Мудрый Юрист

Некоторые аспекты реализации положений гражданского законодательства в сфере противодействия коррупции

Горелик А.П., доцент, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Как утверждают исследователи, коррупция как социально-правовое явление зародилась и существует с момента образования первых государств. Однако ее корни уходят дальше, к тому времени, когда появились первые законы (запреты, табу) и соответственно лица, которые их контролировали, и те, кто хотел любыми способами обойти эти запреты. Именно желание отдельных людей обойти закон толкает их на всевозможные ухищрения, вплоть до подкупа лиц, стоящих на страже этого закона. Коррупция в той или иной степени проявляется во всех государствах мира. Вместе с тем в разных странах ее уровень различен: в одних она сведена к минимуму, в других - носит почти официальных характер. Масштабы ее распространенности и степень общественной опасности возрастают в периоды социальной и экономической нестабильности. Для России наиболее благоприятным моментом для распространения коррупции явилось последнее десятилетие прошлого века - пик экономической нестабильности и реформ. На сегодняшний день коррупция проникла в той или иной степени во многие органы государственной власти и управления и представляет угрозу национальной безопасности государства, подрывает авторитет страны на международной арене.

Прежде чем говорить об эффективности борьбы с коррупцией, необходимо признать ее не только на уровне понимания и восприятия, которое у всех трактуется по-разному, а законодательно закрепить само понятие "коррупция", определив тем самым и механизм противодействия.

Для того чтобы эффективно противостоять коррупции, нужно знать, что она собой представляет, ее сильные и слабые стороны. В связи с этим представляется необходимым скорейшее принятие Федерального закона "О противодействии коррупции", закрепление в нем легального определения коррупции и основных принципов противодействия ей. Данный закон необходим прежде всего как средство предупреждения и профилактики коррупции.

Вместе с тем необходимо также определить правонарушения (уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые), которые подпадают под категорию коррупционных, а также субъектов этих правонарушений, т.е. законодательно определить перечень лиц, являющихся субъектами коррупции (представители органов государственной власти и управления, депутаты всех уровней и т.д.).

В качестве специальных субъектов различных отраслей права, способных нести ответственность за коррупционные правонарушения, выступают в первую очередь должностные лица.

Следует отметить, что в российском законодательстве нет единого понятия должностного лица. Определения должностного лица, имеющиеся в примечании 1 к ст. 285 УК РФ и в ст. 2.4 КоАП РФ, несмотря на свое сходство, не идентичны.

В гражданском законодательстве понятие должностного лица отсутствует вовсе, несмотря на наличие статей, посвященных данному субъекту, среди которых ст. 1069 ГК РФ, предусматривающая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, т.е. публичными должностными лицами.

Несмотря на то что публичные должностные лица в случае их коррумпированности являются наиболее опасными для общества и государства, круг лиц, включенных в понятие "должностное лицо", в российском законодательстве значительно уже понятия публичного должностного лица в международном праве.

Анализ нормативных актов российского законодательства и международных правовых актов подтверждает различие подходов к определению понятия "должностное лицо".

Так, в Конвенции ООН против коррупции <1>, ратифицированной Российской Федерацией в 2006 г. <2>, под публичным должностным лицом понимаются следующие категории должностных лиц:

<1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: Принята Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г. // Федеральный правовой портал "Юридическая Россия".
<2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

любое назначенное или избранное лицо, занимающее любую должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности указанного лица;

любое другое лицо, выполняющее любую публичную функцию, в том числе для публичного учреждения или публичного предприятия, либо предоставляющее публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

любое другое лицо, определяемое как "публичное должностное лицо" во внутреннем законодательстве государства-участника.

Кроме того, для целей принятия некоторых конкретных мероприятий, предусмотренных главой II указанной Конвенции, под "публичным должностным лицом" может пониматься любое лицо, выполняющее публичную функцию или предоставляющее публичную услугу, как это определено внутренним законодательством государства-участника и применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника.

В Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" <3>, которая на сегодняшний день не ратифицирована Российской Федерацией, в качестве субъекта коррупционного акта также выступает публичное должностное лицо (ст. 5).

<3> Заключена в Страсбурге 04.11.1999 // www.bestpravo.ru.

В связи с ратификацией Российской Федерацией ряда международных конвенций, в том числе в области борьбы с коррупцией <4>, в российское законодательство целесообразно внести единое понятие "публичное должностное лицо", которое кроме должностных лиц государственных (муниципальных) органов власти должно включать и лиц, осуществляющих функции управления в организациях и учреждениях, выполняющих публичные функции (государственные и муниципальные унитарные предприятия, компании с решающим государственным пакетом акций).

<4> Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенция ООН против коррупции и др.

