Мудрый Юрист

Понятие и структура компетенции муниципальных образований

Нанба Сариа Беслановна - младший научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП.

Местное самоуправление представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования, поэтому при определении компетенции местного самоуправления возможен тот же подход, который применяется в положениях Конституции РФ при определении компетенции государства. Статьи 71 и 73 Конституции РФ устанавливают предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно, а ст. 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться через компетенцию конкретного муниципального образования, особенности которого определяют все основные параметры содержания компетенции. Поэтому необходимо уточнить, какие именно свойства муниципального образования влияют на объем и характер компетенции с тем, чтобы учитывать их в процессе законодательного регулирования. Определение содержания компетенции муниципального образования необходимо для более четкой регламентации функций местного самоуправления и единообразного использования данной категории в нормативных правовых актах.

Понятие "компетенция" происходит от латинского "competere" и означает - добиваться, соответствовать, подходить. В настоящее время юридические словари определяют компетенцию как совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций <1>.

<1> Юридическая энциклопедия / Под общей ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005.

На сегодняшний день отсутствует законодательное определение понятия "компетенция", однако ранее действовавший Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" содержал указанное понятие применительно к органу государственной власти. Указанный Закон определял ее как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 2).

В отсутствие законодательного закрепления указанного понятия вопросы определения компетенции широко исследованы в российской юридической науке. Современные представления о компетенции во многом основаны на трудах дореволюционных российских ученых (В.Л. Безобразов, М.И. Свешников, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.), а также исследованиях, проводившихся в советские годы (К.Ф. Шеремет, Н.Г. Александров, Б.М. Лазарев и др.). В настоящее время проблема компетенции подробно освещена в работах Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и других. Большинство ученых определяют содержание компетенции посредством двух составляющих - предметы ведения и полномочия.

Первой составляющей понятия "компетенция" являются предметы ведения. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержалось определение предметов ведения муниципального образования, в которое включались вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопрос о содержании предметов ведения муниципальных образований является дискуссионным в правовой науке. Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев включают в предметы ведения муниципальных образований "круг определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно" <2>. Авторы также относят к предметам ведения вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <3>. Исходя из данного определения, в содержание предметов ведения включено осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, что совпадает с трактовкой предметов ведения, содержащейся в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако отдельные государственные полномочия, которые передаются или в осуществлении которых участвуют органы местного самоуправления, не относятся к предметам ведения муниципальных образований, они относятся соответственно к предметам ведения либо Российской Федерации, либо субъектов Федерации, либо к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, а органы местного самоуправления лишь участвуют в их осуществлении.

<2> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 470.
<3> Там же.

Довольно подробно содержание предметов ведения муниципального образования раскрыто в монографии Т.М. Бялкиной, где под предметами ведения понимаются "сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления данных муниципальных образований могут принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия" <4>. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе принимать решения и совершать иные юридически значимые действия не только при осуществлении полномочий по вопросам местного значения, но и по осуществлению отдельных государственных полномочий. Таким образом, в структуру предметов ведения муниципальных образований также включаются отдельные государственные полномочия, что приводит, как и в предыдущем случае, к излишнему расширению понятия компетенции муниципальных образований.

<4> Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 87.

На наш взгляд, предметы ведения муниципальных образований можно определить как вопросы местного значения, закрепленные Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Конституция РФ использует в своем тексте понятие "вопросы местного значения". Так, ст. 130 Конституции РФ закрепляет самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а ст. 132 дает перечень некоторых вопросов местного значения: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка, установление местных налогов и сборов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия предметов ведения местного самоуправления, вместе с тем ранее действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал указанное понятие. Основное содержание предметов ведения муниципальных образований составляют вопросы местного значения, определенные в данном Законе как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ закрепляет двухуровневую систему местного самоуправления. В связи с этим Закон помимо определения вопросов местного значения также закрепляет вопросы местного значения межпоселенческого характера. Под вопросами местного значения межпоселенческого характера понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Указанный Закон (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1) выделяет наряду с вопросами местного значения иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Указанные "иные вопросы" не отнесены к ведению Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. В случае, если данные вопросы приняты к исполнению на уровне муниципального образования, то на период, пока они не отнесены законом к ведению другого субъекта права, эти вопросы могут быть отнесены к ведению данного муниципального образования и рассматриваться в качестве его предмета ведения.

Закон выделяет также вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения. Их природа законодателем не определена, и включать их в структуру предметов ведения муниципальных образований не представляется возможным, так как самим Законом они не отнесены к вопросам местного значения. Закон (ч. 1 ст. 14.1, ч. 1 ст. 15.1, ч. 1 ст. 16.1) относит к числу таких вопросов: создание музеев поселения; участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального образования. Вместе с тем указанные вопросы разнородны, их природа законодателем не определена, и включать их в структуру предметов ведения муниципальных образований не представляется возможным, так как самим Законом они не отнесены к вопросам местного значения.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении каждого вида муниципального образования определяется перечень вопросов местного значения, который является исчерпывающим и не подлежит расширению другими федеральными законами, за исключением федеральных законов о внесении изменений в указанный Закон. Вместе с тем законодателю не удалось в должной мере осуществить четкое разграничение вопросов местного значения. Некоторые из них отнесены как к вопросам местного значения поселений, так и к вопросам местного значения муниципальных районов. Например, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества отнесено к ведению поселений и муниципальных районов. Таким образом, указанные вопросы составляют предмет совместного ведения муниципального района и поселения, которые не разграничены Законом. Разграничение вопросов местного значения в данном случае могло бы осуществляться посредством заключения соглашений.

Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления мешает эффективной реализации полномочий по вопросам местного значения на уровне муниципальных районов и поселений. К числу дублирующихся вопросов относятся: создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и др. Дублирующиеся вопросы местного значения, закрепленные за разными типами муниципальных образований, порождают сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.

Второй составляющей компетенции являются полномочия. Традиционно полномочия складываются из двух элементов - права и обязанности. Говоря о таких публичных субъектах права, как муниципальные образования, данные права и обязанности должны найти отражение в нормах муниципального права.

Толковый словарь русского языка определяет полномочия как "официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел" <5>. Подходы к определению полномочий в юридической литературе весьма разнообразны. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом <6>.

<5> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554.
<6> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.

Ряд авторов (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) включают в понятие полномочий местного самоуправления права и обязанности муниципальных образований в целом. Вместе с тем неясно, какие обязанности может нести муниципальное образование в целом, отличающиеся от обязанностей других названных субъектов муниципальных правовых отношений (органов, должностных лиц муниципального образования).

Необходимо отметить, что понятие "полномочие" в первую очередь отнесено к органам местного самоуправления и должностным лицам муниципального образования. Для них термин "полномочие" является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия "орган", в том числе и "орган местного самоуправления" (как орган власти вообще), и "должностное лицо".

Раскрывая содержание понятия "полномочие", нужно обратить внимание на то, что данная категория отражает не просто права и обязанности. Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями, если мы говорим о полномочиях (а не о правах вообще). В связи с этим важно заметить, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (как и органы государственной власти и должностные лица государственной власти) имеют не только полномочия, но и отдельные права, которые не являются их обязанностями, при этом в законодательстве прямо употребляется термин "права", а не "полномочия".

Как представляется, полномочия местного самоуправления - это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами местного самоуправления и должностными лицами муниципального образования в целом права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, закрепляет самостоятельность в пределах его полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает принцип самостоятельности осуществления муниципальными образованиями принадлежащих им полномочий. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования в сфере осуществления полномочий по вопросам местного значения не допускается. При этом в рамках двухуровневой системы местного самоуправления полномочия могут передаваться от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и наоборот на основе соглашений. Соглашения представляют собой средство передачи отдельных полномочий, но не вопросов местного значения. Указанный Закон устанавливает, что передача осуществления части полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельным поселениям сопровождается передачей субвенций для осуществления указанных полномочий. Предусмотрен ряд требований к указанным соглашениям, они должны:

заключаться на определенный срок;

содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного;

регламентировать порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий;

предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Вместе с тем Закон не устанавливает ограничений, касающихся передачи части полномочий органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений. Не определены органы, которые от имени муниципального образования должны заключать такие соглашения, в частности не регламентируется роль представительных органов муниципальных образований в процессе заключения соглашений. В связи с этим в настоящее время на муниципальном уровне по-разному осуществляется заключение указанных соглашений. В одних муниципальных образованиях соглашения о передаче полномочий заключают местные администрации, в других - представительные органы, в третьих - главы муниципальных образований. Необходимо отметить, что законодатель четко не определил порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления отдельных поселений, отсутствуют также модельные акты, которыми на основе рекомендательных норм регламентировался бы данный порядок.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выделяет несколько групп полномочий органов местного самоуправления.

К первой группе относятся полномочия по вопросам местного значения, закрепленные в ст. 17 Закона. Полномочия по вопросам местного значения также закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления, например в ЖК РФ, НК РФ, ЗК РФ. Названные полномочия должны определяться объемом содержания вопросов местного значения. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, "перечень полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения, содержащийся в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, открыт. Но он сосуществует с закрытым перечнем самих вопросов местного значения. Смысл такой правовой конструкции в том, что полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые другими законами, должны укладываться в рамки вопросов местного значения, закрепляемых в Федеральном законе N 131-ФЗ" <7>.

<7> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 144, 165.

Второй группой полномочий являются государственные полномочия, осуществляемые на уровне местного самоуправления. Закон предусматривает несколько вариантов осуществления отдельных государственных полномочий на уровне муниципальных образований.

Во-первых, это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями для их осуществления на местном уровне.

Конституция РФ закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит отдельную главу о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определяя их как полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным законом к вопросам местного значения.

Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Как указывает В.И. Васильев, "...под государственным воздействием могут оказаться опорные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами" <8>.

<8> Васильев В.И. Указ. соч. С. 165.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в соответствии с законами субъектов Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Наделение должно сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. Вышеуказанный Закон предписывает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций, предоставляемых из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Однако это не является обязанностью местного самоуправления.

Реализация этих полномочий, ввиду их значимости, происходит в особом юридическом режиме, так как государство оставляет за собой контроль за их исполнением, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет за органами местного самоуправления право участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Вместе с тем федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

В-третьих, это участие муниципальных образований в финансировании осуществления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование этих полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как видно, в указанном Законе выстроена определенная система полномочий органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд полномочий органов местного самоуправления определен не до конца. Так, некоторые полномочия органов местного самоуправления (например, полномочия, связанные с участием в опеке и попечительстве, созданием музеев и т.д.) из категории полномочий перенесены в категорию правомочий. Однако, если орган местного самоуправления берет на себя осуществление этих полномочий, они на определенный срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому можно предположить, что законодатель установит процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко законодательно регламентировать указанные права. Формулировки о "содействии опеке и попечительству", "содействии национально-культурному развитию народов Российской Федерации" не дают возможности уяснить содержание этих прав.

В некоторых сферах, затрагивающих права органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, будет определено, в какой мере эти органы должны соблюдать соответствующие нормативные предписания, как должна делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности.