службы, а также способствовать совершенствованию административно-правового статуса государственного служащего. Кроме того, реформы должны были сформировать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы <3>. Однако вместо ожидаемого снижения уровня коррупции ее уровень существенно вырос! Как это ни парадоксально, но борьба с коррупцией в системе государственной службы породила еще большую коррупцию. Названное обстоятельство вызывает самую серьезную озабоченность как государственной власти, так и институтов гражданского общества.

<3> См.: Мальцев Г.В., Станкевич З.А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77.

В августе - сентябре 2006 г. в 11 федеральных министерствах Генеральной прокуратурой РФ выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона, внесено 10 тыс. представлений, принесено 4 тыс. протестов, возбуждено около 600 уголовных дел коррупционной направленности, в суды направлено более 1100 исков, объявлено 1600 предостережений. Привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 2,5 тыс. государственных и муниципальных служащих. За девять месяцев 2006 г. пресечена деятельность 12,5 тыс. коррупционеров <4>.

<4> См.: Новая газета. 2006. 11 - 29 ноября. N 90.

Несмотря на то что Ю. Чайка говорит о том, что в настоящее время есть все объективные условия, чтобы эффективно бороться с коррупцией, в то же время Генеральный прокурор отмечает, что "основополагающие механизмы государственной службы, призванные предупреждать коррупцию среди чиновников, не работают" <5>.

<5> См.: Московский комсомолец. 2007. 25 января.

Говоря об актуальности обозначенной в названии статьи проблемы, необходимо сказать, что коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. Вследствие негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства <6>. Как отметил Президент России, "в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции - морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное" <7>.

<6> См.: Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. 2001. N 12. С. 35.
<7> См.: Российская газета. 2007. 9 февраля.

Несмотря на крайне тревожное положение дел с уровнем коррупции в системе государственной службы, судебная статистика по данной проблеме выглядит весьма скромно. Так, по данным Верховного Суда Российской Федерации, в 2006 г. в суды было направлено 1237 дел коррупционной направленности. В каждом четвертом деле фигурировала сумма взятки от 3 до 10 тыс. руб. Из всей совокупности дел коррупционной направленности в суд передано всего 10% дел, в которых фигурирует сумма взятки 30 тыс. руб. За преступления коррупционной направленности суды ограничивались штрафом, запретом занимать должности или условным сроком <8>.

<8> См.: Взятки в рублях и копейках // Российская газета. 2007. 24 января.

Конечно, не вызывает сомнения тот факт, что с данными правонарушениями необходимо бороться, однако следует признать: коррупция в системе государственной службы Российской Федерации не ограничивается мелкими взятками.

Не вызывает сомнений тот факт, что коррупция в системе государственной службы представляет повышенную опасность для общества и государства. В результате коррупции происходит снижение доверия граждан к государственной власти. Коррупция в системе государственной службы разрушает ее систему, порождает отрицательное отношение к государственным институтам и государственным служащим в частности. Вследствие недоверия к институту государственной службы падает ее авторитет в глазах граждан и международной общественности. Изучение статистических материалов, характеризующих кадровой корпус государственных служащих, помогает сделать вывод о том, что с каждым годом происходит ухудшение его качества, снижается эффективность их работы <9>.

<9> См.: Мальцев Г.В., Станкевич З.А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77.

Все эти и ряд других негативных факторов, вызванных коррумпированностью государственных служащих, которые занимают ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной в исполнении тех функций, которые она должна выполнять.

Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Как отмечает Д.Н. Бахрах, "засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России" <10>.

<10> См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 10.

Поскольку проблема предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности приобрела общенациональный характер, необходимо законодательно определить круг вопросов, которые вправе решать в исследуемой сфере деятельности Российской Федерации, круг вопросов, которые должны решаться совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. А также определить предмет ведения субъектов Российской Федерации в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Данный подход не будет противоречить конституционным положениям, определяющим исключительные пределы ведения различных субъектов права.

Как уже частично отмечалось, коррупция меняет содержание административно-правовых отношений граждан с государственными служащими и влечет негативные последствия как для общества, так и в целом для государства. В ходе исследования сделан вывод о том, что коррупция является социальным явлением, причины которого исходят из недостатков организации государственной службы и особенностей психологии ее персонала. Данное обстоятельство вызывает необходимость принятия широкого спектра административно-правовых средств антикоррупционного характера.

