<1> Настоящий материал представляет собой выражение лично...">
Мудрый Юрист

Меры принуждения, применяемые банком России в соответствии с законом о страховании вкладов 1

/"Банковское право", 2008, N 3"/
А.Г. ГУЗНОВ

<1> Настоящий материал представляет собой выражение личной точки зрения автора и не может рассматриваться как выражение официальной позиции Банка России.

Гузнов А.Г., заместитель директора Юридического департамента Банка России, кандидат юридических наук.

В Законе о страховании вкладов выделяются несколько мер принуждения, которые Банк России вправе применять к кредитным организациям. Указанные меры имеют самостоятельное значение по сравнению с мерами принуждения, предусмотренными Законом о Банке России и иными банковскими законами, как с формальной точки зрения (как вид меры), так и по основаниям своего применения.

С формальной точки зрения выделяются следующие меры принуждения, которые вправе применить Банк России к банкам:

  1. запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц;
  2. требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.

Закон о страховании вкладов различает применение (процедуры и основания) указанных мер принуждения в зависимости от фактора участия банка в системе страхования вкладов. Меры принуждения могут быть применены Банком России:

  1. на этапе создания системы страхования вкладов к банкам, которые имели на дату вступления в силу Закона о страховании вкладов лицензию на привлечение вкладов физических лиц и

а) подали ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов и были признаны не соответствующими требованиям к участию в системе страхования вкладов либо

б) отказались от участия в системе страхования вкладов;

  1. к банкам - участникам системы страхования вкладов.

Исходя из этого, меры принуждения, предусмотренные Законом о страховании вкладов, могут быть применены:

  1. в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов;
  2. в случае признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов по итогам рассмотрения ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов; повторного ходатайства банка и также его заявлений об обжаловании отрицательного заключения;
  3. в случае признания банка - участника системы страхования вкладов не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Основанием для применения мер принуждения (как запрета на вклады, так и требования о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами) во всех перечисленных случаях является не правонарушение, допущенное банком, а либо его действия (бездействие), связанные с отказом от права (в данном случае - от права на участие в системе страхования вкладов и как следствие - от права на привлечение средств граждан во вклады), либо особое состояние банка, установленное решением Банка России. Таким образом, данные меры принуждения невозможно квалифицировать как меры юридической ответственности или наказания, применение которых возможно только при нарушении установленных в нормативном правовом акте обязанности или запрета и при наличии меры наказания, определенной санкцией нормы нормативного правового акта. Исходя из общеправовых подходов, в силу которых среди мер государственного принуждения можно выделить также меры предупреждения и меры пресечения, меры принуждения, предусмотренные Законом о страховании, возможно квалифицировать как меры пресечения.

1. Запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц

Запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц во многом идентичен по своим правовым последствиям мере, предусмотренной ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, - запрету на осуществление отдельных банковских операций, точнее, его разновидности - запрету на осуществление таких банковских операций, как привлечение денежных средств физических лиц во вклады и открытие и ведение счетов физических лиц. В то же время между этими мерами существует определенное отличие.

Во-первых, основания запрета на вклады, предусмотренного Законом о страховании вкладов, и запрета на осуществление отдельных банковских операций отличаются. В соответствии с нормой ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России запрет на осуществление отдельных банковских операций вводится в случае неисполнения требований Банка России, либо в случае выявления фактов совершения банком каких-либо нарушений, либо в случае, если операции или сделки банка реально угрожают интересам кредиторов банка. Закон о страховании вкладов предусматривает в качестве введения запрета на вклады, как было уже указано, действия (бездействие) банка, связанные с отказом от права (в данном случае - от права на участие в системе страхования вкладов и как следствие - от права на привлечение средств граждан во вклады), либо особое состояние банка, установленное решением Банка России, - признание банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Во-вторых, Закон о Банке России предусматривает дискреционные полномочия Банка России в отношении возможности введения запрета на осуществление банковских операций. Иными словами, Банк России по собственному усмотрению как принимает решение о необходимости применения мер принуждения, так и осуществляет выбор между мерами, имеющимися у него в распоряжении при возникновении оснований для их применения. В отличие от данного правового режима Закон о страховании вкладов устанавливает обязанность Банка России ввести запрет и указывает момент, когда указанный запрет должен быть введен. Этот момент зависит от основания введения запрета:

  1. в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов - по истечении 21 месяца со дня вступления в силу указанного Закона;
  2. при вынесении отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства <2> - в месячный срок <3>;
<2> Повторное ходатайство в соответствии с нормой ч. 6 ст. 45 Закона о страховании вкладов может быть направлено банком в случае вынесения отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства.
<3> Выражение "в месячный срок" несколько девальвирует строгость императива "Банк России обязан", так как возникает достаточно значительный временной промежуток для исполнения обязанности.
  1. если банк не направил повторное ходатайство - в месячный срок после истечения срока для направления банком повторного ходатайства;
  2. при принятии решения о неизменности отрицательного заключения по итогам рассмотрения заявлений об обжаловании отрицательного заключения <4> - в месячный срок после принятия решения о неизменности отрицательного заключения по итогам рассмотрения заявлений об обжаловании отрицательного заключения;
<4> В соответствии с нормами ст. 45 Закона о страховании вкладов банк вправе обжаловать отрицательное заключение. Рассматривает заявление об обжаловании первоначально Комитет банковского надзора Банка России, а при подаче повторного заявления об обжаловании - Председатель Банка России. Отметим, что в этом виде процедура юридически некорректна (обжалуется решение органа в этот же орган - в данном случае Комитет банковского надзора Банка России) и неуклюжа, формальным образом затягивает наступление последствий, предусмотренных законом.
  1. при принятии решения о несоответствии банка - участника системы страхования вкладов требованиям к участию в системе страхования вкладов - в момент принятия такого рода решения.

В-третьих, запрет на осуществление отдельных банковских операций, предусмотренный ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, может быть введен на срок до одного года. Закон о страховании вкладов предполагает менее определенный период: запрет действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами или до дня отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций. В формулировке этой нормы Закона о страховании вкладов есть недопустимый уровень правовой неопределенности, который породил в том числе и споры, которые разрешались в ходе судебных процессов.

Отзыв у банка лицензии на осуществление банковских операций происходит на основании норм ст. 20 Закона о банках, и в этом моменте присутствует необходимая определенность. Но Закон о страховании вкладов не определяет четко момент, который может считаться моментом прекращения права банка на работу с вкладами.

Содержание отдельных статей Закона о страховании вкладов позволяет выделить несколько различных способов определения данного момента.

Так, в соответствии с нормами ч. 6 ст. 46, ч. 5 ст. 47, ч. 6 ст. 48 Закона о страховании вкладов на следующий день после введения Банком России запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банки обязаны разместить информацию о прекращении права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета, о прекращении права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета. Налицо явная близость правовых конструкций прекращения права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета и права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета (например, ч. 6 ст. 46) и прекращения права банка на работу с вкладами (например, ч. 2 ст. 46). Однако и есть отличие, прежде всего формальное (с точки зрения формулировки и, следовательно, гипотетической полноты ограничения). Есть момент и определенной правовой некорректности: сам по себе запрет совершения каких-либо действий означает не прекращение права, а его ограничение. Есть и момент неприемлемости в рамках систем норм, регулирующих действие запрета на привлечение во вклады, установленных в Законе о страховании вкладов.

Вместе с тем правовая позиция, основанная на отождествлении прекращения права на привлечение во вклад и прекращения права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета и права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета, была сформулирована Верховным Судом РФ <5>.

<5> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 29 декабря 2005 г. N КАС05-603.

Как посчитал Верховный Суд РФ, п. 6 ст. 46, п. 5 ст. 47, п. 6 ст. 48 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" содержат указание лишь на прекращение соответствующего права банка в связи с введением запрета Банком России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады и (или) на счета, а также на заключение с физическими лицами новых договоров банковского вклада или договоров банковского счета. Таким образом, Верховный Суд РФ связал момент прекращения права на работу с вкладами с моментом введения запрета на вклады.

