Мудрый Юрист

Полномочия органов местного самоуправления в области связи: историко-правовой анализ

Курамшина А.М., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Башкирского института социальных технологий (филиал) Академии труда и социальных отношений.

В истории деятельности почтовых, телеграфных, телефонных учреждений огромную роль сыграли органы местного самоуправления, призванные решать вопросы местной жизни в поселениях.

Исторические периоды деятельности органов местного самоуправления в области связи можно условно разделить на три этапа: дореволюционный, советский и постсоветский.

В России обмен письменными сообщениями возник раньше, чем в большинстве западных государств. Так, Н.М. Карамзин приводит оценку иностранцами деятельности русской почтовой службы в 1462 - 1533 гг., которые с ужасом говорили о российских дорогах, вместе с тем хваля исправность и скорость нашей почты <1>. Почту на Руси, в отличие от большинства других европейских стран, не переносили, а перевозили на лошадях, запряженных в повозки и в сани <2>. Старосты деревень следили за тем, чтобы на промежуточных станциях постоянно имелись наготове повозки, лошади и почтальоны <3>. Следовательно, местное самоуправление прямо контролировало вопросы почтовой связи и обеспечивало ее доступность.

<1> См.: Карамзин Н.М. История государства Российского. Ростов-на-Дону, 1997. Т. 7. Гл. 4.
<2> См.: Анчарова М.С. От ямщика до самолета. М., 1949. С. 4.
<3> См.: Ромашов М.В. Почтовая, телеграфная и телефонная связь в Самарской губернии (1851 - 1917 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Самара, 2005. С. 31.

В силу ряда причин, таких, как плохие дороги, экономическая невыгодность открытия почтовых станций в деревне, почтовые отделения открывались в городах. В сельской местности они открывались только в том случае, если могли приносить высокий доход (например, в крупных поселках). Учреждение таких почтовых отделений было достаточно затратным делом, однако власти понимали насущную необходимость организации почтовой связи между городом и деревней и то, что жители тех местностей, на территории которых отсутствовало почтовое сообщение или же учреждения связи, находились далеко от населенного пункта, испытывали большие трудности при отправлении и получении корреспонденции. Почтовое ведомство вынуждено было открыть для обслуживания села так называемые вспомогательные почтовые учреждения. Ведение всех почтовых дел было возложено на волостных старшин или писарей. Все это привело к тому, что во многих уездах местные органы самоуправления - земства вынуждены были организовывать собственную почту, которая существовала независимо от правительственной и имела свои правила, таксы и марки <4>. Соответственно, такая почта получила название "земская", так как во второй половине XIX - начале XX в. видное место в общественно-политической жизни страны стали занимать земства - органы местного самоуправления, основной задачей которых стало "заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользами нуждам каждой губернии" <5>.

<4> См.: Развитие связи в СССР. 1917 - 1967. М., 1967. С. 18.
<5> См.: Клейн Л.Н. Начало Самарского земства // Самарский земской сборник. Самара, 1994. С. 7.

Следует отметить, что до введения земской почты сельское население России почти было лишено почтовой связи. Но все же предпринимались попытки приблизить почту к населению, и это было сделано в 1840 г. путем создания "рассыльной почты" по уездам. Суть ее заключалась в том, что проживающие в данном уезде помещики должны были посылать особых гонцов в почтовые конторы. Через гонцов происходил обмен корреспонденцией. Однако практического применения "рассыльная почта" не получила <6>.

<6> См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 100.

Таким образом, земским управам нужно было устанавливать внутреннюю связь с отдельными частями уезда для организации дел на местах.

Общегосударственные почтовые учреждения имели свои конторы и отделения главным образом в городах, а почтовая связь с селениями внутри уезда поддерживалась через имевшиеся в уезде в незначительном количестве волостные или сельские отделения государственной почты. Для того чтобы поддерживать связь с остальными частями уезда, нужно было ехать на лошадях 40 - 50 верст. Когда появились новые земские учреждения, земским управам нужно было организовывать регулярную связь с ними для организации и решения вопросов на местах. Существующая система совершенно не годилась, и этим, с одной стороны, была вызвана потребность в учреждении земской почты. С другой стороны, в связи с отменой крепостного права у сельских жителей, которые раньше почтой почти не пользовались, появилась необходимость обмениваться письмами. Вторая причина объяснялась тем, что тяжелое положение, в котором оказалось крестьянское хозяйство после реформы, обремененное выкупными платежами, заставляло крестьян искать необходимые средства, поскольку одна земля прокормить не могла. Оставался единственный выход - податься в города и другие местности на заработки. Развитие промышленности предъявляло спрос на рабочую силу, вытягивая из деревни незанятые рабочие руки. Во всех случаях дома оставались семьи, с которыми велась переписка и которым время от времени посылались заработанные деньги.