Еще одной из причин распространения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является сложность и бессистемность структуры исполнительной власти, наличие множества недостаточно четко определенных административных процедур (регламентов), которые подчас созданы самими государственными служащими. К тому же в настоящее время отсутствуют административно-правовые механизмы внешнего и внутриорганизационного контроля за деятельностью государственных служащих. Положение усугубляется и тем, что отсутствует комплексный учет и контроль за служебной деятельностью государственных служащих, не создано четкого распределения компетенции между государственными служащими различных органов исполнительной власти, имеет место дублирование и совмещение функциональных обязанностей государственных служащих различных ведомств.

Данную ситуацию провоцирует волокита, связанная как с организационными, так и системными проблемами организации системы государственной службы и управления, а также с низким профессионализмом определенной части государственных служащих. В этой связи провести разграничение между организационными проблемами функционирования аппарата исполнительной власти и обстоятельствами, стимулирующими коррупционное поведение физических и юридических лиц со стороны государственных служащих, достаточно сложно <11>.

<11> См.: Колодкин Л.М. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупции в государственном управлении // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 188.

В этой связи в настоящее время существует насущная необходимость: унификация и универсализация условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, а также индивидуальных предпринимателей. В настоящее время целесообразно осуществить систематизацию законодательства, регулирующего административно-процессуальные отношения в сфере оказания административных услуг.

Сформировать механизм максимально полной открытости, публичности и прозрачности для общественного контроля управленческих действий, непосредственно затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц. Данные положения в какой-то степени могут выступать в роли гарантий от административного произвола и коррупции, а также способствовать рационализации работы государственного аппарата. Кроме того, закрепление и реализация данных положений могут способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

В научной литературе, посвященной проблеме коррупции, говорится о том, что среди причин, которые порождают коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации, можно также назвать необоснованно большое количество различного рода разрешительных процедур. Усугубляет эти и ряд иных обстоятельств и то, что в настоящее время отсутствует эффективный механизм правовой защиты интересов физических и юридических лиц, которые вынуждены взаимодействовать с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления <12>. В этой связи прав С.Г. Пепеляев, говоря о том, что "в самом общем плане задача вполне понятна: надо попытаться устранить благоприятные для коррупции условия и создать реальную заинтересованность граждан в борьбе со взяточниками" <13>.

<12> См.: Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права / Под ред. В.В. Лунева. М., 2002. С. 188.
<13> См.: Пепеляев С.Г. Отдельные положения НК РФ способствуют коррупции // Налоговед. 2005. N 3. С. 2.

Как отмечается в научной литературе, к причинам организационного характера, которые провоцируют коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации, относятся неадекватность прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, а также участников вертикальных административно-правовых отношений <14>.

<14> См.: Колодкин Л.М. Указ. соч. С. 188.

Росту коррупции в системе государственной службы Российской Федерации способствует нестабильность служебного положения определенной части государственных служащих. В этой связи для формирования стабильного административно-правового статуса государственного служащего необходимо отказаться от практики выведения за штат государственных служащих и их последующего увольнения по организационно-штатным мероприятиям.

Низкое денежное содержание государственных служащих вообще и государственных гражданских служащих в частности также не обеспечивает эффективности их служебной деятельности.

В связи с этим в современный период необходима разработка и осуществление целого комплекса разнообразных и последовательных мер административно-правового характера, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Прежде всего необходимо совершенствование нормативно-правовой основы функционирования исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также дополнение законодательства о государственной службе средствами антикоррупционного характера.

Так, в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо формирование административно-правового механизма, который позволил бы обеспечить информационную прозрачность процесса принятия общественно значимых решений. В этой связи было бы вполне оправданно создание способов общественного влияния на институты государственной власти. Как отметил Г. Греф, "в борьбе с коррупцией важнейшим и одним из самых эффективных инструментов является общественное телевидение. Средства массовой информации должны быть допущены во все уголки, во все самые сокровенные процессы деятельности государственных служащих" <15>. По мнению И. Юргенса, существует четыре главных инструмента. Во-первых, демократическая двухпартийная система, во-вторых, свободная пресса, в-третьих, развитое гражданское общество и - четвертое - воспитание граждан в духе нулевой терпимости к коррупции <16>.