Но запрет на вклады действует - как это недвусмысленно указано в соответствующих нормах - до момента прекращения права на работу с вкладами (п. 6 ст. 46, п. 5 ст. 47, п. 6 ст. 48 Закона о страховании вкладов). Иными словами, исходя из правовой позиции Верховного Суда РФ, запрет на вклады действует с момента его введения.

Достаточно абсурдный вывод. Надо признать, что ряд норм Закона о страховании вкладов - кроме упоминавшихся - способствует выводам такого рода. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 48 Закона о страховании вкладов банк, который признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, имеет право вновь ходатайствовать о выдаче разрешения Банка России или снятии запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц не ранее чем через два года со дня прекращения права на работу с вкладами. Между нормами, регулирующими порядок введения запрета на привлечение во вклады, и нормами, которые связаны с его отменой, есть явное противоречие: запрет действует до момента прекращения права (норма, например, ч. 2 ст. 46) и может быть отменен по истечении двух лет со дня прекращения права на работу с вкладами (норма ч. 9 ст. 48). Противоречие это неразрешимо в рамках положений Закона о страховании вкладов и может быть разрешено на основе более общих норм, регулирующих данные отношения.

Логика, в силу которой запрет на привлечение вкладов признается формой прекращения, основана на отождествлении правовых механизмов ограничения права и прекращения права.

Привлечение вкладов представляет собой вид лицензируемой деятельности, осуществляемой на основании полученной лицензии на этот вид банковских операций. По мнению Верховного Суда РФ, Закон о страховании вкладов не связывает прекращение права с прекращением действия лицензии банка, которая в силу ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" выдается без ограничения срока ее действия. Вместе с тем, что собой представляет лицензия как правовой институт?

В соответствии с нормой ч. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ лицензия выдается органом власти лицу и определяет его право осуществлять определенную деятельность. Право этого лица осуществлять соответствующую деятельность возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. При этом ГК РФ обоснованно различает ограничение права (п. 2 ст. 49) и прекращение права в связи с истечением срока или иными событиями (п. 3 ст. 49). Прекращение права на занятие определенной деятельности ГК традиционно связывает с окончанием срока ее деятельности, однако не исключает возможности того, чтобы прекращение действия лицензии было связано с иными обстоятельствами (например, отзыв (аннулирование) лицензии также является основанием для прекращения ее действия).

Закон о страховании вкладов (ст. 2) выделяет в качестве самостоятельной лицензию (разрешение) на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Прекращение права на работу с вкладами как прекращение права на занятие определенным видом деятельности, исходя из определения лицензии, содержащегося в ст. 49 ГК РФ, происходит с момента, когда данная лицензия прекращает свое действие (происходит ее отзыв, аннулирование, или, как было предложено в указании Банка России от 16 июля 2004 г. N 1477-У "О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов" <6>, утрата ее силы).

<6> Вестник Банка России. 2004. N 51.

Верховный Суд РФ в своем судебном акте указал, что Закон о страховании вкладов не предоставляет Банку России полномочия по прекращению срока действия лицензии кредитных организаций, не вошедших в систему страхования вкладов, определяя лишь, что указанные кредитные организации теряют право на работу с вкладами в объеме, установленном законом. Однако, признавая, что лицензия на вклады утрачивает силу, Банк России не ограничивал срок ее действия, а прекращал ее действие в связи с основаниями, предусмотренными Законом о страховании вкладов, т.е. в связи с направлением банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.

Таким образом, исходя общих норм гражданского права, регулирующих отношения, возникающие в связи со специальной правоспособностью лица, запрет на привлечение во вклады как способ ограничения права должен различаться с прекращением права.

Вторым возможным подходом мог быть подход, основанный на норме, изложенной в п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона о страховании вкладов, о том банки снимается Агентством с учета в системе страхования вкладов путем его исключения из реестра банков в случае прекращения права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц <7> в связи с заменой лицензии Банка России и исполнения банком своих обязательств перед вкладчиками. Эта норма применяется к банкам, которые уже были участниками системы страхования вкладов и в силу тех или иных причин (в частности, признания их не соответствующими требованиям участия в системе страхования вкладов) теряют этот статус. На основании принципа аналогии закона данная норма могла бы быть применена и к отношениям, возникающим при отказе банка от участия в системе страхования вкладов или признанным не соответствующим требованиям к участию в этой системе.

<7> Употребленное в ст. 28 выражение "прекращения права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц" имеет такой же смысл, как и употребленное в ст. 46 - 48 выражение "прекращение права на работу с вкладами". Стилистические различия свидетельствуют о поспешности принятия Закона.

Вместе с тем применение этой нормы имеет свою сложность. Формально момент прекращения права на привлечение во вклады определяется двумя обстоятельствами: 1) датой решения Банка России о замене лицензии и 2) датой, когда все обязательства перед вкладчиками (в том числе лицами, открывшими в банке текущий счет на основании договора банковского счета) банком исполнены. При этом в п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона о страховании используется соединительный союз "и", который трактуется как установление правила одномоментности действия обоих условий. Иными словами, прекращение права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц происходит, когда и Банк России примет решение о замене лицензии, и обязательства банка перед вкладчиками будут исполнены.

Однако момент исполнения обязательств перед вкладчиками (по договору банковского счета) и клиентами банка - физическими лицами (по договору банковского вклада) различен. Так, обязательства банка по договору банковского вклада считаются исполненными в день, когда вкладчику возвращены сумма вклада и начисленные на нее в соответствии с условиями договора проценты. Вместе с тем вкладчик не обязан расторгать договор банковского вклада, в том числе срочный договор по истечении срока его действия. Более того, несовершение вкладчиком действий, направленных на расторжение договора банковского вклада, означает совершение им конклюдентной сделки (в форме умолчания), направленной на продление срока действия договора на тех же условиях или на условиях начисления процентов на основании вклада до востребования (ч. 4 ст. 837 ГК РФ).

Обязательства банка перед владельцем счета не являются денежными и считаются исполненными в момент расторжения договора банковского счета. Однако наличие остатка средств на счете порождает денежное обязательство банка перед владельцем счета, которое сохраняется даже при расторжении договора банковского счета (например, если полномочным органом наложен арест на денежные средства на счете). Указанное денежное обязательство считается исполненным в момент возврата владельцу счета денежных сумм, находящихся на счете, или перечисления указанных сумм на иной счет. Как и в случае отношений по договору банковского вклада, закон не возлагает (да и не может возложить) на владельца счета обязанность требовать от банка расторжения договора банковского счета, а также исполнения обязанности, возникающей в связи с закрытием счета, о перечислении денежных средств на счете на иной счет или выдаче их в качестве наличности.

Таким образом, если подходить строго формально, то срок окончания действия запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц зависел бы от фактических отношений, которые складываются между вкладчиками и конкретным банком. Иными словами, не исключены случаи, когда введенный запрет на вклады не мог бы быть отменен.

Тем не менее, учитывая норму ст. 28 Закона о страховании вкладов, Банк России в указании N 1477-У фактически определил момент прекращения права на работу с вкладами. В соответствии с данным указанием момент прекращения права можно было определить моментом признания утратившей силу лицензии на привлечение во вклады в связи с заменой ее на лицензию, в которой такое право отсутствовало.

Однако по результатам рассмотрения заявлений ряда банков данное указание было признано недействующим. Именно при рассмотрении этих заявлений Верховный Суд сформулировал ранее изложенную в настоящем материале позицию. Отменив по весьма спорным правовым основаниям действие указания Банка России N 1477-У, Верховный Суд РФ отменил и ясность в определении момента прекращения права на работу с вкладам. После данных решений Верховного Суда РФ запрет на вклады стал действовать... бессрочно.

Наконец, возможный момент прекращения права на работу с вкладами может быть определен формально: только для случаев отказа банка от участия в системе страхования вкладов - исходя из момента направления банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами. В соответствии с нормой ч. 4 ст. 46 Закона о страховании вкладов банк с момента направления им такого ходатайства не имеет права привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладам физических лиц, с которыми был заключен договор банковского вклада или договор банковского счета, до направления такого ходатайства. Однако этот возможный способ определения момента прекращения права на работу с вкладами Закон о страховании вкладов не рассматривает в качестве универсального и не распространяет его на случаи прекращения права на работу с вкладами в силу признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. К тому же в этом случае остается неясной судьба лицензии на привлечение вкладов физических лиц.

Четвертое отличие запрета на привлечение во вклады, предусмотренного Законом о страховании вкладов, от аналогичного института, предусмотренного нормой ст. 74 Закона о Банке России, состоит в определенности последствий введения запрета на вклады. Закон о страховании вкладов учитывает, что запрет на вклады не только ограничивает права банка; он также влияет на отношения между банком и вкладчиками, т.е. затрагивает сферу гражданских правоотношений. В соответствии с нормами ст. 46 - 48 Закона о страховании вкладов после введения запрета на вклады:

  1. договоры банковского вклада или договоры банковского счета с физическими лицами, заключенные банком до дня введения указанного запрета Банка России, не подлежат расторжению, за исключением случая обращения владельца вклада (счета) с требованием о расторжении соответствующего договора;
  2. дополнительные денежные средства, которые поступили во вклад (на счет) со дня введения Банком России запрета на вклады, за исключением процентов, начисляемых в соответствии с условиями договора банковского вклада или договора банковского счета, не зачисляются и подлежат возврату лицам, которые дали поручение о зачислении денежных средств во вклад (на счет);
  3. банки, в отношении которых введен запрет на вклады, обязаны не позднее рабочего дня, следующего за днем введения указанного запрета, разместить информацию о прекращении права на привлечение денежных средств физических лиц во вклады и (или) на счета, о прекращении права заключать с физическими лицами новые договоры банковского вклада или договоры банковского счета, а также информацию о запрете зачисления дополнительных денежных средств во вклады и (или) на счета, открытые в банке до дня получения указанного предписания, в доступных для клиентов помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков.

Таким образом, Закон о страховании вкладов не допускает чрезмерного ограничения права граждан и одновременно создает условия для того, чтобы работа банка с вкладчиками прекратилась. Немаловажным является то обстоятельство, что Закон о страховании вкладов точно обозначал обязанности банка, которые возникают у него после введения запрета на вклады, по информированию вкладчиков о факте запрета и его последствиях для банка и вкладчиков. Вкладчик имеет все фактические возможности для оценки того, есть ли смысл продолжать отношения с банком на условиях договора банковского вклада (счета) с ограничениями, установленными Законом о страховании вкладов. В этой ситуации вкладчик не может считаться "слабой стороной" во взаимоотношениях с банком.

Практические аспекты вводимых в отношении конкретных банков запретов на вклады породили ряд вопросов, правовая позиция в отношении которых была сформулирована Банком России в разъяснении по отдельным вопросам, возникающим в связи с введением запрета Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц в соответствии со ст. 47 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (письмо Банка России от 14 февраля 2006 г. N 21-Т <8>).

<8> Вестник Банка России. 2006. N 11.

Порядок введения запрета на вклады, в том числе форма предписания, которой вводится запрет, установлен Банком России в указании от 30 июля 2004 г. N 1483-У "О порядке введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банком, признанным отказавшимся от участия в системе страхования вкладов или признанным не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов" <9>.

<9> Вестник Банка России. 2004. N 51.

2. Требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами

В соответствии с нормами п. 2 ч. 2 ст. 46, п. 1 ч. 2 ст. 47, п. 1 ч. 3 ст. 48 Банк России при возникновении соответствующих оснований обязан направить в банк требование о представлении указанным банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.

Институт этот весьма необычный.

Кажется, он чем-то отдаленно напоминает требование об устранении нарушений, которое в качестве меры воздействий достаточно распространено в практике деятельности различных публичных органов. В любом требовании, несомненно, присутствует элемент принудительности, что дает нам основание рассматривать требования как вид мер принуждения. Так, Банк России в соответствии с нормами ст. 73, 74 Закона о Банке России вправе потребовать от банка устранения выявленных нарушений.

Вместе с тем от требования об устранении нарушений, а равным образом от требования о пресечении правонарушения требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами отличается хотя бы тем, что основанием его направления является не выявление нарушения в деятельности банка, а особое состояние банка, которое закон связывает с невозможностью банка в дальнейшем привлекать вклады граждан.

Требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами поражает своей процедурной каузаистичностью: Банк России требует от банка представить в течение определенного срока ходатайство о прекращении права на работу. Какая-то несоразмерность: Банк России применяет властные полномочия только для того, чтобы получить некое обещание прекратить работу с вкладами.

Представляется, что требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами - совершенно ненужный процедурный механизм.

Цель направления данного требования - создание условий, препятствующих банку работать с вкладами в полном объеме и делающих этот его ограниченный статус очевидным для вкладчиков.

Но эта цель могла бы быть достигнута и с меньшим расходованием правовых средств (принцип экономии правовых средств!). Закон в рамках процедуры направления требования о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами лишил Банк России возможности выбора: Банк России обязан направить требование при возникновении соответствующих оснований. Собственно говоря, какое-либо решение о направлении данного требования Банком России во многом бессмысленно, так как направление этого требования является механическим следствием ранее принятого им решения о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов либо принятого банком решения об отказе.

Иными словами, юридически корректнее для данного случая было бы установить в качестве одного из последствий признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов или при отказе банка от такого участия обязанность банка в определенные законом сроки возвратить в Банк России лицензию на привлечение средств населения во вклады (с возможными вариантами ее замены, признания утраченной силу и т.д.). Юридический факт, от которого возможно было исчислять сроки, можно было бы связать либо с датой принятия Банком России решения о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страховании вкладов либо (в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов) - с датой введения запрета на привлечение вкладов.

Одновременно было бы необходимо более точно определить правовой режим, позволяющий такому банку осуществлять определенные операции с оставшимися вкладами (счетами) и в период после этого "возврата" лицензии.

Закон о страховании вкладов определяет ряд правовых следствий направления в банк требования о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами, основное из которых состоит в том, что такой банк, обязан в месячный срок направить в Банк России ходатайство о прекращении права на работу с вкладами (ч. 3 ст. 46, ч. 3 ст. 47, ч. 4 ст. 48 Закона о страховании вкладов) <10>. Ненаправление банком данного ходатайства является основанием для применения к банку иных мер - как сказано в Законе о страховании - "ответственности" <11>.

<10> Интересно (с точки зрения понимания условий, в которых шла подготовка текста Закона о страховании), что в одном случае исчисление срока начинается с момента направления требования, а в двух других - с момента введения запрета.
<11> Данный термин применен, хотя и привычно, но юридически некорректно. Об этом см.: Гузнов А.Г. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям: правовые аспекты // Деньги и кредит. 2005. N 12.

/"Банковское право", 2008, N 4/

3. Основания для применения Банком России мер принуждения, предусмотренных Законом о страховании вкладов

Как уже ранее указывалось, Закон о страховании вкладов содержит две группы оснований для применения мер принуждения Банком России:

  1. отказ банка от участия в системе страхования вкладов;
  2. признание банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов на этапе формирования: а) системы страхования вкладов и б) банка - участника системы страхования вкладов.

Отказ от участия в системе страхования вкладов как основание для применения мер принуждения <2>

<2> См. также: комментарий к ст. 46 Закона о страховании вкладов // Комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" / Под ред. А.В. Турбанова. М.: Изд-во "Триара", 2005.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Закона банки вправе отказаться от участия в системе страхования вкладов.

Закон употребляет понятие "отказ от участия в системе страхования вкладов". Представляется, что выбор термина "отказ" лингвистически не совсем корректен, т.к. отказ предполагает в любом случае активные действия. В то же время Закон предусматривает такую форму отказа, как бездействие, ненаправление ходатайства об участии в системе страхования вкладов. Поэтому более точно с юридико-лингвистической точки зрения было бы использование понятия "неиспользование права".

Закон рассматривает две формы отказа от участия в системе страхования вкладов:

  1. непредставление банком ходатайства в Банк России в течение шести месяцев со дня вступления в силу Закона;
  2. направление банком в Банк России заявления об отказе от привлечения во вклады денежных средств физических лиц, открытия и ведения банковских счетов физических лиц.