Таким образом, ведение земствами административно-хозяйственной переписки, а также возможность удовлетворения потребности сельского населения в почтовой связи вызывали необходимость учреждения земской почты.

Необходимо отметить, что государство не могло удовлетворить потребность сельских жителей в почтовой связи. Почтовые учреждения в то время располагались лишь в губернских и уездных городах. Внутри уездов, как правило, учреждения государственной почты не размещались, ибо их содержание в отдаленных малонаселенных пунктах было невыгодным.

Чтобы отправить или получить письмо, жителям сельских поселений приходилось добираться до ближайшего почтового отделения десятки, а то и сотни верст. Полученная в почтовых конторах частная корреспонденция в сельские районы не доставлялась и могла на законном основании лежать там месяцы и даже годы, пока случайно кто-нибудь не узнает и не известит адресата о пришедшей на его имя корреспонденции.

В этих условиях организация земских почт сулила большие выгоды. Они должны были стать продолжением государственной почты, дополняя и расширяя сферу ее действия.

С 1865 г. организация земских почт проходила весьма интенсивно. Первым земством, принявшим в феврале 1865 г. решение об организации собственной почты в своем уезде, было Ветлужское земство Костромской губернии. В числе первых земская почта была организована в Херсонской, Новгородской, Самарской и Саратовской губерниях <7>. К концу 1865 г. приняли решение об открытии почт еще 13 уездов. За пять лет, с 1865 по 1870 г., по сведениям Почтового департамента, собственные почты были открыты в 65 уездах <8>.

<7> См.: Ромашов М.В. Указ. соч. С. 45.
<8> См.: Там же. С. 75.

Официальным днем рождения земской почты в России можно считать 3 сентября 1870 г. В этот день появился Циркуляр N 12725 Почтового департамента "Об учреждении земской почты для передачи корреспонденции на территории тех уездов, которые были лишены почтового сообщения". Правительство признало целесообразность земских почт для сельской местности лишь в 1872 г., когда вышел Циркуляр Министра внутренних дел об их повсеместном учреждении с 1 января 1873 г., в котором говорилось о "предоставлении жителям отдаленных от почтовых учреждений местностей всевозможного облегчения в подаче и в получении своей корреспонденции" <9>.

<9> Там же. С. 70.

Поначалу земская почта занималась простой пересылкой, т.е. отправляла и получала простые, заказные письма, бандероли, посылки без цены, периодические издания. Впоследствии частным лицам разрешено было переводить небольшие суммы денег с гарантией земств. В первое время только в сумме до 340 руб. за один раз, потом - до 500 руб., и в 1871 г. - до 2500 руб. одному лицу за один раз.

Также существовали тарифы на пересылку корреспонденции, например 3 копейки в пользу приемщика и сверх 12 за пересылку письма. Но корреспонденция, которая пересылалась от правительственных, земских, общественных организаций в такие же организации, не подлежала оплате.

Передача корреспонденции из государственной почты в земскую осуществлялась, только если на конверте была надпись отправителя, что он доверяет дослать письмо по земской почте <10>. Таким образом, ответственность за правильную доставку корреспонденции ложилась на земскую почту.

<10> См.: Там же. С. 121.

Каждому уезду разрешалось иметь знаки отличия, т.е. марки, которые печатались местными типографиями, но с обязательным условием, чтобы земские почтовые марки не имели ничего общего с марками государственной почты.

Сельские почты обслуживали территории, где плотность населения была невелика и забирать корреспонденцию каждому получателю было не удобно. Поэтому существовала практика, в соответствии с которой выдавались засвидетельствованные повестки доверенным общественным лицам - сельским старостам, волостным старшинам.

Стоит также отметить, что в провинции имелись почтовые ящики, которые использовались населением не по назначению. Так, при выемке корреспонденции вместе с ней вынимались и посторонние предметы, главным образом мусор и монеты. Для борьбы с этим явлением начали снабжать ящик государственным гербом.

Почта в основной своей массе доставлялась гужевым транспортом. К концу XVIII - началу XIX в. было три категории почтовых трактов: столичные - от столиц к губернским, областным и пограничным городам; губернские - между губернскими и областными городами; уездные - связывали город с уездными городами губернии <11>.

<11> См.: Там же. С. 61.

Но для деятельности земской почты существовал серьезный запрет: им нельзя было ездить и доставлять корреспонденцию по почтовым дорогам, по которым проходило движение государственной почты. Проезд же разрешался только для переезда с одной проселочной дороги на другую. Таким образом, земская почта могла рассчитывать только на свою инфраструктуру.

Деятельность земских почтовых трактов имела строгую регламентацию. Учитывались их протяженность, через какие населенные пункты пролегают, расписание хода почт, сколько почтальонов выезжает, на какие участки заезжают, последовательность посещения сел и деревень <12>.

<12> См.: Там же. С. 72.

В компетенцию земств входило обслуживание не только земских почтовых трактов, но и государственных. Осмотр производился ежегодно после весеннего половодья, после чего составлялись ведомости о состоянии всех сооружений.

Земской почтой руководили либо один из членов земской управы, либо специально нанятое лицо. Земства получали от государственных почтовых учреждений шнуровые книги, куда вносилось количество каждого рода корреспонденции и размер взысканных сборов.

Первоначально земская почта осуществляла свою деятельность в пределах одного уезда. В то же время отсутствовала связь между уездами одной губернии, что вызывало недовольство со стороны населения, так как нормального обмена корреспонденцией не существовало, с другой стороны, земства лишались определенного дохода от выполнения почтовых функций. Но количество передаваемой корреспонденции возрастало, а штат почтовых чиновников практически не увеличивался, поэтому снижалась производительность государственных почтовых учреждений. Поэтому в целях снижения нагрузки Правительство приняло решение о соединении земских почт. При соединении земских почт двух уездов выбирались два населенных пункта, расположенных недалеко друг от друга, куда стекалась вся корреспонденция и затем рассылалась по всей территории уезда.

Следует отметить, что земства имели ограниченные возможности в осуществлении почтовых операций. Это обусловлено, во-первых, тем, что связь всегда находилась в сфере первостепенных государственных интересов, и Правительство было не заинтересовано в конкуренции между сельскими и государственными почтовыми учреждениями, что привело бы к снижению доходов государственной почтовой службы. Но существует и обратная сторона монеты. Государству, в свою очередь, было выгодно существование земской почты, так как она решала вопрос об организации почтовой связи в сельских поселениях, тем самым снижая расходы почтового ведомства в данной сфере.

Вместе с этим следует отметить, что Почтовый департамент Министерства внутренних дел, боясь конкуренции, на протяжении всего периода деятельности земских почт чинил им препятствия. Так, до 1870 г. земская почта официально не была признана ни одним документом, хотя и действовала во многих уездах. Начиная с 1870 г. и на протяжении последующих лет деятельность земских почт жестко регламентировалась правилами, затрудняющими их развитие. Земская почта должна была обеспечивать доставку корреспонденции из государственных почтовых учреждений по территории своего уезда и доставку ее для отправки по линиям государственной почты. Работа земской почты разрешалась в пределах своего уезда, а ее движение ограничивалось дорогами, где не проходила государственная почта.

Все это тормозило развитие земских почтовых учреждений, но не могло ее остановить. Пик развития земской почты приходится на 1897 г., когда она существовала в 245 уездах, т.е. в 53% от общего их общего числа, а к 1917 г. - фактически во всех земствах, в 420 из 440 <13>.

<13> См.: Абрамов В.Ф. Указ. соч. С. 102.

Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что сельская местность практически не имела возможности пользоваться услугами государственной почты, так как государство не было заинтересовано в открытии в глубинке почтовых учреждений из-за их низкой рентабельности и поэтому переложило данную функцию на земские учреждения, которые справлялись с этой задачей.

По объемам переданной корреспонденции земская почта внесла большой вклад в дело распространения почтовой связи в сельской местности, позволив пользоваться услугами связи широким слоям сельского населения губернии.

Необходимо отметить, что земства занимались не только почтовым делом, но также вели работу по зарождению и распространению телеграфной и телефонной связи в российских городах и селах.