<15> См.: Российская газета. 2006. 18 апреля.
<16> См.: Растут доходы, растут и взятки // Российская газета. 2006. 28 июля.

Для формирования административно-правовых механизмов участия гражданского общества в деле борьбы с коррупцией в системе государственной службы уже сделаны определенные шаги. Так, принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. "Об общественной палате Российской Федерации" <17>. Общественная палата, как следует из Закона, вправе заниматься экспертизой проектов нормативных правовых актов, осуществлять в соответствии с законом общественный контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 2) и др. В этом смысле Общественная палата может отчасти способствовать предупреждению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Кроме этого, формированию режима открытости государственной власти могут способствовать предписания Федеральных законов "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. <18>, "О персональных данных" от 27 июля 2006 г. <19>. Исследование показывает, что государства, в которых сформирован механизм информационной открытости государственной службы, по данным Всемирной организации "Transparency International Russia", являются менее коррумпированными.

<17> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<18> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
<19> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.

Так, Швеция одной из первых закрепила право граждан на доступ к официальной информации (1766), принцип открытости государственного управления был также реализован в Финляндии (1951), Дании (1970), Норвегии (1970), Франции (1978), Нидерландах (1978), Австралии (1982), Канаде (1982), Австрии (1987), Бельгии (1994) <20>.

<20> См.: Лебедева Н.Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. С. 76.

Как показывает практика, принцип открытости вносит весомый свой вклад в дело борьбы с коррупцией в системе государственной службы любого государства.

В связи с необходимостью формирования более открытого информационного механизма при назначении конкретных претендентов на важные государственные должности, предлагается установить для них единообразные процедуры и обязательные требования, которым они должны соответствовать. Особенно это касается тех лиц, которые переходят на работу в государственные органы из коммерческих организаций. Для устранения возможного влияния на них интересов коммерческих структур, к которым они ранее имели отношение, законодательство должно предусматривать для данной категории лиц установление специальных запретов. Помимо этого, такие лица должны быть обязаны передать свои акции и иные ценные бумаги, составляющие их долю в уставных капиталах коммерческих организаций, а также заявить об иных своих имущественных правах, возникших в связи с участием в коммерческой деятельности. Для обеспечения данного порядка необходимо сформировать механизмы юридической ответственности государственных служащих, которые поступят на государственную службу, не выполнив вышеназванных обязанностей <21>.

<21> См.: Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права / Под ред. В.В. Лунева. М., 2002. С. 188.

Среди не терпящих отлагательства вопросов, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы, необходимо: проведение на всей территории РФ государственной политики по предупреждению и пресечению коррупции; организация государственного антикоррупционного мониторинга законодательства; формирование, утверждение и реализация федеральных целевых программ борьбы с коррупцией. Кроме того, следует поддержать точку зрения на то, что антикоррупционная политика должна быть встроена в механизмы реализации социально-экономических реформ <22>.

<22> См.: Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. N 6. С. 3.

В настоящее время назрела необходимость создания института антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов. Обусловлено это тем, что законодательство порой само провоцирует коррупционную ситуацию. Как отметил С.В. Степашин на заседании "круглого стола", посвященного взаимодействию государства, бизнеса и общества в борьбе с коррупцией, "все законопроекты должны обязательно проходить проверку на коррупциогенность" <23>. Данное предложение поддерживается в настоящей работе, а также в работах ряда ученых (Ю.А. Тихомиров, М.А. Краснов, В.Н. Южаков, Э.В. Талапина, Г.А. Сатаров, К.И. Головщинский).

<23> См.: Российская газета. 2006. 6 июня.

В настоящее время разработана методика проверки законодательства на коррупциогенность, которую необходимо реализовывать в нормотворческом процессе и выявлять потенциально опасные ситуации с точки зрения проявления коррупции в системе государственной службы <24>.

<24> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 77; Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004.

Формирование института проверки законодательства на коррупциогенность будет соответствовать Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), в которой закреплено предписание о том, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5).

Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны быть основаны на современных международных и европейских стандартах, действующих в данной сфере. Для того чтобы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции были еще более эффективными, целесообразно реализовывать в административном судопроизводстве право физических и юридических лиц требовать возмещения морального и материального вреда, причиненного коррупционными правонарушениями. В этой связи нужно сформировать правовой механизм отмены нормативных правовых актов, принятых в результате актов коррупции, а также реализовывать механизм взыскания незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг с государственного служащего в результате коррупции.

Для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему должно быть запрещено заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), а также с использованием подставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными, а служащий - привлекаться к дисциплинарной ответственности. В ходе реализации Концепции административной реформы необходимо произвести оптимизацию функций органов исполнительной власти, а также принять закон о противодействии коррупции.

Специалисты, занимающиеся исследованием проблем коррупции (В.В. Астанин, Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, А.И. Гуров, А.И. Долгова, Н.Ф. Кузнецова, П.А. Кабанов, А.И. Кирпичников, В.В. Лунеев, В.Н. Лопатин, С.В. Максимов, И.М. Мацкевич), уже давно говорят о том, что основополагающим мероприятием в правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции должно явиться принятие закона "О борьбе (противодействии) коррупции". Основополагающее место в законе о противодействии коррупции должно принадлежать понятию "коррупция", поскольку без определения данной дефиниции нельзя вести речь о предмете административно-правового регулирования в данной сфере. Особенность данного понятия должна заключаться в том, что коррупция не должна отождествляться только с действиями по даче и получению взяток.

Следует сказать, что под коррупцией необходимо понимать также поиск, установление и поддержание противоправных отношений между субъектами коррупции. Это позволит расширить рамки реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Данный вывод основывается на том, что административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции будут касаться этапов зарождения коррупции.

При определении понятия "коррупционные правонарушения" необходимо уйти от узкоотраслевого определения. Такая позиция исключает возможную коллизию различных отраслей права. Одним из основных принципов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должен быть принцип консолидации правовых средств различной отраслевой принадлежности. Обусловлено это тем, что коррупция может фиксироваться при нарушении конституционного, административного, финансового, экологического законодательства и др. Для эффективного предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо сформировать административно-правовые механизмы так, что государственных служащий осуществлял свою служебную деятельность таким образом, чтобы выполнением официальных обязанностей не прикрывались личные цели.

Как отметил Президент России в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, "...мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы. Будем поддерживать российский бизнес. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом. ...Несмотря на предпринимаемые меры, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию" <25>.

<25> См.: Российская газета. 2006. 11 мая.

Развивая вышеназванное утверждение, необходимо отметить, что единственный интерес, который должен преследовать государственный служащий в своей работе, - это получение заработной платы и установленных законом льгот и компенсаций, связанных с режимом государственной службы, а также уважение к своему труду и признание его результатов. В личный интерес государственного служащего может включаться моральное удовлетворение от результатов своего труда, необходимого государству и обществу, а также своевременное прохождение установленных этапов служебной карьеры.

Для формирования и поддержания этических стандартов в системе государственной службы было вполне целесообразно в должностном регламенте государственного служащего закрепить положение о том, что государственный служащий не имеет права брать взаймы или принимать подарки от сотрудников коммерческой организации, у которой данный государственный орган приобретает имущество или услуги, или деятельность которого контролируется соответствующим органом или непосредственно самим государственным служащим. Государственные служащие не должны брать на себя обязательств, которые могут вызвать возникновения конфликта интересов. Данное положение вытекает из основополагающего принципа, в соответствии с которым государственные служащие осуществляют свои полномочия от имени государства и во многих отношениях представляют все общество. Государственные служащие должны одинаково относиться ко всем физическим и юридическим лицам, а не проявлять лояльность к отдельным категориям граждан или юридических лиц <26>.

<26> См.: Соколов В.М. Свод этических правил государственного служащего // Ежегодник 97: Государственная служба России: Научные доклады РАГС (1997 г.). М., 1998. С. 205; Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика / Под ред. В.М. Соколова, А.И. Турчинова. М., 2006. С. 89 - 102.

Этические проблемы, связанные с конфликтом интересов в системе государственной службы, достаточно сложны. Общий подход здесь должен состоять в том, что моральный и профессиональный долг государственного служащего состоит в обеспечении государственного интереса. Личные интересы государственного служащего или интересы третьих лиц или групп, к которым государственный служащий может иметь непосредственное отношение, должны носить подчиненный характер, если они отличаются от государственного интереса. Принимаемые государством решения должны по возможности удовлетворять интересы всего общества, поскольку только при таком режиме возможно эффективное предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Как отмечал Б. Чичерин, "власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки несовместимы со служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как то: торговля, ремесла. Иначе как с разрешения начальства при некоторых специальностях должностным лицам воспрещается покупка имений в местностях, где они управляют" <27>.