Срок для направления ходатайства о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов установлен Законом: в соответствии с ч. 1 ст. 45 Закона о страховании вкладов банки обязаны представить указанное ходатайство до 27 июня 2004 г. (включительно). После этого (т.е. с 28 июня 2004 г.) любой банк, не представивший данное ходатайство, считается отказавшимся от участия в системе страхования вкладов.

Из 1183 банков, имеющих лицензию на привлечение средств физических лиц во вклады на 28 июня 2004 г., 1140 направили ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов. Таким образом, 43 банка воспользовались своим правом на неучастие в системе страхования вкладов. При этом ни один из банков не направил заявление об отказе от привлечения во вклады денежных средств физических лиц, открытия и ведения банковских счетов физических лиц (далее - заявление об отказе).

Таким образом, практическая ценность такого механизма отказа, как направление заявления об отказе от участия в ССВ, была близка к нулю.

Признание банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов (этап формирования системы страхования вкладов)

Особое значение для банковской системы имели процедуры вступления в систему страхования вкладов банков, имевших лицензию на привлечение средств физических лиц во вклады на момент вступления в силу Закона о страховании вкладов. Эти процедуры прошли почти 1200 банков.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов банк, имеющий на дату принятия Закона о страховании вкладов разрешение на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, может вступить в систему страхования вкладов, если он одновременно отвечает следующим условиям:

а) учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными;

б) банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России;

в) финансовая устойчивость банка признается Банком России достаточной;

г) меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, ст. 20 Закона о банках, ст. 3 Закона о банкротстве кредитных организаций, к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной согласно требованиям ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.

Указанное в Законе понятие "одновременно отвечают" означает, что если хотя бы один из критериев не соблюдается, то банк не может быть признан участником системы страхования вкладов.

Достоверность учета и отчетности

Согласно ч. 2 ст. 44 Закона о страховании вкладов учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными в случае, если одновременно: а) учет и отчетность банка соответствуют федеральным законам, нормам и правилам, установленным Банком России, и собственной учетной политике банка; б) возможные недостатки или ошибки в состоянии учета или отчетности банка не влияют существенным образом на оценку его финансовой устойчивости.

Принцип достоверности учета и отчетности определяет не только внешнюю правильность учета и отчетности, но и то, насколько эти информационные системы дают правильное представление о финансовом состоянии банка. При этом возможны определенные коллизии между достоверностью учета и достоверностью отчетности. Так, в учете может быть отражен размер фактически сформированного резерва под ссуды, и поэтому учет будет признан достоверным. Одновременно указанный резерв может не соответствовать требованиям Банка России, связанным с формированием резервов; его формирование в необходимом размере может повлиять на расчет капитала банка и обязательных нормативов. А это означает, что отчетность банка была недостоверной, т.е. не давала возможности оценить подлинное состояние банка. С практической точки зрения Комитет банковского надзора Банка России, оценивая соответствие банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, признавал, что, к примеру, активы классифицированы неправильно, резервы сформированы неполно либо - иной пример - в расчет обязательных нормативов не включены все необходимые элементы расчетной базы, направлял в банк соответствующее предписание и одновременно признавал отчетность банка недостоверной.

Вопросы достоверности отчетности в качестве основания для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов в ряде случаев становились предметом анализа в ходе рассмотрения заявления банка судом. Так, апелляционная инстанция, отменив решение Арбитражного суда г. Москвы, установила, что банк "С" недосоздал резервы по ссудам, которые были на балансе банка в 2004 г. В соответствии с предписанием 2005 г., направленным в банк Банком России, банк досоздал резервы и расформировал их в связи с погашением ссуд участниками банка за счет средств, полученных ими от уменьшения капитала банка. Банк в соответствии с нормативными актами Банка России должен был внести в годовую отчетность за 2004 г. данные о доформированных резервах и (добавим от себя) информацию об иных данных, на которые повлияло доформирование резервов (капитал и т.д.). При отражении в 2004 г. факта формирования резерва банк нес убыток, который должен был бы отразить в отчетности. В связи с тем что банк отразил в годовой отчетности прибыль, суд посчитал, что он представил недостоверную отчетность <3>.

<3> Решение и Постановление по делу N А40-9126/06-146-91 (архив автора).

В другом деле суд установил, что банк недосоздавал резервы на значительные для валюты баланса суммы и поэтому представлял недостоверную отчетность по ряду утвержденных форм <4>.

<4> Решение и Постановление по делу N А40-12807/06-2-47; решение и Постановления апелляционной и кассационной инстанций по делу N А40-58790/05-84-502 (архив автора).

Соблюдение банком обязательных нормативов

Обязательные нормативы ограничивают риски, которые могут фактически принимать на себя кредитные организации. Числовые значения обязательных нормативов, а также методика их расчета установлены в соответствии с требованиями Закона о Банке России Инструкцией Банка России N 110-И "Об обязательных нормативах банков" <5>.

<5> Вестник Банка России. 2004. N 11 (с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с Инструкцией N 110-И (норма п. 9.1) банки обязаны соблюдать установленные настоящей Инструкцией обязательные нормативы ежедневно. Нарушение банком числового значения обязательного норматива по состоянию на любой операционный день является несоблюдением обязательного норматива. Если бы Банк России для целей страхования вкладов оценивал соблюдение обязательных нормативов на ежедневной основе, то значительное число банков могло бы не попасть в систему страхования вкладов в силу в том числе определенных "скачков" в движении средств по счетам учета на отдельные дни. Именно поэтому в Положении Банка России от 16 января 2004 г. N 248-П "О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов" <6> (нормы приложений) предусмотрено, что банк признается не выполняющим обязательные нормативы (с присвоением оценки "не соответствует") при несоблюдении хотя бы одного из обязательных нормативов (без учета контрольных значений) в совокупности за шесть и более операционных дней в течение последних тридцати операционных дней.

<6> Вестник Банка России. 2004. N 5.

С практической точки зрения более сложной оказалась ситуация, когда отчетность банка, представленная им в Банк России, содержала данные о соблюдении обязательных нормативов. Однако сама эта отчетность признавалась Банком России недостоверной. В этой связи Банк России основывал свои выводы на тех данных, которые признавались им достоверными, и при необходимости пересчитывал соответствующие значения. Суды поддержали данную правовую позицию Банка России. Так, при рассмотрении дела N А40-58790/05-84-502 суд 1-й инстанции установил, что "при досоздании резерва на возможные потери по ссудам и резерва на возможные потери происходит корректировка собственных средств. Однако в данном случае при проведении корректировки значений величины собственных средств (капитала) кредитной организации в связи с необходимостью досоздания резерва на возможные потери по ссудам и возможные потери осуществление пересчета величин капиталосодержащих нормативов в соответствии с требованиями Инструкции N 110-И привело к нарушениям заявителем обязательных нормативов Н4, Н6..." <7>. Иными словами, счел, что корректировки, внесенные в расчет значений обязательных нормативов банка Банком России, правомерны и значения обязательных нормативов при выводе о соответствии банка требованиям участия в системе страхования вкладов должны учитываться на основании данных Банка России, а не банка.

<7> Архив автора. Решение было подтверждено Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций.

Иной вид спора возник по поводу соблюдения банком т.н. норматива Н6, ограничивающего риски банков, связанные с кредитованием. В соответствии с Инструкцией N 110-И норматив Н6 также ограничивает риски банков, связанные с размещением ими средств на иных основаниях, чем предоставление кредитов или предоставление гарантий (поручительств) (например, размер средств, размещенных на корреспондентском счете в другой кредитной организации). Вместе с тем в ст. 64 Закона о Банке России такого рода т.н. кредитные требования банка, как объект регулирования данного и иных обязательных нормативов, формально не указаны. В этой связи один из банков счел возможным не соблюдать требования Инструкции N 110-И в части расчета норматива Н6.

По мнению банка, оспорившего отрицательное заключение Банка России о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, правовая позиция Банка России о необходимости включения в расчет обязательного норматива, ограничивающего риск на одного заемщика или группу связанных заемщиков, средств, находящихся на корреспондентском счете банка в иной кредитной организации, не соответствует требованиям закона. Высший Арбитражный Суд РФ, который рассматривал данное дело, не согласился с такой позицией и указал, что Банк России в соответствии со ст. 62 Закона о Банке России (п. 7) вправе ограничивать любые финансовые риски. Кроме того, ст. 72 Закона о Банке России определяет полномочие Банка России по установлению методики расчета обязательных нормативов. На этом основании Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал требования банка необоснованными; ранее вынесенные судебные акты по данному делу подлежащими отмене <8>.

