Мудрый Юрист

Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ

Карпухин Дмитрий Вячеславович - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

Жилищный фонд представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего объекта правового регулирования. Это синкретическое (комплексное) понятие, которое охватывает гражданско-правовые (имущественные) отношения, определяемые в цивилистике как диспозитивные, и управленческие отношения, которые именуются в публичном праве как императивные.

В российском законодательстве отношения, связанные с управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда, регламентируются жилищным правом, которое носит комплексный характер, так как сочетает в себе административные и гражданско-правовые нормы и институты.

В сфере правового регулирования общественных отношений по поводу управления, использования и эксплуатации жилищного фонда возникает комплекс социальных связей. Данная совокупность носит однородный характер, так как охватывает вид общественных отношений, связанных управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда РФ.

Указанный комплекс общественных отношений структурируется в межотраслевом правовом институте в рамках комплексного жилищного права. Институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения <1>.

<1> Якушева В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 67.

Однако в юридической науке нет единого понимания об интегрирующем критерии, объединяющем нормы в определенную совокупность. Авторы, излагая в принципе однотипные понятия "правового института", расходятся в позициях о том, что считать таковым применительно к конкретным отраслям права.

Так, А.Б. Венгеров под правовым институтом понимает "наиболее крупные объединения правовых норм по общему предмету правового регулирования" <2>. В качестве примера правовых институтов он приводит авторское право и наследственное право.

<2> Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2006. С. 441.

В.Я. Любашиц, М.Б. Смоленский, В.Б. Шепелев понимают под правовым институтом форму "выражения, закрепления, объективации юридических норм (общеобязательных правил поведения), складывающихся и действующих в обществе и предназначенных для регулирования наиболее важных общественных отношений" <3>. Однако авторское и наследственное право исследователи отнесли не к правовым институтам, а к подотрасли гражданского права <4>.

<3> Любашиц В.Я., Смоленский М.Б., Шепелев В.Б. Теория государства и права. Ростов-на-Дону, 2002. С. 381.
<4> См.: Там же. С. 403.

М.Н. Марченко трактует правовой институт как связанную между собой относительно обособленную группу юридических норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений <5>.

<5> Марченко М.Н. Теория государства и права. С. 562.

Неясность юридической формулировки термина "правовой институт" приводит к тому, что в правоприменительной практике и в теории права понятие "правовой институт" применяется как к обязательственным правоотношениям, например институтам договоров поставки, мены, дарения, так и к правовым нормам общей части гражданского права (институт права собственности, институт доверенности и т.п.).

Полностью соглашаясь со всеми вышеизложенными определениями правового института, считаю необходимым отметить, что проблема их конкретизации в юридической науке и правоприменительной практике заключается в том, что исследователи по-разному понимают объем сегмента правовых норм, который охватывает правовой институт. С учетом, что ученые-юристы при анализе системы права единодушно ставят правовой институт между исходным элементом нормой права и подотраслью права, речь может идти об ограниченной совокупности однородных правил поведения. Однако вопрос о критериях однотипности правовых норм, структурирующих правовой институт, остается открытым.

Жилищный фонд - это также и объект правоотношений, в рамках которых возникают, изменяются и прекращаются различные правовые связи между субъектами этих правоотношений. Следовательно, необходимо охарактеризовать признаки и выделить характерные черты данного объекта правового регулирования.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений на территории РФ <6>. Находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера, не входят в жилищный фонд РФ. Таким образом, жилищный фонд является сложным (системным) понятием, исходным элементом которого является жилое помещение.

<6> ЖК РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 18.10.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) // СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 02.01.2006, N 1. Ст. 10; 25.12.2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 01.01.2007. N 1 (ч. 1). Ст. 13, 14, 21.

Жилые помещения в соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ являются самостоятельными объектами жилищных правоотношений. Определение жилого помещения содержится в ч. 2 указанной статьи. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).

Следует отметить, что ЖК РФ не является единственным нормативно-правовым актом, в котором содержатся признаки жилого помещения.

