Мудрый Юрист

О недостатках законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы

Проблемам административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы посвящен целый ряд научных работ <1>, в том числе диссертационных исследований <2>. Вместе с тем состояние правового регулирования данных отношений на сегодняшний день нельзя назвать удовлетворительным. Отчасти это объясняется нежеланием законодателя прислушиваться к мнению ученых, разрабатывающих проблемы административной ответственности в указанной сфере; отчасти изменением самого рекламного законодательства <3>, которое влечет неминуемый пересмотр подходов к ответственности субъектов рекламной деятельности; отчасти объективным обстоятельством, которое заключается в том, что не бывает идеальных законов, т.к. нельзя в законодательстве предусмотреть все ситуации, которые могут возникнуть на практике.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Т.И. Отческой "Применение административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе" включена в информационный банк согласно публикации - "Право и экономика", N 4, 2004.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Д. Петрова "Ненадлежащая реклама банковских услуг" включена в информационный банк согласно публикации - ЭЖ-Юрист, 2005, N 9.

<1> См., например: Отческая Т.И. Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе // Закон. 2004. N 10. С. 104 - 106; Макарейко Н.В. Административная ответственность за правонарушения в сфере рекламы: соотношение российского и белорусского законодательства // Реклама и право. 2006. N 1. С. 22 - 27; Топсохалов А.Р. Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе // Общество, право и государство: ретроспективы и перспективы. Материалы 51-й ежегодной научно-методической конференции преподавателей и студентов "Университетская наука - региону", посвященной 75-летию Ставропольского государственного университета (28 апреля 2006 года). Ставрополь, 2006. С. 327 - 333; Вавулин Д.А., Гусева Т.А. Институт административной ответственности за публичное размещение, рекламу под видом ценных бумаг, документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства // Закон и право. 2003. N 8. С. 18 - 21; Петров Д.А. Некоторые вопросы привлечения к административной ответственности за ненадлежащую рекламу банковских услуг // Юридическая работа в кредитной организации. Методический журнал. 2006. N 1. С. 71 - 81; Ремез И. Особенность административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы // Реклама и право. 2007. N 1. С. 37 - 40; и др.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.В. Найдерова "Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе" включена в информационный банк согласно публикации - Российская юстиция, 2002, N 9.

<2> См., например: Лисецкий Р.М. Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Найдеров Ю.В. Административная ответственность за нарушения законодательства РФ о рекламе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
<3> С 01.07.2007 вступил в силу Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232. Далее - Закон "О рекламе".

В рамках данной работы будут рассмотрены лишь некоторые негативные аспекты (недостатки), оказывающие влияние на развитие института административной ответственности за правонарушения в рекламной сфере, которые либо имеют, по мнению автора, существенное значение, либо приобретают все большую актуальность в настоящее время. Представляется, что их можно разделить на две группы. Первая группа объединяет общие недостатки рекламного законодательства, которые в силу бланкетного характера нормы ст. 14.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ <4>, несомненно, влияют на эффективность функционирования данного института. Вторая группа представляет собой недостатки собственно законодательства об административных правонарушениях, которые препятствуют решению задач, стоящих перед ним (глава 2 КоАП).

<4> СЗ РФ. 07.01.2002. N 1 (часть 1). Ст. 1. Далее - КоАП.

Не останавливаясь подробно на анализе первой группы таких негативных аспектов, считаю необходимым указать на то, что вступивший в силу в 2007 году Закон "О рекламе", как и любой нормативно-правовой акт, не идеален и в нем имеется целый ряд существенных недостатков. К их числу относятся, например: необоснованно ограниченная сфера действия Закона "О рекламе"; отсутствие норм, регулирующих договорные отношения в сфере рекламы; несоблюдение комплексного подхода при формировании рекламного законодательства; недостатки понятийного аппарата Закона "О рекламе" и структуры закона; проблемы соотношения национального и международного законодательства в сфере рекламы <5>. Безусловно, указанные недостатки препятствуют надлежащему правоприменению, в том числе и в части принятия решений о привлечении субъектов рекламной деятельности к административной ответственности за нарушения в сфере рекламы, и их необходимо устранить в самое ближайшее время.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Э.Л. Страунинга "Пробелы в правовом регулировании рекламной деятельности в свете нового Закона "О рекламе" включена в информационный банк согласно публикации - "Налоги" (газета), 2006, N 40.

<5> См.: Страунинг Э.Л. О проблемах рекламного законодательства // Российская юстиция. 2006. N 6. С. 26 - 27.

Вместе с тем нельзя считать достаточным проведение законодательной реформы, ограничивающейся исключительно устранением базовых недостатков Закона "О рекламе". Законодательство об административных правонарушениях также содержит изъяны, не позволяющие добиться его эффективного применения. Они составляют вторую группу недостатков. Остановимся на двух из них.

  1. Законодательство об административных правонарушениях включает в себя и нормы, содержащиеся в т.ч. в Законе "О рекламе". Статьей 19 указанного Закона предусмотрено, что установка рекламораспространителем наружной рекламы допускается при наличии разрешения, выдаваемого органом местного самоуправления городского округа. Статья 38 содержит положение, в соответствии с которым нарушение рекламораспространителями законодательства о рекламе влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях. Раскрывая в п. 7 указанной нормы основания для привлечения рекламораспространителя к административной ответственности, законодатель по каким-то причинам не предусмотрел ответственность за нарушение ст. 19 Закона "О рекламе".

Таким образом, установка наружной рекламы без разрешения органа местного самоуправления городского округа остается без применения мер административной ответственности, тем самым значительно снижается эффективность осуществления делегированных Законом "О рекламе" полномочий органов местного самоуправления по упорядочению установок наружной рекламы.

Данный недостаток может быть устранен несколькими путями. Во-первых, внесением в Закон "О рекламе" дополнений (в ст. 38), включающих данное нарушение в число оснований для привлечения рекламораспространителя к ответственности. Во-вторых, включение самостоятельной нормы, предусматривающей ответственность за данное конкретное нарушение в КоАП. В-третьих, включение самостоятельной нормы в законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях.

Представляется наиболее эффективным последний путь решения проблемы. Это объясняется следующим.

Внесение изменений в федеральное законодательство, будь то Закон "О рекламе" или КоАП, требует длительного времени, в т.ч. в силу процедурных особенностей. Внесение же изменений и дополнений на уровне субъекта РФ позволяет оперативнее устранить недостаток или пробел в правовом регулировании административно-правовых отношений.

Кроме того, особенности социального, экономического и иного развития различных регионов страны весьма значительны. Это касается и предпринимательства в целом, и рекламной деятельности в частности. В московском мегаполисе (Москве и Московской области), например, наружная реклама стала уже самостоятельным направлением (сферой) предпринимательства с существенной доходностью. В таких условиях незаконные действия по самовольной установке рекламных конструкций достаточно распространены, а ущерб, который они наносят или могут нанести, должен оцениваться как существенный. Вместе с тем этого нельзя сказать о некоторых иных регионах, где рекламный бизнес еще не развит, а рынок наружной рекламы не востребован. В таких регионах данных правонарушений совершается незначительное число, и их последствия не столь существенны. Соответственно, в таких регионах данная норма в силу объективных причин не нужна (может быть, временно).

При таких обстоятельствах принятие федерального закона также неэффективно. Законодательство и без того изобилует "мертвыми" (неработающими) нормами. В то же время в случае возникновения такой необходимости у региональных властей есть механизм для того, чтобы быстро отреагировать на изменение ситуации и принять соответствующий акт.

В этой связи следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания РФ находятся два законопроекта, посвященных решению указанной проблемы. Один - о внесении изменений в Закон "О рекламе" (ст. 38), другой - в КоАП (в ст. 14.3). Все они еще далеки от принятия. Вместе с тем Московская городская Дума оперативно отреагировала на ситуацию, что, безусловно, вызвано чрезвычайной важностью и актуальностью для столицы всего, что связано с наружной рекламой, приняв Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" <6>. В данный Закон города Москвы была включена норма, устанавливающая ответственность за нарушение требований по установке, размещению, содержанию и эксплуатации в т.ч. объектов наружной рекламы и информации (ст. 8.6), которая действует уже продолжительное время, эффективно и оперативно устранив недостаток федерального законодательства.

<6> Тверская, 13 от 18.12.2007 N 151 (начало), от 17.01.2008 N 4 - 5 (продолжение), от 22.01.2008 N 7 (продолжение), 24.01.2008 N 8 - 9, (окончание).
  1. Полагаю, что отдельного внимания заслуживает проблема сроков рассмотрения дел данной категории. Весьма примечателен достаточно широко известный случай, когда Федеральная антимонопольная служба запретила рекламу сети магазинов электроники "Техносила", которая в августе 2006 года распространялась на улицах городов и на телеканалах НТВ и ТНТ. В рекламе демонстрировались различные товары с определенной ценой, при этом картинка сопровождалась текстом с использованием слов "...лопух! Купил дороже". В ходе проверки рекламы был проведен социологический опрос, привлекались специалисты, входящие в экспертный совет по применению законодательства о рекламе. В итоге антимонопольная служба признала рекламу ненадлежащей, т.к. она формирует негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами, и предписала прекратить кампанию.

Решение в целом, надо сказать, верное, если бы не одно "но". Дело в том, что "Техносила" уже более полутора лет назад закончила "запрещенную" рекламную кампанию <7>. Безусловно, такое рассмотрение является не только не эффективным, но и просто заведомо убыточным для государства и с финансовой точки зрения, и с точки зрения отвлечения специалистов от предупреждения и пресечения совершаемых правонарушений, а привлечение к такой ответственности в подобных случаях утрачивает свои функции и не достигает своих целей. Представляется, что сокращение сроков рассмотрения подобных дел явится серьезным фактором для снижения числа правонарушений в сфере рекламы.

<7> Об этом см., например: Егоршева Н. Реклама опять "лопухнулась" // Российская газета от 15.02.2008 N 4590.

Другая же проблема, очевидно явствующая из указанного примера, заключается в том, что правоприменительные органы зачастую избирают меры административного воздействия на правонарушителя, явно не соответствующие обстоятельствам и характеру правонарушения. В качестве путей устранения принятия в будущем таких правоприменительных актов можно назвать необходимость выяснения, продолжается ли правонарушение на момент вынесения предписания или нет, а также повышение профессионального уровня лиц, осуществляющих производство по делам о нарушении рекламного законодательства.

В заключение считаю необходимым отметить, что только комплексное реформирование законодательства (как разноотраслевого, так и законодательства различных уровней) позволит добиться снижения количества правонарушений в рекламной сфере, а также эффективной защиты прав и законных интересов государства, общества, юридических и физических лиц.