<8> Постановление Президиума ВАС РФ N 1583/07 от 19.06.2007 по делу N А40-63586/05-120-558 (архив автора).

Финансовая устойчивость банка

В соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о страховании вкладов для оценки финансовой устойчивости банка применяются следующие группы показателей:

а) группа показателей оценки капитала, включающая показатели оценки его достаточности и качества;

б) группа показателей оценки активов, включающая показатели качества задолженности по ссудам и иным активам, размера резервов на потери по ссудам или иным активам, степени концентрации рисков по активам, включая величину кредитных рисков на акционеров (участников) и инсайдеров;

в) группа показателей оценки качества управления банком, его операциями и рисками, включающая показатели прозрачности структуры собственности, организации системы управления рисками, в том числе контроля за величиной валютной позиции, службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма;

г) группа показателей оценки доходности, включающая показатели рентабельности активов и капитала, структуры доходов и расходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом;

д) группа показателей оценки ликвидности, включающая показатели ликвидности активов, ликвидности и структуры обязательств, общей ликвидности банка, риска на крупных кредиторов и вкладчиков.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Закона о страховании вкладов состав показателей, методики их расчета и определения обобщающего результата по ним установлены указанием Банка России от 16 января 2004 г. N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов" <9>.

<9> Вестник Банка России. 2004. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями).

Оценка финансовой устойчивости осуществлялась Банком России на основании отчетности банка, признанной Банком России достоверной, а также иной информации о деятельности банка.

На практике складывались ситуации, когда отчетность банка, направленная в территориальное учреждение Банка России, не отражала достоверно финансовое положение банка. Вместе с тем формальное ее применение позволяло утверждать, что показатели финансовой устойчивости банка соблюдались. В этой связи в указании Банка России N 1379-У (нормы главы 7) были специально сделаны оговорки, указывающие, что для целей оценки финансовой устойчивости в расчет показателей принималась только отчетность, признанная Банком России достоверной. В случае выявления недостоверной отчетности расчет соответствующих показателей осуществлялся на основании данных Банка России (например, если Банк России считал необходимым изменить размер созданных банком резервов). При выявлении недостатков или ошибок в учете и отчетности банка в расчет показателей групп показателей, применяемых для оценки финансовой устойчивости, Банком России вносились в отчетность необходимые корректировки. Для показателей управления банка принималась во внимание как информация самого банка, так и иная информация, в частности информация Росфинмониторинга (для целей оценки службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма).

Вместе с тем суды в ряде случаев формулировали правовую позицию, в соответствии с которой при рассмотрении вопросов финансовой устойчивости должны были приниматься данные самого банка. Так, при рассмотрении дела N А40-84473/05-2-543 <10> суд пришел к выводу, что "при расчете финансовой устойчивости необходимо принимать во внимание только фактически созданный резерв" и что реклассификация ссуд и создание соответствующего резерва носят предположительный характер и не могут влиять на оценку финансовой устойчивости. Однако эта позиция не получила подтверждения в судебной практике, а данное решение было отменено Постановлением ФАС МО.

<10> Архив автора.

Негативная оценка финансовой устойчивости банка была, пожалуй, наиболее распространенным основанием для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. Для последующего судебного контроля эта система показателей деятельности банка была, как показала судебная практика, наиболее сложной. Дело в том, что особенностью оценки финансовой устойчивости банка является то, что ряд показателей оценки не имели строгой формальной определенности. Так, показатели организации системы управления рисками и организации службы внутреннего контроля (т.н. показатели ПУ4 и ПУ5) оцениваются на основании ответов на вопросы, рассмотренные в указании N 1379-У (приложения 4 и 5). При этом оценка ответов на вопросы производится путем присваивания им значений по четырехбалльной шкале - от 1 до 4 баллов. Данные вопросы были сформулированы таким образом, чтобы было понятно и то, насколько банк формально исполняет возложенные на него обязанности, и то, как, каким образом, насколько качественно эти обязанности выполняются.

Так, в ходе рассмотрения дела N А40-83814/05-145-695 <11> Арбитражный суд г. Москвы указал в своем решении: "...что же касается показателя оценки качества управления банком, его операциями и рисками по показателям ПУ4 и ПУ5 (приложения N 4, 5 к указанию N 1379-У), то названные показатели не имеют четких критериев и носят субъективный характер" <12>.

<11> Архив автора. Заявитель в кассационную инстанцию не обращался.
<12> Архив автора. Интересно, что суд счел возможным сформулировать свою - независимую от требований закона! - систему оценок банка для целей вступления его в систему страхования вкладов. Так, суд указал, что "оценка рисков Банков (примечательно это "Банков", т.е. всех банков, а не конкретного банка, дело которого рассматривалось судом. - А.Г.) должна сводиться к оценке их стабильности, платежеспособности, кредитоспособности, возможности исполнения Банком своих обязательств перед кредиторами и вкладчиками". Иными словами, суд выступил в качестве нормотворческого органа. Так сказать, судейское право в действии.

Девятый апелляционный арбитражный суд, отменив решение суда 1-й инстанции, признал законным решение КБН Банка России о несоответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов. Данное решение КБН Банка России было принято на основании оценки финансовой устойчивости банка как отрицательной в связи с тем, что показатели ПУ4 и ПУ5 превысили установленные ограничения. При этом суд подтвердил вывод Банка России, что в банке отсутствует независимое подразделение, осуществляющее оценку уровня принимаемых рисков, оценив, что попытка банка выдать в качестве такого иное подразделение не соответствует сути вопроса. Кроме этого, судом была оценена фактическая работа банка по уменьшению уровня рисков и учтено то обстоятельство, что банк систематически не досоздавал резерв под различные ссуды, недооценивал валютные риски. При анализе обоснованности вывода Банка России о том, что значения ПУ5 не соответствуют норме, суд пришел к выводу, что созданная в банке служба внутреннего контроля недоукомлектована кадрами (т.е. численный состав СВК не соответствует объему совершаемых операций), банк систематически нарушает требования законодательства о противодействии доходам, полученным преступным путем, в том числе в части своевременного исполнения обязанности по направлению сообщений по операциям, подлежащим обязательному контролю, в Росфинмониторинг.

При рассмотрении ряда иных дел суды при проверке обоснованности оценок Банка России, в частности уровню организации службы внутреннего контроля, учитывали не только формальные обстоятельства (наличие службы внутреннего контроля), но и то, выявляет ли данная служба нарушения в деятельности банка, учитывает ли она риски и т.д. (например, решение по делу N А40-64171/05-148-538, подтвержденное в последующем апелляционной и кассационной инстанциями <13>).

<13> Архив автора.

Распространенным основанием для вынесения отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов была такая группа показателей, как показатели доходности. Как определено в ст. 44 Закона о страховании вкладов, группа показателей оценки доходности включает показатели рентабельности активов и капитала, структуры доходов и расходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом. В соответствии с нормой п. 5.7 указания Банка России N 1379-У обобщающий результат по группе показателей оценки доходности (РГД) представляет собой среднее взвешенное значение показателей, включенных в расчет показателя доходности.

Доходность, как и иные показатели, рассчитывалась Банком России на основании данных отчетности банка, признанной Банком России достоверной. В иных случаях принимались значения, рассчитанные Банком России. Указанный подход получил подтверждение в судебной практике <14>.

<14> Например, дело N А40-58790/05-84-502.

Определенные сложности возникли при оценке прозрачности структуры собственности. В соответствии с нормами п. 4.2 указания N 1379-У показатели прозрачности структуры собственности состоят из следующих показателей:

достаточность объема раскрываемой информации о структуре собственности банка в соответствии с федеральными законами и нормативными актами Банка России;

доступность информации о лицах (группах лиц), оказывающих прямо или косвенно (через третьих лиц) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления банка;

значительность влияния на управление банком резидентов офшорных зон.