Так, ч. 1 ст. 673 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) устанавливает критерии жилого помещения, которые совпадают по своему содержанию с вышеуказанными в ЖК РФ, и определяет такие его признаки, как изолированность и пригодность для постоянного проживания <7>.

<7> ГК РФ (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 06.12.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.02.2008) // СЗ РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.

Абзац 2 части 1 указанной статьи содержит бланкетную норму о том, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством.

В отечественной теории государства и права можно выделить несколько трактовок понятия "правовой режим".

Так, С.С. Алексеев понимает под правовым режимом "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования" <8>. По его мнению, содержанием правового режима являются специфические приемы регулирования - особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм <9>.

<8> Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.
<9> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 105.

М.Н. Марченко рассматривает правовой режим как специфический вид правового регулирования, представляющий собой своеобразную совокупность правовых средств - стимулов и ограничений <10>. В зависимости от доминирования последних им выделены стимулирующие и ограничивающие правовые режимы. Первые ориентированы на создание благоприятных условий. В них превалируют правовые льготы и поощрения. Другие правовые режимы направлены на сдерживание возможного негативного поведения и его последствий. В нем главную роль играют юридические обязанности, запреты, приостановления, наказания <11>.

<10> Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 3. С. 250.
<11> См.: Там же. С. 239 - 241.

Следует отметить, что данный критерий разграничения правовых режимов был предложен С.С. Алексеевым, который писал, что любой правовой режим "несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <12>.

<12> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в праве. М., 1989. С. 186.

Э.Ф. Шамсумова в диссертационном исследовании "Правовые режимы (теоретический аспект)" под правовым режимом понимает особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы стимулов, нормативов, гарантий, запретов, обязываний, ограничений, а также их компетентное исключение, применение мер принуждения и привлечение виновных к ответственности <13>.

<13> Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 72.

Как видно из указанных определений, в рамках каждого правового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивные средства правового регулирования.

По мнению автора настоящей статьи, правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собой совокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов, обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением, соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещениями независимо от характера вещного права.

В отечественной науке административного права не сложилось единой трактовки понятия "административно-правовой режим". Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов обусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами. Содержание понятия включает "комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяли орган государственной власти и орган исполнительной власти в нормальных условиях функционирования" <14>. Административно-правовой режим представляет собой специальный порядок деятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений в управленческой сфере <15>.

<14> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.
<15> См.: Там же.

В других работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первый определяет данный правовой режим как особый порядок, направленный на преодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий. Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность и характеризующемся постоянным действием <16>. Исследователи, придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовой режим как "определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления" <17>.

<16> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. С. 268.
<17> Там же.

Автор статьи разделяет второй концептуальный подход и придерживается трактовки административно-правового режима как особого порядка упорядочивания властеотношений в соответствующей управленческой сфере.

Обратимся к анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.

Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет три критерия.

Во-первых, жилое помещение - это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит к недвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В соответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться в государственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215), в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).

Содержанием правового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:

  1. обязательная государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК РФ);
  2. возникновение прав владения, пользования и распоряжения на вновь созданное жилое помещение или передаваемое по договору с момента государственной регистрации этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо перехода права собственности на нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);
  3. специальные правила совершения сделок с жилыми помещениями (жилыми домами), предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на жилой дом. Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этим участком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);
  4. гражданско-правовое обязательство, предметом которого является жилое помещение, по общему правилу исполняется в месте его нахождения.

Из изложенного следует, что несмотря на гражданско-правовую природу жилого помещения как объекта недвижимости в его правовом режиме доминируют не дозволения и запреты, а позитивные обязывания, т.е. "возложение на лицо обязанностей определенного поведения, совершения тех или иных активных действий" <18>. Обязывания заключаются в государственной регистрации, необходимости соблюдения специальных правил при осуществлении отдельных сделок, исполнение обязательств по месту нахождения недвижимости. Следовательно, правовой режим жилого помещения носит преимущественно административно-правовой характер.

