Мудрый Юрист

Актуальные проблемы административно-правового регулирования безопасности на объектах гражданской авиации РФ

Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, профессор Российской таможенной академии.

Проблемы обеспечения предотвращения попыток незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации исторически возникли едва ли не вместе с самой гражданской авиацией. В последние десятилетия XX в. число попыток угона гражданских судов возрастало с каждым годом, заставляя постоянно совершенствовать как техническую, так и правовую сторону проведения такого сложного процессуального мероприятия, как предполетный досмотр пассажиров воздушных судов, членов экипажей воздушных судов, ручной клади и багажа, а также лиц из числа специалистов гражданской авиации, имеющих доступ к воздушному судну.

Следует отметить, что особую актуальность проблеме авиационной безопасности добавили события 11 сентября 2001 г., после которых во всем мире стали предприниматься беспрецедентные меры обеспечения авиационной безопасности. В Российской Федерации Министерство внутренних дел Российской Федерации совместно с Министерством транспорта в настоящий момент также разрабатывает и внедряет в повседневную деятельность авиапредприятий целый ряд мер, направленных на повышение уровня авиационной безопасности.

Вообще в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру, а также послеполетному досмотру подлежат: воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, лица из числа авиационного персонала гражданской авиации, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта. Досмотр проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами службы авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел.

Нужно отметить, что проведение предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения, в соответствии с Законом Российской Федерации "О милиции", не исключает возможность проведения досмотра при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При выполнении международных полетов воздушных судов предполетный (послеполетный) досмотр, в соответствии с Законом Российской Федерации "О милиции", проводится после осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, - и иных видов контроля.

При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым и пассажир на борт воздушного судна не допускается.

Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров разработаны на основании Федерального закона от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации", Положения о федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г., Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам", утвержденных Приказом Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142, стандартов и рекомендуемой практики Международной организации гражданской авиации.

Таким образом, правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел (ст. 85 Воздушного кодекса РФ), а детально техническая сторона досмотра определена Приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. N 104. "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров" <1>.

<1> См.: Российская газета. 2007. 17 августа.

Говоря о досмотре как о мере обеспечения транспортной безопасности, необходимо сказать, что досмотр не является одномоментным актом. Досмотр - это достаточно сложное процессуальное мероприятие, которое существенно ограничивает права граждан - пассажиров, в связи с чем интересно рассмотреть мнения по этому вопросу ученых-административистов.

Как отмечает А.В. Мягков, "досмотр - это принудительные поисковые, проверочные действия, носящие государственно-властный характер, совершаемые уполномоченными на то лицами в отношении определенных законодательством объектов, проводимые без нарушения их конструктивной целостности в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, а также недопущения нарушения административно- и уголовно-правовых норм" <2>.

<2> См.: Мягков А.В. Досмотр как мера административного принуждения, применяемая милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 37.

А.П. Лончаков считает, что досмотр в самых общих чертах можно определить как "меру административного принуждения, используемую в процессе правоохранительной деятельности и состоящую в принудительном обследовании тела человека, его одежды или вещей с целью выявления фактов совершения правонарушения. При этом досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов - мера административного предупреждения. Она носит четко выраженный превентивный характер и применяется при отсутствии правонарушения" <3>.

<3> См.: Лончаков А.П. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Хабаровск, 1999. С. 24.

По мнению А.В. Серегина, досмотр ручной клади, багажа, а в виде исключения - личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов, "применяется в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей воздушных судов. Решение о производстве личного досмотра принимается только при наличии достаточных оснований подозревать пассажиров в намерении незаконно провезти взрывчатые вещества, оружие, боеприпасы, отравляющие, легковоспламеняющиеся, радиоактивные вещества и другие опасные грузы и предметы" <4>.

<4> См.: Серегин А.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. М., 1974. С. 18.

Режим досмотра пассажиров определен в ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации, а также Приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. N 104. "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров" <5>.

<5> См.: Российская газета. 2007. 17 августа.

Процессуально режим личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, детально определен в ст. 27.7 КоАП России.