Динамику развития связи в городах и других поселениях продолжила телеграфная связь.

В середине XVIII в. возникли предложения к употреблению статического электричества для телеграфных целей, но, несмотря на научную основу и опыты, эти проекты не были осуществимы. И одной из причин называют социально-экономические и политические условия жизнедеятельности середины XVIII в., которые не вызывали необходимости создания более быстрого сообщения, чем почта <14>.

<14> См.: Шедлинг М.Ю. История и развитие электрического телеграфа. М., 1885. С. 87.

Основоположником отечественной практической телеграфии считается П.Л. Шиллинг, который сумел создать пригодный электрический телеграф и указать основные направления его дальнейшего совершенствования <15>.

<15> См.: Там же. С. 89.

Первая телеграфная линия в России была устроена в 1852 г. между Петербургом и Москвой вдоль линии Николаевской железной дороги.

Начало же активного строительства телеграфных сетей приходится на середину 1860-х годов. Во второй половине 60-х - 80-х годах XIX в. телеграфные линии прокладываются практически ко всем губернским и крупным городам России <16>. Причинами такого развития явился рост социально-экономического положения страны. Значительный рост промышленности вызвал естественную потребность в ускорении экономических отношений, а соответственно и заинтересованность купечества и промышленников в быстром обмене информацией, где они, в свою очередь, стали субсидировать строительство телеграфных линий в тех или иных регионах.

<16> См.: Ромашов М.В. Указ. соч. С. 51.

Активное строительство железных дорог во второй половине XIX в. сопровождалось появлением телеграфной связи между населенными пунктами, которые были расположены вдоль железной дороги. Телеграфы главным образом устанавливались на железных дорогах для обеспечения движения поездов.

В свою очередь, расширение телеграфной сети вызвало необходимость создания нормативного регулирования использования телеграфных сетей. Первым подобным документом стало Положение о составе управления Санкт-Петербургско-Московской железной дороги от 6 августа 1851 г., где было закреплено право передачи по телеграфной линии частной корреспонденции, и 14 октября 1854 г. Николай I утвердил Положение об управлении телеграфными линиями <17>.

<17> См.: Там же. С. 49.

В деле развития телеграфии земства сыграли значительную роль. Это обусловлено тем, что государство переложило на них часть полномочий по строительству телеграфных линий. Но согласно Циркуляру Министра внутренних дел от 16 мая 1870 г. N 33 губернаторам предлагалось обеспечить лишь согласие земств оказать содействие в деле распространения телеграфной сети. Это содействие, по мнению МВД, могло состоять в предоставлении денежных сумм, в пожертвовании телеграфных столбов и в предоставлении бесплатных помещений для телеграфных станций <18>.

<18> См.: Собрание циркуляров, приказов и других распоряжений по телеграфному ведомству с 1859 по 1874 г. СПб., 1877. С. 232.

Первоначально составлялся проект телеграфной сети с линиями и станциями, которые окажутся наиболее полезными для жителей и доходными, начальниками учреждений связи, в пределах вверенного им отделения. Проекты также включали крупные торговые села, заводы, пристани, ярмарочные места и т.п. Также должны были быть предоставлены статистические сведения, содержащие численность населения, размер и объем торговли, промышленности, сведения о пристанях, данные о проводимых ярмарках, указывались все отделения государственных и земских банков. Сведения собирались через начальников станций.

Все сведения необходимо было сопроводить информацией о готовности местных жителей оказать содействие в устройстве телеграфного сообщения в денежном эквиваленте или предоставлением помещения. В свою очередь, начальники телеграфных контор должны были представить свои соображения об удобном направлении телеграфных путей, о выгодных способах их устройства с учетом местных условий. Но также необходимо было учитывать направление строящихся или предполагаемых железных дорог <19>.

<19> См.: Ромашов М.В. Указ. соч. С. 90.

В свою очередь, распространение телеграфных линий привело к изменению на почтовых трактах. Там, где это было возможно, вместо верстовых столбов земские управы стали использовать телеграфные столбы. И там, где верстовые столбы совпадали с телеграфными, верстовые должны были быть заменены на телеграфные.