<18> Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1996. С. 82.

Во-первых, в отношении жилого помещения как объекта недвижимости действует особый порядок функционирования его участников в лице собственников помещения и уполномоченного государственного регистрирующего органа, между которыми возникают управленческие отношения соподчинения.

Во-вторых, в арсенале данного административно-правового режима доминируют императивные правовые средства - позитивные обязывания, в соответствии с которыми субъект правоотношения обязан совершать определенные действия.

Вторым критерием жилого помещения является его изолированность.

В юридической практике изолированным признается помещение, имеющее автономный доступ в места общего пользования (коридор, прихожая, лестничная площадка, улица). Из изложенного следует, что смежная комната или часть комнаты не являются объектом жилищных правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 16 ЖК РФ видами жилых помещений являются:

Исходя из указанного толкования признака изолированности жилого помещения смежная комната не является самостоятельным объектом жилищных правоотношений.

Главным признаком дома как жилого помещения является его индивидуально-определенная обособленность на местности. Он состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Отличительным признаком квартиры является ее структурная обособленность в многоквартирном доме, обеспечивающая возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме. Она состоит из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Комната - это часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.

Действующее законодательство не содержит четкого юридического определения части дома и части квартиры, однако из сложившейся правоприменительной практики и требований об изолированности жилого помещения можно предположить, что часть квартиры - это жилое помещение, состоящее более чем из одной комнат в пределах квартиры; при этом одна из комнат должна обеспечивать возможность доступа (посредством коридора или самостоятельно) к помещениям общего пользования в многоквартирном доме. Часть дома - это жилое помещение, состоящее из одной и более комнат в пределах жилого дома, которые (одна из которых) обеспечены возможностью самостоятельного доступа на территорию, расположенную вне пределов дома (улицу).

Третьим критерием жилого помещения является пригодность жилого помещения для постоянного проживания, т.е. соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Постоянное проживание означает возможность функционального использования жилого помещения в течение календарного года, т.е. двенадцати месяцев, а не только в летний сезон. Функциональное назначение жилого помещения заключается в том, что оно предназначено для проживания граждан. Указанное положение отражено в ч. 1 ст. 17 и в ч. 2 ст. 288 ГК РФ.

Рассмотрим нормативные предписания, принятые на уровнях федеральном и субъектов России, определяющие пригодность жилого помещения для его функционального использования.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ред. от 26.06.2007) жилое помещение должно соответствовать по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и иных излучений санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания <19>.

<19> Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ред. от 26.06.2007) // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752.

На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которым установлены основания признания жилого помещения непригодным для проживания (далее - Положение) <20>.

<20> Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

В соответствии с пунктом 33 данного Положения основаниями для признания жилого помещения непригодным для проживания является выявление вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие:

Таким образом, непригодность определяется степенью износа жилья вплоть до аварийного состояния, наличием неустранимых неисправностей инженерных сетей, несоблюдением строительных норм в процессе градостроительной деятельности, негативным изменением факторов внешней среды и микроклимата жилого помещения.

Вопросы, связанные с признанием жилых домов непригодными для проживания, решаются межведомственными комиссиями. Решение о создании межведомственной комиссии принимает орган исполнительной или местной власти в зависимости от принадлежности жилищного фонда РФ. Председателем комиссии назначается должностное лицо соответствующего органа государственной или местной власти.

В работе комиссии принимают участие собственник жилищного фонда или представитель собственника, осуществляющий функции по управлению жилищным фондом, в отношении жилого помещения которого рассматривается вопрос о признании его непригодным для проживания. Кроме того, к работе в составе комиссии может быть привлечен представитель проектно-изыскательских организаций, производивший обследование этого жилого дома (жилого помещения).

Решение принимается простым большинством голосов членов комиссии и оформляется в виде заключения. Если число голосов "за" и "против" при принятии решения равно, решающим является голос председателя комиссии. В случае несогласия с принятым решением члены комиссии вправе выразить свое особое мнение в письменной форме и приложить его к заключению. Решение межведомственной комиссии может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке.