Важное значение авиационной безопасности придается в международном праве. По вопросам, связанным с авиационной безопасностью, принят целый ряд нормативных правовых актов: Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) <6>, Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971) <7>, Меморандум о понимании между Правительством СССР и Правительством США о сотрудничестве в области безопасности гражданской авиации (Москва, 30 июля 1991 г.) <8>, Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 24 февраля 1988 г.) <9>, Соглашение государств СНГ от 26 мая 1995 г. "О сотрудничестве по обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" <10>.

<6> См.: Международное воздушное право. Кн. 1. М., 1980.
<7> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР и иностранными государствами. М., 1975.
<8> См.: Международное публичное право. М., 1996.
<9> См.: Действующее международное право. Т. 3. М., 1997.
<10> См.: Бюллетень международных договоров. 2006. N 5.

Интересен для понимания проблемы очередной рейтинг безопасности крупнейших авиакомпаний по версии немецкой компании "JACDEC" (публикуются с 1973 г.). При составлении рейтинга эксперты оценивали количество авиакатастроф, общий пассажиропоток и продолжительность работы компании на рынке. Исследованием было охвачено свыше 50 крупнейших авиакомпаний мира. Самыми безопасными признаны четыре авиаперевозчика: австралийская "Qantas Airways", основанная в 1922 г., и финская "Finnair" - в 1923 г., а также "Cathay Pacific" (1946) и "All Nippon Airways" (1953). За последние 34 года у них не было ни одной авиакатастрофы.

В число других авиаперевозчиков, которые получили самый высокий индекс надежности, попали немецкая компания "Air Berlin", британская "Virgin Atlantic Airways", ирландская компания-дискаунтер "Ryanair", молодые арабские авиакомпании "Emirates" и "Quatar Airways". Из американских авиакомпаний лишь одна получила высокую оценку, однако в США очень высокий уровень безопасности полетов: на одного погибшего пассажира, по данным ИКАО (Международная организация гражданской авиации), там приходится 2,5 миллиона вылетов самолетов, в Европе эта цифра значительно ниже.

Есть и другие цифры: в США на каждый миллион пассажиров гибнет 0,09 человек. В мировой гражданской авиации этот показатель составляет 0,486 человек, а в России - 0,777 <11>. Как отмечается в научной литературе, США выделяют значительные средства для обеспечения транспортной безопасности. В 2005 г. бюджет США на цели обеспечения транспортной безопасности предусматривал выделение 4,812 млрд. долларов, в том числе на авиационную безопасность - около 4,5 млрд. долларов <12>.

<11> См.: Мертвая петля. Авиакатастрофы ставят под сомнение безопасность российской авиации // Российская газета. 2006. 1 декабря.
<12> См.: Рагозин В.Ю. О мерах законодательного обеспечения безопасности на объектах транспортного комплекса, принимаемых Министерством транспорта РФ // Вестник МВД России. 2005. N 4. С. 7.

Следует отметить, что после событий 11 сентября 2001 г. конгресс США принял Закон "Об авиационной безопасности", который вводит новые, более жесткие нормы безопасности для всех сотрудников служб авиационной безопасности.

Согласно Закону США "Об авиационной безопасности", пилотам предоставлено право носить оружие во время полетов, Закон предусматривает обязательное укрепление дверей пилотских кабин, допускается присутствие вооруженных агентов на всех рейсах американских авиакомпаний.

Закон США "Об авиационной безопасности" предполагает государственный контроль за подготовкой сотрудников служб безопасности аэропортов, контроль за деятельностью этих служб. Он оставляет за Президентом США право решать, в каком случае необходимо использовать государственных служащих (полицию), в каком - частные структуры.

Говоря об отечественном опыте обеспечения авиационной безопасности, необходимо отметить, что, по данным международных экспертов в области гражданской авиации, единственной российской авиакомпанией, попавшей в рейтинг безопасности по версии "JACDEC", стал "Аэрофлот". Эксперты поместили эту российскую компанию на 41-е место. С 1992 г. с самолетами "Аэрофлота" произошло 10 катастроф, однако последние 5 лет лайнеры этой компании летали без происшествий <13>.

<13> См.: Рейтинг безопасности // Российская газета. 2007. 19 марта.