Показателем развития телеграфа служит протяженность телеграфной линии в государстве и процент вовлеченности населения в использование данного вида связи. На 1 января 1858 г. Россия имела 8250 верст проводов и 77 телеграфных станций, а в 1870 г. уже свыше 90600 верст проводов и 714 телеграфных станций <20>. Что касается объема обменных телеграмм, то их число составило в 1885 г. 48926460 шт., а в 1980 г. - 163363095 шт. <21>. Для России с учетом ее территории это не очень высокие показатели, так как огромные пространства Сибири и Дальнего Востока были практически лишены телеграфного сообщения.

<20> См.: Смирягин А.Г. 125 лет электромагнитного телеграфа // Вестник связи. М., 1957. N 11. С. 35.
<21> См.: Двадцатипятилетие почтово-телеграфного ведомства. СПб., 1910. С. 17 - 19.

С момента своего создания телеграф сразу же становится государственной регалией. Это отражало потребности российского общества. Государственная политика в деле развития коммуникаций отвечала национальным интересам России и способствовала модернизации страны <22>.

<22> См.: Высоков М.С. Российская империя на путях модернизации: зарождение и развитие электросвязи в XIX - начале XX в.: Дис. ... докт. ист. наук. СПб., 2004. С. 370.

Скорость движения почт уже не удовлетворяла возросшие потребности, так как развивались торговые отношения, промышленность, что требовало наиболее быстрого обмена информацией. Развитие телеграфной связи подтолкнуло изобретателей к поискам новой формы связи - телефонной.

Развитие новых средств связи оказывало существенное влияние на процессы социально-экономического развития общества и государства, так как формировались новые отрасли экономики, менялась повседневная жизнь людей, использующих связь каждый день. Начало практической телефонии обычно датируют 14 февраля 1876 г., так как в этот день сразу два американских ученых - Э. Грей и А. Белл одновременно подали патентные заявки на идентичные изобретения <23>.

<23> См.: Ромашов М.В. Указ. соч. С. 54.

Подготовительным этапом внедрения телефонного дела в России стало принятие Кондиций на устройство и эксплуатацию городских телефонных сообщений <24>. 25 сентября 1881 г. император Александр III утвердил данный документ, что открыло дорогу к появлению телефонных сетей на территории Российской империи.

<24> См.: Там же. С. 59.

В 80-е годы XIX в. в России начинает распространяться телефонная связь. Первые телефонные станции были очень маленькие и открылись на заводах Уфимской губернии: Симки-заводе, Аша-Балашовском и Миньярском заводах <25>, а первые городские телефонные станции, работающие от местной батареи, в Петербурге, Москве, Одессе и Риге начали функционировать в 1882 г. Первая междугородная линия была устроена между Петербургом и резиденциями царя в Гатчине (1882 г.), Петергофе (1883 г.) и Царском Селе (1885 г.) <26>. С появлением телефона электросвязь перестает быть исключительно государственной монополией.

<25> См.: Крестовский В.А., Беликов Б.С. Из истории развития ГТС в СССР. В сборнике "75 лет городской телефонной связи". М., 1958.
<26> См.: Козловская О. Развитие дальней телефонной сети. Официальный сайт Министерства по информатизации и связи РФ: www.minsvyaz.ru.

Телефонное сообщение в России, получив начало в 1882 г., уже через два года было разделено: появились два вида телефонных сетей - частные и правительственные, однако сети в дальнейшем были переданы разным контрагентам, их развитие стало зависеть от местных условий <27>. Местное управление телефонными сообщениями оказывало большое влияние на их развитие. В самом деле, нет нигде двух местностей, совершенно одинаковых в торговом, социальном и топографическом отношении; устройство телефонного сообщения, замечательно удобное для одной местности, может оказаться плохо соответствующим условиям в другой <28>.

<27> См.: Аврух Л.Г. Телефонизация Петербурга. 1882 - 1917 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2004. С. 31.
<28> См.: Электричество. 1896. N 9-10. С. 137 - 139.

Земские управы, выступавшие как владельцы телефонных сообщений, обязывались в экстренных ситуациях предоставлять свои линии и станции для служебного пользования государственным должностным лицам. Почтово-телеграфному ведомству должны были предоставлять право бесплатно подвешивать свои линии к их столбам.

В сельской местности прокладка телефонных линий была возложена на земства. Для устройства земской телефонной сети необходим был технический проект, составленный согласно телефонным правилам и инструкциям. Ответственность за исправное состояние телефонных сообщений полностью ложилась на их владельцев. Первые земские телефоны были проведены в 1899 г. в Лебединском уезде Харьковской губернии и в Самарской губернии <29>. Вместе с этим следует отметить, что прокладка телефонной линии было дорогим удовольствием для земства, и не у всех желающих установить телефонный аппарат была такая возможность. Поэтому земские телефонные линии не получили широкого распространения.