Структура собственности оценивалась неудовлетворительно, если:

  1. состав собственников акций (долей) банка раскрыт неполно или некорректно;
  2. информация о лицах (группах лиц), оказывающих прямо или косвенно (через третьих лиц) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления банка, недоступна Банку России;
  3. участие резидентов офшорных зон превышает 40 процентов уставного капитала банка (за исключением случаев, когда представлены доказательства того, что указанные резиденты контролируются российскими юридическими и (или) физическими лицами).

Состав собственников акций (долей) банка оценивался как не раскрытый, если, в частности, в Банк России не представлялась информация о владении группой лиц более 20% акций (долей) банка, т.е. того количества акций (долей) банка, приобретение которого требует в соответствии с нормой ст. 11 Закона о банках согласования с Банком России.

Информация о лицах (группе лиц), оказывающих существенное влияние <15> на решения, принимаемые органами управления банком, оценивалась как недоступная Банку России, если последний не располагал достоверной информацией о "реальных владельцах" банка. Данный критерий был направлен на то, чтобы побудить "реальных владельцев" банка, т.е. лиц, которые определяют направления развития его бизнеса и являются основными получателями дохода от деятельности банка, представить информацию о себе в надзорный орган. Актуальность этого требования объясняется тем, что значительная часть банков в Российской Федерации представляют собой организации, входящие в состав различных неформальных финансово-промышленных групп с достаточно сложной (в целях налогообложения и по ряду иных причин) структурой контроля через ряды промежуточных лиц.

<15> Понятие "существенное влияние" раскрывается в ст. 4 Закона о банках, в соответствии с нормой которой под существенным влиянием понимается возможность определять решения, принимаемые органами управления юридического лица, условия ведения им предпринимательской деятельности по причине участия в его уставном капитале и (или) в соответствии с условиями договора, заключаемого между юридическими лицами, входящими в состав банковской группы и (или) в состав банковского холдинга, назначать единоличный исполнительный орган и (или) более половины состава коллегиального исполнительного органа юридического лица, а также возможность определять избрание более половины состава совета директоров (наблюдательного совета) юридического лица.

Несмотря на данное требование, в целом ряде случаев банки представляли структуры собственности банка с якобы "конечными владельцами" (как юридическими, так и физическими), которые действовали как представители "реальных владельцев". Доказательств того, что именно те лица, которые представлялись "конечными владельцами", являлись таковыми, такие банки, как правило, не имели. Иными словами, банки (точнее, их "реальные владельцы") отказывались раскрывать информацию о себе. В результате ряд банков были признаны не соответствующими требованиям к участию в системе страхования вкладов по данному показателю.

4. Применение мер принуждения

К банку, стремящемуся стать участником системы страхования вкладов:

  1. не должны применяться меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, ст. 20 Закона о банках, ст. 3 Закона о банкротстве кредитных организаций;
  2. основания для применения указанных мер не должны возникнуть по итогам проверки, проводимой Банком России в связи с ходатайством последнего о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.
  3. Наличие мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, ст. 20 Закона о банках, ст. 3 Закона о банкротстве кредитных организаций, в качестве основания для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

В соответствии с нормами ст. 74 Закона о Банке России к банку могут быть применены следующие меры: требование (предписание) об устранении нарушений; ограничение отдельных операций; штраф; требование о замене руководителя банка; требование об осуществлении финансового оздоровления банка; требование об осуществлении реорганизации; изменение обязательных нормативов; введение запрета на осуществление отдельных банковских операций; введение запрета на открытие филиалов; предложение учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов <16>; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

<16> Мера, надо сказать, весьма странная и на меру принуждения ("предложение") совсем не похожая. Практическая ценность указанной меры тоже близка, как говорится, к нулю.

Закон о банкротстве банков предполагает три вида мер:

требование о финансовом оздоровлении кредитной организации (включая требование о приведении размера уставного капитала в соответствие с величиной собственных средств (капитала));

требование о реорганизации кредитной организации;

назначение временной администрации по управлению кредитной организацией.

Нормы Закона о банкротстве банков во многом только конкретизируют содержание мер, предусмотренных Законом о Банке России.

Закон о банках не устанавливает самостоятельных мер принуждения к банкам. Так, нормы ст. 20 Закона о банках содержат не меры принуждения, а основания для применения такой меры, как отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Если данная мера применена, то банк не может подать ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов. Если же отзыв лицензии на осуществление банковских операций был произведен уже после направления данного ходатайства, то Банк России должен был не выносить отрицательное заключение после выполнения всех процедур, предусмотренных Законом о страховании вкладов (т.е. значительных затрат ресурсов), а прекращать рассмотрение ходатайства.

Меры, на которые указывает Закон о страховании вкладов, различны по своей правовой природе. Исходя из принципа ясности правовой нормы, Закон о страховании вкладов должен был бы содержать недвусмысленные указания на то, что понимается под применением соответствующей меры исходя из ее правовой природы.

Так, штраф (норма ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о Банке России) представляет собой административное наказание. В свое время Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал принцип, в соответствии с которым отношения, связанные с применением административных наказаний, установленных законами иными, нежели КоАП, должны решаться в части, прямо не установленной специальными законами, на основании аналогии принципов и норм, содержащихся в КоАП <17>.

<17> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2000 г. N 4-О "О разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1999 года по жалобе закрытого акционерного общества "Производственно-коммерческая компания "Пирамида" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 14 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" в связи с ходатайством Центрального банка Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 10. Ст. 1166.

В соответствии со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Признание лица подвергнутым административному наказанию влечет для него правовые последствия. При определенных условиях наказание может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более строгой меры наказания.

Течение срока погашения начинается со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания: в случае наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока совпадает с днем назначения наказания; срок окончания исполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишении специального права, дисквалификации совпадает соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста или с истечением срока, на который гражданин был лишен специального права, а также с истечением срока дисквалификации должностного лица.

При этом совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.

Таким образом, следствием применения в системной связи норм ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о Банке России и ст. 4.6 КоАП при рассмотрении вопроса о том, применяются ли к банку, направившему ходатайство о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, является вывод, что любой банк, к которому в течение года до даты рассмотрения ходатайства Комитетом банковского надзора Банка России был применен штраф, не мог признаваться соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Очевидно, что многие банки, если следовать данному подходу, остались вне системы страхования вкладов. В Положении Банка России N 248-П также не сформулирован подход к тому, каким образом может определяться показатель примененных мер. Фактически Комитет банковского надзора Банка России сформировал административный прецедент, в соответствии с которым штраф считался не примененным на дату рассмотрения ходатайства банка, если к этой дате штраф оплачивался банком.

Ряд мер имеет срочный характер (например, ограничение отдельных операций, действующее сроком до 6 месяцев, запрет на осуществление отдельных банковских операций и запрет на открытие филиалов сроком до 12 месяцев). В отношении этих мер можно достаточно уверенно сказать, что до даты истечения срока действия или до даты отмены до истечения указанного срока данные меры должны признаваться применяемыми. Или, иными словами, если на дату рассмотрения КБН Банка России ограничение операций или запрет на осуществление отдельных банковских операций не были отменены, то они признавались применяемыми. Такой же подход был воспринят судебными инстанциями (например, решение по делу N А40-901/06-145-8) <18>.

<18> Архив автора.

Более или менее ясно с требованием о замене руководителя кредитной организации (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России): указанная мера продолжает считаться применяемой до момента исполнения требования Банка России с представлением в Банк России соответствующих доказательств или до момента отмены указанной меры.

Менее очевидна ситуация с такими мерами, как требование (предписание) об устранении нарушений. Данная мера может быть реакцией на самые разноплановые нарушения, выявленные в деятельности кредитной организации. Часть из них могут быть устранены достаточно просто. Например, нарушение правил бухгалтерского учета в части отражения операций на соответствующих счетах может быть устранено путем внесения соответствующих коррективов в учетную политику и системы бухгалтерского учета банка.