В настоящее время наиболее пробельной представляется та сторона законодательной базы, которая касается предупреждения коррупции, устранения ее причин и условий. Поэтому параллельно с законодательным закреплением субъектного состава коррупционных правонарушений необходимо предпринимать все имеющиеся правовые возможности для выявления, пресечения и профилактики коррупционных проявлений, от уголовных преступлений до дисциплинарных проступков.

Основной целью коррупционеров, как известно, является получение различных благ, в первую очередь материального характера. В связи с этим важную роль в противодействии коррупции призвано сыграть гражданское право, и прежде всего такие его институты, как обязательства вследствие причинения вреда (гл. 59, ст. ст. 1064 - 1070 ГК РФ) и обязательства вследствие неосновательного обогащения (гл. 60, ст. ст. 1102 - 1109 ГК РФ).

Если первый институт призван защитить лиц, которые пострадали от действий (бездействия) коррупционеров, то второй может быть задействован в целях лишения коррупционеров неправомерно нажитых материальных благ (движимое и недвижимое имущество, денежные средства, ценные бумаги и т.д.).

Так, согласно ст. 1068 ГК РФ юридическое лицо несет гражданскую (имущественную) ответственность за вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей, вне зависимости от того, был ли данный работник привлечен к уголовной ответственности или нет. Такая же ответственность возлагается и на органы государственной власти и органы местного самоуправления в случае совершения их должностными лицами коррупционных преступлений (ст. 1069 ГК РФ).

Представляется, что такая ответственность должна наступать и за действия, связанные с дачей или получением взятки либо коммерческим подкупом, несмотря на то что эти деяния не отражены в ст. ст. 1068 - 1070 ГК РФ.

Положения указанных статей схожи с положениями ст. 5 Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", в соответствии с которой лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на полную его компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов. Причем ответчиком может выступать как лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не принявшее разумных шагов для его предотвращения, так и само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта.

В соответствии с п. 1 ст. 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой норм приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных ст. 1109 ГК РФ.

Подобная норма закреплена в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, в соответствии с которой предлагается странам-участницам признать в качестве коррупции и криминализировать незаконное обогащение.

Однако для того, чтобы распространить действие кондикционных обязательств на правоотношения, возникающие из коррупционных деяний, необходимо законодательно отнести материальные блага, нажитые от коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных, в результате чего возникнут правовые основания для судебного истребования и принудительного изъятия указанных материальных благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке. Кроме того, следует решить вопрос о признании государства и общества потерпевшей стороной от неосновательного обогащения коррупционеров, способной выступать в качестве истца.

Положительным фактором для применения норм гражданского права в целях противодействия коррупции служит гражданско-правовая презумпция вины неисправного должника, в соответствии с которой коррумпированным должностным лицам, в случае предъявления им государством исков об изъятии материальных благ противоправного происхождения, в рамках гражданского судопроизводства придется самим доказывать законность их происхождения.

Особую опасность коррупция представляет в тех сферах, от которых непосредственно зависит повседневная жизнедеятельность граждан - обеспечение безопасности, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Коррупция в этих сферах наиболее опасна, так как подрывает доверие общества к органам государственной власти и управления.

В связи с этим ст. 575 ГК РФ нуждается в уточнении в части стоимости подарка, не привязывая ее к минимальному размеру оплаты труда, так как последний периодически увеличивается. Получение подарка, в зависимости от его стоимости, а также причин и условий, способствующих его получению, может квалифицироваться не только как неосновательное обогащение, но и как коммерческий подкуп либо дача-получение взятки.

Одним из факторов, влияющим на уровень коррумпированности, является не столько отсутствие антикоррупционного законодательства, сколько несовершенство законодательства, регулирующего различные сферы деятельности, позволяющего чиновнику манипулировать им по собственному усмотрению, что, в свою очередь, создает благоприятные условия для злоупотреблений с его стороны.

На данном этапе в целях эффективного противодействия коррупции перед российским обществом стоит проблема не только имплементации отечественного антикоррупционного законодательства на основе международно признанных норм борьбы с этим явлением, но и необходимости проведения антикоррупционной экспертизы существующего и принимаемого законодательства.

Противостоять коррупции возможно только при условии включения в этот процесс всех заинтересованных сторон: государства, гражданского общества и частного сектора.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что при разработке мер противодействия коррупции необходимо уделить особое внимание таким из них, как:

меры, направленные на совершенствование антикоррупционного законодательства, а также на использование в законодательстве единых понятий и терминологии;

меры предупреждения коррупции и контроля над ней как за явлением, имеющим экономический, политический, управленческий, этический и правовой аспекты;

меры выявления, доказывания и привлечения к ответственности виновных по конкретным фактам коррупции;

меры по устранению и возмещению вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.