<29> См.: Материалы по истории связи в России. XVIII - начало XIX в. Л., 1966. С. 115.

Тарифы земской телефонной сети соответствовали местным тарифам уездного города, т.е. разговор между двумя селами оплачивался как местный. Но с развитием телефонного сообщения земское сообщение, соединяющее земские провода с правительственными, являлись уже междугородними телефонными линиями.

Телефон был самим дорогим средством связи. За телефонный аппарат, расположенный в 2 верстах от центральной станции, платили 75 руб. в год, а за каждую версту после 2 - еще по 15 руб. <30>. Хотя следует отметить, что сегодня стоимость подключения телефона исчисляется в следующих суммах: сама установка - 4800 руб., приобретение телефонного аппарата - в среднем 1000 руб. Всего получается 5800 руб. Еще каждый месяц необходимо уплачивать абонентскую плату в среднем 180 руб. А прожиточный минимум составляет согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2008 г. N 47 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2007 г." <31> - 3879 руб. на душу населения. Также минимальный размер оплаты труда согласно Федеральному закону от 19 июня 2000 г. "О минимальном размере оплаты труда" <32> на 1 сентября 2007 г. составил 2300 руб. Исходя из вышеизложенных показателей, можно утверждать, что за последние 120 лет картина о подключении к сетям связи вряд ли изменилась!

<30> См.: Ромашов М.В. Указ. соч. С. 135.
<31> См.: КонсультантПлюс: Высшая школа, версия 2008 г.
<32> См.: КонсультантПлюс: Высшая школа, версия 2008 г.

Появление телефона и телеграфа существенно облегчило обмен информацией, с одной стороны. Но в целом развитие связи в Российской империи значительно отставало от европейского и не могло удовлетворить потребности населения. К 1917 г. связь в России не являлась общедоступным, хорошо организованным делом <33>. И стоит предположить, что большинство населения не имело возможности обмениваться информацией и корреспонденцией с помощью существующих средств связи. Отсутствие собственной технической базы (оборудование закупалось за рубежом) затрудняло внедрение новых разработок и качественное развитие связи, что приводило к еще большему техническому отставанию России от Европы. В целом состояние телефонного дела в Российской империи конца XIX - начала XX вв. следует признать очень плохим <34>. Это подтверждается тем, что ведущие страны мира были разделены на три группы: с хорошим телефонным сообщением, с посредственным и плохим. Россию же отнесли к последней группе. Также названы были причины столь плачевного состояния российских сетей: самые высокие в Европе таксы в главных городах, высокие таксы в небольших городах, местное управление городскими сетями правительственными правилами, плохое сообщение с мелкими селениями и отсутствие конкуренции <35>.

<33> См.: Там же. С. 59.
<34> См.: Аврух Л.Г. Телефонизация Петербурга. 1882 - 1917 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2004. С. 32.
<35> См.: Там же. С. 31.

Под давлением многочисленных и авторитетных требований "принять меры к улучшению телефонного дела" - Главное управление почт и телеграфов 30 декабря 1910 г. представило в Совет Министров свои соображения, выразившиеся в письме "О мерах развития сети телефонных сообщений в России" <36>.

<36> См.: Там же. С. 34.

В документе Почтово-телеграфного Департамента указывалось, что пятилетие с 1904 по 1909 г. было самым неблагоприятным для развития правительственных телефонных сообщений в России. Почтово-телеграфное ведомство, не получая от государственного казначейства достаточных кредитов для включения новых телефонов на существующих телефонных сетях, израсходовало на удовлетворение поступающих заявлений на телефон имевшийся оборотный запас телефонных материалов, приостановило переустройство по двухпроводной системе самой обширной Киевской телефонной сети до более благоприятного в отношении отпуска кредитов времени, отложило введение технических усовершенствований на других телефонных сетях, стало применять для устройства телефонных проводов к новым абонентам дешевую, быстроразрушающуюся в атмосфере фабричных центров стальную проволоку вместо общеупотребляемой бронзовой проволоки, расширило применение сравнительно дешевых, но недолговечных воздушных телефонных кабелей вместо кабелей подземных и, наконец, вынуждено было на многих сетях отказывать в удовлетворении поступивших требований на установку телефонов. Такая система телефонного хозяйства привела телефонные сети в полное расстройство, вызвала недовольство местной администрации и городского населения бездеятельностью почтово-телеграфного ведомства в деле эксплуатации городских телефонных сетей и в силу сравнительно успешного развития городских телефонов, эксплуатируемых концессионным порядком, породила сомнение в обществе о целесообразности правительственной эксплуатации телефонных сообщений.

