Мудрый Юрист

Административно-предупредительное правоотношение как форма реализации административно-предупредительных мер

Общеизвестно, что деятельность по реализации административно-предупредительных мер имеет свое реальное выражение в форме фактического поведения участников управленческого отношения. Отсюда следует, что административно-предупредительные меры в административно-предупредительных правоприменительных отношениях являются элементами их фактического содержания.

В то же время деятельность и юридическое содержание - не однопорядковые явления. Первое выступает одновременно содержанием фактического отношения, опосредуемого правоотношением, а второе является собственным содержанием правоотношения как юридической формы фактического общественного отношения. Это разноплоскостные категории, которые раскрывают не только разные стороны правоотношением, но и разные этапы его движения. Как правило, юридическое содержание обычно возникает раньше фактического. В свою очередь, деятельность (поведение) осуществляется в соответствии с юридическими правами и обязанностями субъектов правоотношения и поэтому фактически служит проявлением юридического в реальной жизни. Таким образом, юридическое содержание административно-предупредительного правоотношения можно, на наш взгляд, рассматривать в качестве модели фактического административно-предупредительного правоотношения.

Подобные ситуации, когда правовые связи возникают сначала в чистом виде, а затем материализуются в конкретном, реальном существующем поведении субъектов, называются типическими. Наряду с ними возможны ситуации, когда фактическое поведение отклоняется от сконструированной законодателем общей модели правоотношения. Такие ситуации относятся к числу аномалий в процессе правового регулирования и фактического поведения: здесь не содержание правоотношения, а иное явление - правонарушение <1>. Однако при применении некоторых из них возможны отклонения от нормативной модели административно-предупредительного правоотношения. Это вызвано тем, что в некоторых случаях законодатель потенциально закрепляет состояние фактической неопределенности для субъекта, управомоченного применять административно-предупредительные меры.

<1> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 160.

Например, п. 21 ст. 11 Закона от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <2> закрепляет право сотрудников милиции производить в соответствии с законодательством досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости и личный досмотр пассажиров. Каковы основания "необходимости", остается неизвестным, что затрудняет работу сотрудников милиции, создает почву для злоупотребления с их стороны. В аналогичных, неопределенных ситуациях управомоченный субъект применяет административно-предупредительную меру, как правило, руководствуясь собственным правосознанием, предшествующим опытом и практической целесообразностью. В этом случае административно-предупредительная мера применяется как средство (способ) достижения фактической урегулированности отношений. Состояние же фактической урегулированности есть одна из целей административно-правового регулирования. Выступая в качестве средства (способа) достижения целей административно-правового регулирования, административно-предупредительная мера существенно видоизменяет и юридическое содержание административно-предупредительного правоприменительного правоотношения.

<2> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Что же происходит с юридическим содержанием административно-предупредительных правоотношений в данном случае? Представляется, что элементы юридического содержания приобретают новые компоненты, которые прежде всего характеризуют полномочия субъекта применения административно-предупредительных мер.

Известно, что полномочия складываются из прав и обязанностей органа или должностного лица, разрешающего конкретное управленческое дело. Права и обязанности регламентированы административно-правовыми нормами. Административно-правовые нормы возлагают на субъекта применения административно-предупредительных мер обязанность разрешить конкретное управленческое дело и тем самым обеспечить реализацию субъективных прав и обязанностей участников того или иного правореализующего правоотношения. Поскольку применение административно-предупредительных мер (для реализации которых четко не обозначены административно-правовые основания) возможно только в условиях неопределенности, то принятие административно-предупредительного решения является оптимальным средством достижения урегулированности конкретной управленческой ситуации.

Результатом этой урегулированности является возникновение правореализующего правоотношения.

Для принятия административно-предупредительного решения в условиях неопределенности управомоченный субъект использует субъективное право на усмотрение, которое в административно-предупредительных правоотношениях и составляет новый компонент в его правомочиях. Соответственно изменяется и содержание его обязанностей - они дополняются обязанностью принять ответственность за реализацию осмотрительного административно-предупредительного решения на себя. Эта обязанность носит позитивный характер, но в то же время предполагает и юридическую ответственность (в ретроспективном аспекте) в случае наступления неблагоприятных последствий, ставших итогом реализации необоснованного усмотрительного административно-предупредительного решения.

Изменяются также и субъективные права и обязанности другой стороны, участвующей в административно-предупредительных правоприменительных правоотношениях. К ее юридическим обязанностям добавляется новый компонент: претерпевание, представляющее собой принятие того воздействия, которое оказывает управомоченный субъект. При этом, учитывая, что претерпевание выражается в определенных правоограничениях (личного, имущественного или организационного характера), оно, как нам представляется, должно подкрепляться правом на обжалование усмотрительного административно-предупредительного правоприменительного решения другой стороны административно-предупредительного правоприменительного правоотношения. Необходимость в обжаловании может возникнуть тогда, когда субъект применения административно-предупредительных мер злоупотребляет или причиняет ущерб предоставленными ему дискреционными (осмотрительными) полномочиями. Отсюда - право на обжалование осмотрительного административно-предупредительного решения - следует рассматривать как еще один компонент административной правосубъектности другой стороны административно-предупредительного правоотношения.