Иное дело с таким, например, требованием, как требование о доформировании резервов. Юридически это требование также относится к такому виду мер, как требование об устранении нарушений (в частности, норм Положения Банка России от 26 марта 2004 г. N 254-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности" <19>). Вместе с тем в ряде случаев суды не оценивали требование о доформировании резервов как требование, указанное в ст. 74 Закона о Банке России. Так, при рассмотрении дела N А40-56877/05-147-489 суд, анализируя содержание предписания о доформировании резервов, пришел к выводу, что "из самого предписания следует, что Банк России ставит под сомнение своевременное исполнение обязательств физическими лицами по 2 кредитам в срок, оставшийся до их погашения. В связи с чем, руководствуясь п. 9.5 Положения N 254-П, считает, что данные ссуды подлежат реклассификации во II категорию качества" <20>. Суд сформулировал иную правовую позицию, согласно которой "в данном случае по результатам проверки направлено требование об урегулировании вопроса о реклассификации ссуды и формировании резерва, основанное на сомнениях в своей оценке, данной Банком России, не связанное с нарушением банком заявителя нормативных актов или какого-либо предписания, а следовательно, не являющееся принудительной мерой воздействия в силу п. 1.14 Инструкции N 59, принятое в форме предписания только в силу закона" <21>.

<19> Вестник Банка России. 2004. N 28 (с последующими изменениями и дополнениями).
<20> Оценка судом содержания рассматриваемого предписания, в том числе его соответствия требованиям ст. 74 Закона о Банке России и нормам Положения N 254-П, была неполной. Требование о реклассификации было направлено Банком России в связи с формальным несоответствием оценки качества ссуд, произведенной банком, нормам п. 3.3 Положения N 254-П. В частности, финансовое состояние заемщиков было оценено Банком России более консервативно, чем это сделал банк ("среднее" против "хорошего"), в связи с тем, что доходы заемщиков не позволяли им своевременно исполнять обязательства по ссуде ("наличие негативных явлений, которые могут привести к появлению финансовых трудностей").
<21> Архив автора (стилистика документа сохранена. - А.Г.). Позднее данное решение было отменено ФАС МО, правда, по процессуальным моментам. Дело было направлено на новое рассмотрение, в ходе которого банк заявил отказ от иска.

Отдельный вопрос - вопрос об исполнимости требования о доформировании резерва. Адекватным способом исполнения данного требования является формирование резерва в объеме, предусмотренном в требовании. Однако банк может не формировать резерв, а расформировать соответствующий актив (например, заемщик досрочно погасит кредит). Юридически, казалось бы, это также может считаться надлежащим исполнением требования Банка России. Однако кредит может быть погашен заемщиком с помощью средств, которые через цепочку посредников были переданы ему самим банком либо иным банком под гарантии первого. Очевидно, что на балансе банка возникает иной актив, который потребует своей оценки, и не исключено, что под него должен быть сформирован резерв в соответствии с ранее направленным в банк требованием. В этом случае очевидно, что требование Банка России о доформировании резерва, будучи исполненным с точки зрения юридической формы, оказывается неисполненным исходя из экономических, фактических обстоятельств дела. Кроме того, может потребоваться проверка того, каким образом банк выполнил требование Банка России о доформировании резервов. Таким образом, требование Банка России о доформировании резервов должно считаться применяемым до момента, пока Банк России не признает, что его требование исполнено надлежащим образом.

Так, при рассмотрении дела N А40-3123/06-148-30 суд установил, что банк вместо надлежащего исполнения требования Банка России о доформировании резерва "добился" досрочного погашения кредитов, в том числе с помощью уступки прав (требований) по цене ниже ссудной задолженности. Указанное обстоятельство, установленное судом, повлияло на оценку способности банка управлять кредитным риском (ухудшило показатель ПУ4).

Определенные особенности возникали при рассмотрении обоснованности отнесения к мерам, предусмотренным ст. 74 Закона о Банке России, такого требования, как требование о корректировке капитала. Так, банк "Ц" ставил вопрос, что требование о корректировке капитала направлено банку в соответствии со ст. 72 Закона о Банке России и поэтому не должно приниматься во внимание при рассмотрении оснований вынесения отрицательного заключения по итогам рассмотрения ходатайства банка. Однако суд отклонил данный довод заявителя, сочтя, что, "хотя в этом предписании отсутствовала ссылка на ст. 74 Закона "О Центральном банке...", фактически оно является мерой по устранению нарушений, предусмотренной данной статьей Закона". Также суд указал, что с учетом того, что требование о корректировке капитала может быть отменено только КБН Банка России <22>, даже наличие спора по поводу применения и исполнения не влияет на оценку того, является ли данное предписание действующим или нет: если предписание не отменено, то оно действует <23>.

<22> Указание N 1246-У.
<23> Решение по делу N А40-5029/06-17-49.

Вопрос о надлежащем исполнении требования об устранении нарушений и соответственно о сроках такого исполнения также требовал самостоятельной оценки. Так, при рассмотрении дела N А40-3123/06-148-30 <24> суд должен был оценить, можно ли считать фактом надлежащего исполнения требований Банка России <25> факт направления банком "отчета" <26> к определенной дате. Суд указал, что отчет представлен без подтверждающих документов и не мог быть принят КБН Банка России при рассмотрении заявления банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

<24> Постановление N 09АП-5959/2006-АК (архив автора).
<25> Требования Банка России заключались в устранении нарушений по направлению в Росфинмониторинг сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также по устранению нарушений в деятельности службы внутреннего контроля.
<26> Согласно предписанию банк был обязан направить в Банк России отчет о выполнении изложенных в предписании требований, а также отчет о проведенных в банке мероприятиях по повышению эффективности организации внутреннего контроля с приложением подтверждающих документов. Нарушения, указанные в предписании, считаются устраненными, если отчет принимается Банком России, т.е. Банк России соглашается с тем, что банком проделана необходимая работа по устранению нарушений. К сожалению, банку не направляется никакого сообщения о том, принят ли отчет Банком России или нет, и, следовательно, прекращается ли действие требования об устранении нарушений.

В другом случае суд согласился с Банком России, что не может считаться надлежащим исполнением требования о корректировке собственных средств (капитала) банка, направленное в банк в связи с выявлением в банке части собственных средств (в данном случае - уставного капитала), сформированных с использованием ненадлежащих активов, только внесение банком исправлений в отчетность без каких-либо иных действий, направленных на устранение нарушений <27>.

<27> Решение и Постановление по делу N А40-11955/06-121-89 (архив автора).
  1. Наличие оснований для применения мер принуждения в качестве основания для вынесения отрицательного заключения на ходатайство банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Известной сложностью в режиме правоприменения обладало такое основание для вынесения отрицательного заключения на ходатайство банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, как наличие оснований для применения мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, по итогам тематической инспекционной проверки.

Прежде всего о процедурных особенностях применения данного основания.

Обращает на себя внимание связь этого основания для вынесения отрицательного заключения и процедуры тематической инспекционной проверки, т.е. проверки банка, специально проводимой в соответствии с нормой ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов в целях исследования вопроса о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов. Как следствие, данное основание не может быть положено в основу принятия решений о признании банка не соответствующим требованиям к участию в соответствии с нормой ст. 48 Закона о страховании вкладов, т.к. в рамках признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов тематическая инспекционная проверка не проводится.

Вместе с тем "по итогам проверки" вовсе не означает, что только "по материалам проверки". Иными словами, Банк России был вправе использовать и реально использовал иные источники информации о деятельности банка, в частности материалы его отчетности, материалы, поступившие от органов государственной власти, и др.

Наконец, очевидно, что к моменту принятия решения Комитетом банковского надзора Банка России должны наличествовать именно основания для применения мер. В том случае, если меры были приняты территориальным учреждением и действовали к дате принятия решения Комитетом банковского надзора Банка России, это означало наличие именно мер. Наличие оснований для применения мер означало, что Комитет банковского надзора Банка России указанные основания установил и своим решением применил к банку соответствующие меры. Фактически именно так дело и обстояло: при рассмотрении ходатайства банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также иных материалов по формам, установленным Положением Банка России от 16 января 2004 г. N 248-П "О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов", КБН Банка России мог принять решение о необходимости применения меры принуждения к банку, ходатайство которого рассматривалось, тем самым установив наличие оснований для применения мер.