Изложенное представление Главного управления почт и телеграфов было заслушано на заседании Совета Министров 20 января 1911 г., причем там же было высказано следующее: "Обсудив приведенные предложения Министерства внутренних дел, Совет Министров и со своей стороны нашел, что развитие в нашем отечестве телефонных сообщений общего пользования, как городских, так и междугородних, представляется вполне назревшею государственною потребностью, нуждающуюся в безотлагательном и возможно полном удовлетворении" <37>.

<37> Ромашов М.В. Указ. соч. С. 4.

Справедливо стоит отметить, что опыт российской модернизации показывает, что и государственная власть, и местное самоуправление XIX - начала XX вв. оказались в состоянии в целом успешно решить вопросы обеспечения связью огромной территории Российской империи. Изобретение и внедрение новых коммуникативных каналов позволило совершить резкий скачок в развитии. Существовавшие на тот момент средства связи дали людям возможность связываться друг с другом, что играло ключевую роль в построении и развитии нового коммуникативного общества, так как оперативное получение информации являлось насущной необходимостью.

Что же касается советского этапа развития связи на территории нашей страны, то здесь следует отметить, что на местные Советы возлагались серьезные полномочия по организации связи на соответствующих территориях, где они осуществляли свою работу. Так, п. "и" ст. 15 Закона РСФСР от 8 апреля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" закреплял, что в области связи сельский, поселковый Совет депутатов трудящихся оказывает помощь органам связи в развитии местной телефонной и почтовой связи, радиофикации и телевидения, в ремонте и охране линейных сооружений связи; контролирует работу отделений и агентств связи по перевозке и доставке почтовых отправлений населению, проживающему на территории Совета <38>.

<38> См.: Комментарий к законодательству о сельских и поселковых советах. М.: Известия, 1977. С. 128.

Таким образом, на органы местной власти была возложена обязанность по контролю за работой отделений связи и обслуживанию населения. Местные органы должны были знать особенности работы учреждений связи. Отделения связи открывались обычно в тех населенных пунктах, где были расположены сельские Советы, правления колхозов, центральные усадьбы и крупные отделения совхозов, ремонтно-технические станции, леспромхозы. По количеству проживающих в районе определялось число отделений связи, исходя из норм, установленных союзным министерством <39>.

<39> См.: Там же. С. 129.

В свою очередь, в параграфе 14 Устава связи Союза ССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 27 мая 1971 г., было записано, что исполкомы предоставляют помещения для сельских отделений связи с квартирами для начальников отделений. Эти помещения и квартиры закреплялись за предприятиями связи и не могли быть изъяты у них без согласия вышестоящего органа связи, а именно: Министерства связи союзной республики или областного, краевого, республиканского управления. Помещения для сельских отделений связи предоставлялись безвозмездно, т.е. без взимания арендной платы. За пользование квартирами, т.е. за коммунальное обслуживание, взималась плата в установленном порядке <40>.

<40> См.: Консультации и ответы на вопросы / Под ред. В.Г. Степанова, М.Ф. Стрепухова. М.: Известия, 1985. С. 425.

Если же отделение связи находилось в совхозе, то последний обеспечивал связистов соответствующими необходимыми, благоустроенными помещениями, так как это было важным условием для успешной работы почты. В специальных помещениях были операционный зал, специальная мебель, которая приобреталась на средства местных Советов. В помещениях предприятий связи должны были быть созданы необходимые условия для обслуживания населения, на видном месте вывешены объявления о времени работы предприятия, о видах производимых им операций, о тарифах на услуги связи и другие объявления, связанные с работой предприятия. Бывало, что такие помещения строил колхоз, затем органы связи оплачивали стоимость помещения.