Описанные выше компоненты не являются надуманными, они выступают закономерными элементами административно-правовой действительности. Несмотря на то что они явно не выражены в конкретных административно-правовых нормах, они все же выявляются при достаточном анализе административно-правового материала. Так, например, если говорить об усмотрении в сфере государственного управления, следует отметить, что оно вытекает из сущности исполнительно-распорядительной деятельности. А.П. Коренев правильно отмечает, что "само назначение органов государственного управления и наделение их полномочиями управленческого характера объективно обусловливают необходимость предоставления им права на совершение исполнительно-распорядительных действий по своему усмотрению" <3>.

<3> См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 73.

Что касается других компонентов надлежащей реализации усмотрительного административно-предупредительного решения, то они предопределены, например, конституционно-правовыми нормами, закрепляющими обязанность государства по отношению к личности и обществу - обеспечивать правопорядок, а также реализацию прав и свобод человека и гражданина.

Значительный интерес вызывает также такой элемент структуры административно-предупредительного правоотношения, как его объект. Правильное его определение позволяет установить направленность действий субъектов применения административно-предупредительных мер, выявить его соотношение с объектом административно-предупредительных мер и в итоге составить целостное представление о структуре административно-предупредительных отношений, складывающихся в процессе применения административно-предупредительных мер.

Объект административного правоотношения - это то, по поводу чего возникают различные административно-правовые отношения <4>. В то же время в административно-правовой литературе отсутствует единство во взглядах на проблему разнообразия объектов административно-правовых отношений, которые в конечном счете могут быть сведены к двум основным позициям.

<4> См.: Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1979. С. 71.

Одни ученые отстаивают концепцию единого объекта, которым, по их мнению, является поведение людей (их действия) <5>. Другие допускают множественность объектов, к числу которых, по их мнению, относятся вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, поведение людей, личные нематериальные блага <6>.

<5> См.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 14.
<6> См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959. С. 78 - 79; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968. С. 69.

Между тем, поскольку речь идет об объектах правоприменительных административных правоотношений, то их трактовка существенно различается с тем пониманием объекта правовых связей, которое принято в науке административного права. Так, авторы, обращавшиеся в своих работах к проблематике правоприменительных отношений, учитывая их специфику, отмечают, что ни предметы внешнего мира, ни материальные и духовные блага не могут быть объектами этих отношений.

Действительно, правоприменительные правоотношения не способны сами по себе создавать (изменять) какие-либо материальные и духовные ценности. Ни вещи, ни духовные или материальные блага не могут непосредственно испытывать правовое воздействие: они создаются, изменяются, используются в результате практических действий человека, составляющих фактическое содержание материально-правовых правоотношений. Правильно пишет С.С. Алексеев, что "материальные и нематериальные блага, являющиеся объектами правоотношений, необходимо рассматривать в связи с поведением субъектов, т.е. материальным содержанием правоотношения" <7>. Непосредственным результатом правоприменительных правоотношений является не создание или изменение каких-либо материальных или духовных ценностей, а порождение путем создания правоприменительного акта определенных юридических последствий: установления, прекращения или изменения прав и обязанностей конкретных участников материальных правоотношений. Поэтому их объектами должны быть не предметы внешнего мира или продукты духовной деятельности, а юридические явления - права и обязанности, а также поведение, действия субъектов в сфере государственного управления.

<7> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 160.

Следовательно, объектом административно-предупредительных отношений является деятельность по применению административно-предупредительных мер, в рамках которой реализуются права и обязанности как управомоченного субъекта, так и субъекта, в отношении которого данные меры применяются.

Кроме того, возможна, на наш взгляд, постановка вопроса о выделении факультативного (дополнительного) объекта. Его выделение связано с непредполагаемым результатом, который может быть достигнут при применении административно-предупредительных мер в ситуации нормативно-правовой неопределенности (например, когда четко в административно-правовых нормах не указаны обстоятельства, позволяющие осуществлять проверку документов). Причем непредполагаемый результат может носить как положительный, так и отрицательный характер.

Так, например, сотрудник Государственной инспекции безопасности дорожного движения, осуществляя досмотр автотранспортного средства на предмет обнаружения взрывчатых веществ, в результате выявляет незаконный провоз в автотранспортном средстве сильнодействующих наркотических веществ. Положительный результат налицо, однако разрешения первоначальной проблемы не происходит.

Другой пример - в результате проверки сотрудниками милиции документов, удостоверяющих личность у коренных жителей Северо-Кавказского региона на предмет законности их пребывания в населенном пункте, было нарушено спокойствие граждан жилого дома, так как проверка осуществлялась в ночное время. И хотя в результате проверки документов было установлено незаконное пребывание данных граждан, то есть административно-предупредительное дело решено, тем не менее в процессе его разрешения был причинен вред иным отношениям, не связанным с разрешением данного юридического дела.

Это иные общественные отношения, не связанные с разрешением данного административно-предупредительного дела, которым причиняется вред в результате реализации административно-предупредительного решения, и выступают факультативным объектом административно-предупредительных мер.

Подводя итог изложенному, можно констатировать, что теоретическое и практическое значение административно-предупредительного правоотношения состоит в непрерывной связи с задачей укрепления законности и дисциплины в сфере государственного управления. Кроме того, исследования, проводимые в таком направлении, позволят перейти к более глубокому познанию процессов и закономерностей при применении административно-предупредительных мер. Становится возможным всестороннее изучение и решение названных вопросов по качественному совершенствованию отдельных административно-предупредительных производств, а также формирование и научное обоснование предложений, направленных на приведение действующего законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией России.