Мудрый Юрист

К вопросу об административно-правовой ответственности органов федерального казначейства и необходимости создания механизма подобной ответственности

Нечипоренко В.Г., Хабаровский пограничный институт ФСБ России.

Проведенная в последнее десятилетие административная реформа, с одной стороны, привела к построению конгломерата государственных органов, решающих задачу обеспечения национальной безопасности России, с другой - потребовала налаживания эффективного взаимодействия между данными органами.

Некоторым универсальным связующим звеном в данном конгломерате стали органы федерального казначейства, перед которыми стоят разнообразные задачи, например: открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств; ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Министерство финансов Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета и др. <1>. Из вышеперечисленных бюджетных полномочий видно, что деятельность органов федерального казначейства влияет на эффективную работу всех федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи обеспечения национальной безопасности России.

<1> См.: ст. 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем законодательство, регламентирующее статус органов федерального казначейства, не в полной мере отвечает современным требованиям. Например, не закреплена административная ответственность за возможные нарушения в работе данных органов.

В то же время основания, виды и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации регламентированы федеральным законодательством. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливает меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282), основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 283), полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в области применения принуждения (соответственно ст. 284 и 284.1). Развивает вышеприведенные законодательные установления Приказ Министра финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н, которым утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации.

То есть, справедливо предупреждая возможные нарушения бюджетного законодательства со стороны главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, законодатель не рассматривает возможность нарушений в данной сфере со стороны самих органов федерального казначейства.

Правовой основой деятельности органов федерального казначейства является утвержденное Постановлением Правительства от 1 декабря 2004 г. N 703 Положение о Федеральном казначействе (далее - Положение о Федеральном казначействе). Кроме этого, пределы полномочий и ответственности органов федерального казначейства регламентируются БК РФ в ст. 166.1 и 167 соответственно.

Достаточно подробно прописывая функции Федерального казначейства, законодатель в то же время не предусмотрел механизм юридической ответственности данного федерального органа исполнительной власти за возможные нарушения действующих правовых норм.

В бюджетном законодательстве после оснований ответственности Федерального казначейства, предусмотренных в ч. 3 ст. 167 БК РФ, следует отсылочная норма (ч. 4 данной статьи), которая говорит о том, что ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В то же время в Положении о Федеральном казначействе декларируется, что "руководитель Федерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Федеральное казначейство полномочий" (п. 8 ч. III Положения).

Что понимать под персональной ответственностью и какое место в системе юридической ответственности она занимает, еще предстоит выяснить юридической науке. В теории права существует несколько подходов к определению и составу видов юридической ответственности. А.С. Шабуров, В.Н. Хропанюк, С.А. Комаров, А.В. Малько, В.В. Лазарев, С.В. Липень и другие рассматривают пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную <2>. Другие ученые-правоведы не упоминают материальную ответственность в качестве вида юридической ответственности. К ним можно отнести, например, М.Н. Марченко, А.В. Венгерова и других <3>. Однако ни первые, ни вторые не выделяют такой вид юридической ответственности, как персональная ответственность.

<2> См., например: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа Инфра-М-Норма, 1997. С. 428 - 432; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. М.: Изд-во "Интерстиль"; "Омега-Л", 2006. С. 334 - 336; Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Норма, 2004. С. 358 - 359; Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спартак, 2000. С. 408 - 409.
<3> См., например: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 632 - 633; Венгеров А.В. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. 3-е изд., испр. и доп. М.: Омега-Л, 2006. С. 544 - 547.

К тому же одним из принципов юридической ответственности является индивидуализация наказания, согласно которому ответственность за совершенное правонарушение виновный должен нести сам. Это противоречит норме о том, что руководитель федерального органа исполнительной власти несет ответственность за действия подчиненных ему сотрудников.

Данное положение, на наш взгляд, можно исправить, четко установив механизм ответственности органов федерального казначейства. Причем за возможные правонарушающие действия должно отвечать именно лицо, допустившее деяние (либо бездействие), причинившее вред общественно охраняемым отношениям. Например, можно заменить персональную ответственность руководителя Федерального казначейства на административно-правовую ответственность конкретного сотрудника данного федерального органа исполнительной власти.

В целях восполнения пробела в российском законодательстве мы предлагаем дополнить гл. 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений <4> ст. 15.28 в редакции: "Неисполнение должностным лицом Федерального казначейства и его органов возложенных на него обязанностей по представлению расчетных документов, повлекшее материальный ущерб". В данной статье необходимо определить, что нарушение уполномоченным на то должностным лицом правил представления расчетных документов в кредитные учреждения, обслуживающие счета бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, повлекшее привлечение получателей бюджетных средств к гражданско-правовой ответственности по договорным обязательствам, предусматривает за данное действие (бездействие) наложение административного штрафа на виновное должностное лицо в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

<4> Российская газета. 2001. 31 дек.

Проводимая в последнее время в Российской Федерации административная реформа необходима и своевременна, однако данная реконструкция государственной системы управления должна идти строго в соответствии с действующим российским законодательством, а кроме того, должны учитываться принципы государственно-правовой теории, в частности, необходимо четко прописывать все элементы правового статуса каждого федерального органа исполнительной власти, в том числе и ответственность, а также четкий механизм реализации этой ответственности.

Без этого будут оставаться неурегулированными вопросы статуса некоторых государственных органов, что в целом будет девальвировать корпоративные усилия государственного аппарата по обеспечению национальной безопасности России.