В случае признания жилого дома (жилого помещения) непригодным для проживания по причине, представляющей особую опасность для жизни и здоровья людей, указанное решение должно содержать указание его собственнику (уполномоченному собственником лицу) о необходимости немедленного отселения граждан.

Приказом министра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 05.11.1985 N 529 было утверждено Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания <21>. Этим нормативным актом были определены критерии отнесения жилых помещений к непригодным.

<21> Положение об оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Утверждено Приказом Минкоммунхоза РСФСР от 05.11.1985 N 529. Текст документа опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с п. 2 Положения жилые дома независимо от группы их капитальности и жилые помещения относятся к категории непригодных для постоянного проживания с учетом физического износа, повреждений несущих конструкций, недостатков планировки и уровня внутреннего благоустройства, а также санитарных требований. К жилым домам, не пригодным для проживания, отнесены:

Однако независимо от наличия или отсутствия указанных критериев в соответствии с п. 2.3 этого Положения к непригодным для проживания отнесены жилые дома:

а) расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаро-, взрывоопасных зон промышленных предприятий, транспорта, инженерных сетей и других зонах с особыми условиями, запрещенных к застройке;

б) расположенные в опасных зонах отвалов породы угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик; зонах оползней, селевых потоков и снежных лавин, могущих угрожать застройке и эксплуатации зданий; на территориях, ежегодно затапливаемых паводковыми водами;

в) получившие повреждения в результате землетрясений, просадок, неравномерных осадок и т.п., если эти повреждения не могут быть устранены с одновременным конструктивным обеспечением требований СНиП к жилым зданиям для особых условий строительства и эксплуатации;

г) которыми следует считать одно-, двухэтажное жилое строение (бараки), предназначенное для временного проживания, с общими кухней и санитарным узлом, как правило, деревянное, рассчитанное на короткий срок службы - 10 - 20 лет (строения этого типа, претерпевшие реконструкцию в части планировки и ставшие пригодными для посемейного заселения, а также жилые здания из сборно-щитовых и каркасно-засыпных конструкций квартирного типа следует относить к малоценному, но жилому фонду);

д) при возникновении угрозы их аварии (обрушения) в результате достижения предельного физического износа несущих строительных конструкций (деформаций, повреждений, снижения прочности и несущей способности) или деформации основания здания;

е) после аварии, пожара, стихийного бедствия в том случае, если проведение восстановительных работ технически невозможно или нецелесообразно с экономической точки зрения;

ж) в случае невозможности организации обслуживания их жителей и технической эксплуатации здания.

Правовые отношения, возникающие в процессе признания жилого помещения пригодным (непригодным) для постоянного проживания, носят административно-правовой характер.

Во-первых, это властеотношения, так как носят субординационный характер. Субъекты, участвующие в них, в лице органов государственной и местной власти, физических и юридических лиц обязаны подчиняться действующим предписаниям.

Во-вторых, обязательным субъектом данных отношений выступает властный орган - государственный (на уровне РФ или ее субъекта) и местный.

В-третьих, несогласие субъектов данных отношений по каким-либо аспектам субъективных прав и юридических обязанностей, вытекающих из данного отношения, не является препятствием для их возникновения.

Таким образом, правовой режим в сфере признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания носит административно-правовой характер, доминирующими средствами которого выступают обязывания, ограничения, приостановления.

Специфика административно-правового режима жилого помещения заключается в том, что:

во-первых, при государственной регистрации прав на жилое помещение как объект недвижимости и признания жилого помещения непригодным (пригодным) для проживания действует специальный порядок, субъектом которого выступают государственные органы, наделенные властными полномочиями;

во-вторых, доминирующими правовыми средствами административно-правового режима жилого помещения выступают позитивные обязывания, предполагающие активное участие субъектов жилищных правоотношений в исполнении нормативных предписаний.

С учетом того что жилое помещение является исходным составным элементом жилищного фонда Российской Федерации, данная специфика административно-правового режима приемлема для жилищного фонда.