Высокий уровень авиационной безопасности в ведущих зарубежных государствах обусловлен тем, что на правительственном уровне большое значение придается подготовке кадров для гражданской авиации. Подготовка высококвалифицированных пилотов, а также сотрудников полиции, которые несут службу на объектах гражданской авиации, является важной составной частью в механизме обеспечения авиационной безопасности. Следует сказать, что Российская Федерация, в недавнем прошлом имевшая одну из ведущих школ в мире по подготовке пилотов для гражданской авиации, за последние годы существенно утратила свои позиции.

Согласно имеющимся данным, в России численность пилотов с 1996 г. упала на 57%, а средний возраст вырос с 40 лет в 1996 г. до 44 в 2005 г. Доля молодых специалистов (пилотов) в общей численности всего 7%, а пилотов старше 50 лет - 24%. В год учебные заведения выпускают 200 пилотов, а требуется 800. Дефицит пилотов возникнет уже в текущем году, а к началу 2015 г. по прогнозам он составит около 8000 человек <14>. Для устранения негативных тенденций в подготовке кадров для гражданской авиации необходимы принципиально новые решения в планировании развития гражданской авиации и обеспечения авиационной безопасности.

<14> См.: Мертвая петля. Авиакатастрофы ставят под сомнение безопасность российской авиации // Российская газета. 2006. 1 декабря.

В ближайшие годы необходимо провести большую работу, связанную с разработкой национальной программы обеспечения авиационной безопасности, приведения законодательства в соответствие со стандартами ИКАО и другими международными конвенциями, касающимися авиационной безопасности. В частности, как считают многие эксперты, уже сейчас назрела необходимость принятия закона "О защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" или закона "Об авиационной безопасности".

Такие предложения, несомненно, заслуживают поддержки, особенно принятие закона "Об авиационной безопасности". В законе целесообразно закрепить стандарты авиационной безопасности, определить и раскрыть средства обеспечения авиационной безопасности, а также определить статус субъектов обеспечения авиационной безопасности и др. С принятием этого закона в КоАП РФ целесообразно предусмотреть меры административной ответственности за нарушение требований (стандартов) обеспечения авиационной безопасности.

Существующая система авиационной безопасности в Российской Федерации нуждается в усилении внимания государственных органов, совершенствовании организации и структуры управления гражданской авиацией, в материально-техническом обеспечении взаимодействия с государственными службами. Необходимо принятие на законодательном уровне решений об укреплении всеобъемлющего противостояния воздушному терроризму.

В целях совершенствования административно-правового механизма обеспечения авиационной безопасности, а также пресечения административных правонарушений, посягающих на Правила авиационной безопасности, необходимо наделить командира воздушного судна юрисдикционными полномочиями. В частности, командиру воздушного судна было бы целесообразно предоставить право составлять протоколы об административных правонарушениях, если они совершены на борту воздушного судна и представляют собой реальную угрозу безопасности пассажиров. Для этого необходимо внести дополнения в ст. 28.3 КоАП России.

В целях обеспечения порядка и безопасности на борту воздушного судна следовало бы дополнить главу 11 КоАП Российской Федерации статьей, предусматривающей ответственность за хулиганские действия, которые совершаются во время полета. Меры административной ответственности должны быть также предусмотрены за попытки проникновения в кабину пилотов, а также за неподчинение законным требованиям, исходящим от экипажа воздушного судна. Необходимо формировать механизм реализации Федерального закона от 9 февраля 2007 г. "О транспортной безопасности" <15>, обеспечить выполнение его предписаний административно-правовыми санкциями, также внеся изменения и дополнения в КоАП Российской Федерации.

<15> См.: Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 837.

В завершение хочется отметить, что на территории ВИПК МВД России недавно создан и активно используется в учебном процессе уникальный комплекс, в мельчайших деталях воспроизводящий территорию зоны досмотра авиапассажиров, ручной клади и багажа обычного аэропорта. На сегодняшней день уже немалое количество сотрудников, непосредственно занимающихся проблемами авиационной безопасности как Министерства внутренних дел Российской Федерации, так и служб безопасности гражданской авиации, подготовлены в ВИПК МВД России с использованием возможностей этого имитационного комплекса, что, несомненно, должно сказаться на обеспечении режима авиационной безопасности.