В небольших селах из-за малого объема работы нецелесообразно было открывать стационарные отделения связи. В таких случаях действовали передвижные отделения. Это специально оборудованные автомашины, которые курсировали между населенными пунктами в установленное время. Они принимали от населения почтовые отправления и подвозили газеты, журналы и корреспонденцию почтальонам.

В то же время протяженность почтовых трактов в стране составляла около 700 тысяч километров, из них две трети обслуживались автомобилями, а остальные - главным образом гужевым колхозным транспортом <41>.

<41> См.: Консультации и ответы на вопросы / Под ред. М.Ф. Стрепухова. М.: Известия, 1970. С. 243.

Постановлением Совета Министров СССР от 15 августа 1967 г. N 788 "О почтовой связи в сельской местности" <42> колхозам рекомендовано было выделять как транспортные средства, так и почтальонов и возчиков для доставки почты от районного узла связи до колхоза (села). Если колхоз не участвовал в перевозке и доставке почты, на него возлагалась часть расходов по содержанию транспортных средств, выделенных другими колхозами для этой цели, а также по оплате труда возчиков и почтальонов. Размер долевого участия в расходах каждого колхоза утверждался райисполкомом, т.е. органом Советов народных депутатов.

<42> См.: Депутату местного Совета. Сборник нормативных актов. В двух частях. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1985. С. 45.

Исполкомы местных Советов должны были контролировать соблюдение договоров о перевозке и доставке почты между районным узлом связи и колхозами. Это было необходимо, потому что нередко колхозы плохо выполняли свои обязательства, поручали доставку почты инвалидам и престарелым, неспособным к такого рода работе, использовали колхозных почтальонов не по назначению. С другой стороны, и органы связи иной раз нарушали договорные условия - задерживали обработку и отправку корреспонденции, нерегулярно вносили деньги колхозу и т.д.

Также существовал систематический контроль сельских Советов и исполкомов за деятельностью отделений связи, обсуждались отчеты и доклады их начальников, работа отделений и агентств связи по перевозке и доставке почтовых отправлений населению периодически обсуждалась на сессиях сельских, поселковых Советов и на заседаниях их исполкомов <43>. Предлагались те или иные рекомендации, направленные на улучшение работы почты - ведомства, близкого интересам каждого жителя.

<43> См.: Там же.

В рамках данных полномочий, указанных в Законе РСФСР от 8 апреля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР", сельский, поселковый Совет способствовал выделению строительных материалов, техники и рабочей силы при сооружении и ремонте коммуникаций связи, транспорта и помещения для отделения связи, принимал меры по охране линейных сооружений связи <44>.

<44> См.: Депутату местного Совета. Сборник нормативных актов. В двух частях. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1985. С. 37.

Согласно п. 9 Устава связи Союза ССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 27 мая 1971 г., время работы предприятий связи по обслуживанию населения, предприятий, организаций и учреждений устанавливалось только по согласованию с исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся <45>.

<45> См.: Комментарий к законодательству о сельских и поселковых советах. М.: Известия, 1977. С. 137.

Также местные Советы осуществляли контроль за работой предприятий связи. Так, п. 8 ст. 9 Закона РСФСР "О районном Совете народных депутатов РСФСР" определял, что районный Совет народных депутатов осуществляет контроль за работой предприятий и организаций связи по обслуживанию населения района, оказывает им помощь в развитии телефонной и почтовой связи, радиофикации и телевидения, в ремонте и охране линий связи <46>. Пункт 6 ст. 19 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР" <47> содержит аналогичные полномочия в области связи, только для городского Совета народных депутатов; п. 10 ст. 16 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" <48> также содержал сходные полномочия в области связи, но для поселкового, сельского Совета народных депутатов.

<46> См.: Депутату местного Совета. Сборник нормативных актов. В двух частях. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1985. С. 58.
<47> Там же. С. 70.
<48> Там же. С. 87.

Таким образом, можно констатировать, что в советское время органы местного управления - Советы народных депутатов обладали большим объемом полномочий в сфере обеспечения населения и территорий услугами связи.

Что касается постсоветского периода, то следует отметить, что на органы местного самоуправления также были возложены полномочия в области связи. Доказательством тому служит Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", в котором в п. 6 ст. 52 закреплялось, что поселковая, сельская администрация "организует работу предприятий связи" <49>. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предметам ведения местного самоуправления относил "обеспечение населения услугами связи" <50>.

<49> См.: Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
<50> См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".