<27> См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894. С. 368.

Для создания этических стандартов в системе государственной службы целесообразно принять федеральный закон "Кодекс поведения государственных и муниципальных служащих РФ". О необходимости принятия данного нормативного правового акта уже достаточно давно говорят ученые и специалисты практики (В.Н. Южаков, В.А. Рыжков, А.И. Турчинов, В.Л. Романов, В.М. Соколов, В.Д. Попков и др.) <28>.

<28> См.: Административная этика / Под ред. В.Л. Романова. М., 1999; Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2004; Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970; Шепель В.М. Управленческая этика. М., 1989. С. 23; Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. 1997. N 4 - 5. С. 12.

О том, что административная этика может внести свой вклад в противодействие коррупции, красноречиво свидетельствуют авторы учебного пособия "Административная этика как средство противодействия коррупции" Д.В. Васильев, П.Ю. Дробышев, А.В. Конов (М., 2003). Важность этических проблем на государственной службе достаточно точно описал в 70-х годах XX в. В.Д. Попков: "...факты, свидетельствующие о неэтичном поведении служащего, использующего власть в личных корыстных интересах, могут вызвать у граждан отрицательные мысли и чувства о государственном учреждении, аппарате в целом, породить сомнения в правильности порядка подбора кадров, искренности государственных служащих" <29>. О.Н. Ведерникова говорит о необходимости разработки и принятия кодекса профессиональной ответственности для сотрудников правоохранительных органов, который должен дополнять федеральный Кодекс поведения и этических правил государственных служащих <30>.

<29> См.: Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. С. 122.
<30> См.: Ведерникова О.Н. Коррупция: нравственно-правовой аспект // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 246.

Необходимо признать, что в настоящее время достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. В процессе прохождения государственной службы нет требований за действия в ситуациях, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения и оно может быть предупреждено.

В настоящее время общество и государство толерантно относятся к использованию служебного положения. Одна из причин такого положения дел состоит в том, что в настоящее время отсутствуют законодательно закрепленные правила надлежащего служебного поведения. Законодательство не содержит четких предписаний относительно того, какое служебное поведение обеспечивает добросовестное исполнение должностных обязанностей, а какие действия опасны и ведут к коррупции. Законодательство предусматривает ответственность лишь за уже совершенные правонарушения. Законодатель упускает возможность административно-правового регулирования профилактики недобросовестного служебного поведения и коррупции. Профилактика коррупции предполагает формирование на государственной службе отношения нетерпимости к коррупции, а также ненадлежащему служебному поведению. В служебных отношениях государственные служащие должны осуждать действия, которые могут привести к коррупции. Данные действия должны быть осуждены не только устно, но и посредством предписаний закона. Ведущие к коррупции действия должны предупреждаться возможностью применения дисциплинарных взысканий за их совершение. Реализация предписаний Кодекса поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации может способствовать снижению уровня терпимости к коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Как отмечает А. Кузьмичев, "морально-этическая составляющая государственной службы определяет уровень демократичности государства, его целостность и авторитет, эффективность и прочность морально-правового статуса самой государственной службы... Право по-настоящему сильно тогда, когда его нормы содержат в себе мораль, моральную ценность" <31>. Как уже отмечалось, кодексы служебного поведения государственных служащих эффективно функционируют в целом ряде зарубежных государств.

<31> См.: Кузьмичев А. Проблемы морали или права? // Служба кадров. 2001. N 12. С. 41; Романов В. Коррупция, власть и нравственность // Служба кадров. 1998. N 6. С. 2.

В Австралии действует Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского Союза, в Великобритании действует Министерский кодекс и Кодекс поведения государственных служащих, в США действует Кодекс поведения федеральных должностных лиц <32> и др.

<32> См.: Невольники чести // Коммерсантъ-Власть. 2001. N 29. С. 14.

В этой связи принятие федерального закона "Кодекс поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации" внесет свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Данный шаг будет соответствовать европейским и международным стандартам предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Для усиления административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации целесообразно принятие законов: "О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на федеральном уровне управления государством", а также "Основ антикоррупционной политики". Последний закон может ввести стандарты противодействия коррупции в различных сферах публичного управления <33>. Несмотря на то что в настоящее время в российском законодательстве не хватает правовых норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, необходимо преодолевать бессистемность в нормотворческом процессе.

<33> См.: Лопатин В.Н., Карапетян С.А., Лазарев В.В., Максимов С.В. Актуальные проблемы антикоррупционной политики в России. М., 2001. На проект закона "Основы антикоррупционной политики" опубликованы отклики как российских, так и зарубежных специалистов // Государство и право. 2002. N 6. С. 117 - 126.

Как отметил В. Зорькин, необходимо преодолеть бессистемность в разработке законодательства, несогласованность между различными законодательными актами, частоту изменений действующих законов, нечеткость формулировок норм законодательных актов, сократить количество отсылочных норм, преодолеть слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий принимаемых законодательных актов, преодолеть излишнюю засекреченность законодательных норм, регулирующих обеспечение конституционных прав и свобод граждан, преодолеть отсутствие гласности при подготовке законодательных актов <34>.

<34> См.: Российская газета. 2006. 7 июля.

Выполнение данных рекомендаций может улучшить качество законов. Данное обстоятельство может способствовать совершенствованию законодательства о государственной службе Российской Федерации, а также реализации административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе.

В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо, чтобы административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления было системным, касалось не отдельных аспектов социальной действительности, а включало бы механизм публичного управления в целом. Кроме того, целесообразно осуществлять материальную поддержку органов и должностных лиц, чья работа направлена на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации <35>.

<35> См.: Кузнецов А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 154.

В настоящее время необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц органов государственной власти за непринятие мер по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Для совершенствования реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений и реализации глобальных национальных программ и проектов. Как отмечает А.Г. Хабибулин, "особую актуальность в современных условиях проблемы противодействия коррупции в стране приобретают в связи с необходимостью реализации основных социально-экономических приоритетов России в 2006 - 2009 гг." <36>.

<36> См.: Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 45.

В целях защиты государственного служащего от необоснованного обвинения в коррупции предусмотреть меры административной и дисциплинарной ответственности для лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупции. Так, в случае заведомо ложного сообщения государственным служащим о факте коррупции другого государственного служащего к нему могут быть применены меры дисциплинарной ответственности в виде увольнения или иного освобождения от выполнения своих должностных обязанностей. В отношении граждан, которые представили заведомо ложное сообщение о факте коррупции государственного служащего, должны быть предусмотрены меры административной ответственности в виде административного ареста сроком до 30 суток, а также административного штрафа. Лицо, добросовестно сообщившее об акте коррупции государственного служащего, а также оказавшее содействие в борьбе с коррупцией, должно находиться под защитой государства.

Кроме вышесказанного, в научной литературе высказывается точка зрения о том, что одним из действенных механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы является совершенствование правового поля деятельности спецслужб, осуществляющих борьбу с коррупцией <37>.

<37> См.: Потехин Р.Ю. Пути совершенствования правовых средств борьбы с коррупцией в РФ // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 400.

Что касается административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, то необходимо сказать, что в настоящее время имеются все необходимые правовые нормы для борьбы с коррупцией, необходимо работать над совершенствованием правовых механизмов их реализации, осуществлять финансирование мероприятий по борьбе с коррупцией. В литературе имеется точка зрения о необходимости создания спецслужбы по борьбе с коррупцией, в состав которой вошли бы службы собственной безопасности всех правоохранительных органов. К.С. Бельский предлагает передать функцию по борьбе с коррупцией органам ФСБ России <38>. На наш взгляд, такая позиция не совсем верна, поскольку органы ФСБ и так наделены большими полномочиями по борьбе с преступностью, и наделение их исключительными полномочиями в сфере борьбы с коррупцией создало бы спецслужбу, которая стала бы неподконтрольной институтам гражданского общества. На наш взгляд, целесообразнее создать специальную службу по борьбе с коррупцией и должностными злоупотреблениями.

<38> См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 542.

Для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации наряду с правовыми и организационными мерами необходимо осуществлять комплекс мероприятий образовательного толка. Необходимо повышать уровень правовой культуры и формировать доступные и эффективные административно-правовые средства защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих. Для борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации нужно изменить отношение людей к коррупции как форме решения их повседневных проблем.