Вместе с тем Закон о страховании вкладов не определяет того, в какой форме должно приниматься решение об установлении оснований для применения мер принуждения. Фактически, установив наличие оснований, КБН Банка России либо принимал, либо давал поручение территориальному учреждению применить соответствующие меры принуждения - наиболее часто требование о реклассификации активов, доформировании резервов. Такого рода мера принуждения направлялась в банк несколько позже даты рассмотрения ходатайства банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Судебные инстанции в целом поддержали правовую позицию Банка России в отношении толкования такого основания для вынесения отрицательного заключения на ходатайство банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, как наличие оснований для применения мер надзора. Так, при рассмотрении дела N А40-56474/05-92-491 <28> суд, основываясь на данных, содержащихся в акте проверки, установил, что банк выдал кредиты нескольким заемщикам, которые направили полученные средства третьему лицу, в свою очередь являвшемуся крупнейшим заемщиком банка. При этом суд согласился с выводами Банка России, что банк неадекватно оценил кредитный риск по ссуде, и, как отметил суд, на момент рассмотрения ходатайства банка о его соответствии требованиям к участию в системе страхования вкладов в отношении банков имелись основания для применения мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России. В удовлетворении заявления банка судом было отказано.

<28> Архив автора. Решение подтверждено в апелляционной инстанции.

5. Признание банка - участника системы страхования вкладов не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов

В соответствии с нормой ч. 1 ст. 48 Закона о страховании вкладов банки, которые включены в реестр банков <29>, обязаны соответствовать требованиям к участию в системе страхования вкладов. Надзор за соответствием банков - участников системы страхования вкладов требованиям к участию в системе страхования вкладов осуществляет Банк России.

<29> Реестр банков - формируемый в соответствии с Законом о страховании вкладов перечень банков, состоящих на учете в системе страхования вкладов.

Если банк - участник системы страхования вкладов в течение трех месяцев подряд не соответствует требованиям к участию в системе страхования вкладов, то Банк России обязан предпринять меры, нацеленные на то, чтобы первоначально ограничить, а затем и прекратить возможность такого банка принимать вклады граждан. В частности, Банк России обязан:

  1. направить требование о представлении указанным банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами;
  2. ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, который действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами в порядке, установленном Законом о страховании вкладов и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России, или до дня отзыва у банка лицензии Банка России.

Указанные нормы Закона о страховании вкладов в их системной связи с нормами, устанавливающими требования к участию в системе страхования вкладов (ст. 44), а также с учетом практики работы Банка России в сфере банковского надзора содержат некоторые неопределенности, которые требуют самостоятельного анализа.

Во-первых, процедурный момент: четко не сказано, должен ли Банк России до момента введения запрета и направления требования принять решение о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов или введение запрета как раз и означает, что банк признан не соответствующим таким требованиям. Казалось бы, небольшой процедурный момент. Однако если принимается самостоятельное решение о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, то оно может быть как ненормативный правовой акт самостоятельным предметом судебного спора. Кроме того, принятие такого судьбоносного для банка решения, как признание его не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, должно относиться к компетенции того органа, который принимал решение о положительном заключении на ходатайство банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. Запрет на вклады - это обычный правоприменительный акт, который может приниматься как Банком России (Комитетом банковского надзора), так и территориальным учреждением Банка России.

Отчасти указанная неясность была устранена указанием Банка России от 30 июля 2004 г. N 1483-У "О порядке введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банком, признанным отказавшимся от участия в системе страхования вкладов или признанным не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов" <30>, в котором Банк России определил, что запрет на привлечение во вклады вводится только решением Комитета банковского надзора Банка России в случае "выявления по данным отчетности и (или) результатам проверки несоответствия банка, состоящего на учете в системе страхования вкладов, хотя бы одному из требований к участию в системе страхования вкладов, установленных статьей 44 Закона о страховании вкладов, в течение трех месяцев подряд" (п. 1.6, п. 4). Вместе с тем данный нормативный акт Банка России не содержит указания на то, чтобы принималось самостоятельное решение о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а следовательно, отнесение решения вопроса о введении запрета на привлечение вкладов к компетенции Комитета банковского надзора - довольно технический способ решения проблемы.

<30> Вестник Банка России. 2004. N 51.

И еще один аргумент. Закон о страховании вкладов содержал нормы, которые позволяли банкам, вступающим в систему страхования вкладов, обжаловать решение Комитета банковского надзора Банка России об отрицательном заключении на ходатайство банка о его соответствии требованиям к участию в системе страхования вкладов. Данная административная процедура стала важным элементом взаимоотношений Банка России и банков, позволяющим как добиться эффективной реализации требований закона, так и сохранить нормальный "имидж" банка, который первоначально мог не соответствовать требованиям к участию в ССВ. При отсутствии решения о признании банка - участника системы страхования вкладов не соответствующим требованиям к участию в этой системе такого рода процедуру выстроить сложно, что снижает эффективность закона ad hoc.

Не менее важны содержательные материальные аспекты признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Очевидно, что из числа оснований для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов исключается наличие оснований для применения мер по итогам тематической инспекционной проверки (п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов). Тематическая инспекционная проверка - процедура, четко формализованная законом, и связана она исключительно с рассмотрением ходатайства банка о признании его соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов (ч. 1 и 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов).

Определенные нюансы есть при применении формулы "три месяца подряд". Скажем, банк трижды представлял ежемесячную отчетность, которая может быть признана недостоверной. Троекратное в течение трех месяцев представление недостоверной отчетности - если не лингвистически, то исходя из сути отношений должно соответствовать формуле "три месяца подряд". При этом любой разрыв (т.е. представление на 1 месяц достоверной отчетности) уже не дает оснований для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Более сложный момент связан с тем случаем, когда оценка показателя основывается на квартальной отчетности, например показатель доходности (т.н. РГД). Оценка данного показателя связана с расчетом собственных средств (капитала) банка, который производится на квартальную дату. Здесь уж совсем формула "три месяца подряд" малоупотребима. Банк России избрал подход, согласно которому принятие решения о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов по данному показателю производится с учетом несоответствия на две квартальные даты.

Отдельная проблема - оценка соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов такому показателю, как прозрачность структуры собственности. Банк может быть приобретен новым владельцем или владельцами. При этом приобретение может быть осуществлено непрямым образом, т.е. не с помощью приобретения акций (долей) самого банка у их собственников, а с помощью приобретения акций (долей) юридических лиц, зачастую весьма "отодвинутых" от непосредственного участия в капитале банка. Так как непосредственные акционеры (участники) банка не меняют своих формальных "владельцев", то уведомление об изменении структуры собственности в Банк России не направляется. Зачастую также не происходит в таких случаях и предварительного согласования приобретения акций (долей) кредитной организации группой лиц, действующих по соглашению друг с другом, хотя необходимость такого согласования вытекает из требований норм ст. 11 Закона о банках и Инструкции Банка России от 21 февраля 2007 г. N 130-И "О порядке получения предварительного согласия Банка России на приобретение и (или) получение в доверительное управление акций (долей) кредитной организации" <31> о предварительном согласовании приобретения свыше 20% уставного капитала кредитной организации. Отсутствие такого согласования также является основанием для признания структуры собственности банка непрозрачной. Таким образом, с момента приобретения акций (долей) как самого банка, так и ее участников (акционеров) или даже "акционеров акционеров", если Банк России по меньшей мере не уведомлен об изменении структуры собственности банка, начинается течение трехмесячного срока, по истечении которого банк должен быть признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. В то же время не исключено, что и Банк России получает информацию о такого рода изменениях в структуре собственности по истечении 3-месячного срока. Иными словами, у Банка России может не быть фактических данных, позволяющих ему выполнить обязанность, возложенную нормой ст. 48 Закона о страховании вкладов. Закон требует, но не обеспечивает возможность данное требование исполнить. И еще более сложной становится ситуация, если к моменту, когда Банк России получает информацию (за пределами 3-месячного срока) об изменении структуры собственности и готов принять соответствующее решение в отношении участия банка в системе страхования вкладов, банк раскрывает перед Банком России информацию о "реальных владельцах". Является ли действие за пределами 3-месячного срока, которое условно можно назвать устранением нарушения, основанием для того, чтобы не принимать меры, предусмотренные Законом о страховании вкладов? Скорее, можно ответить на этот вопрос утвердительно. Но это "скорее" ясно указывает на неясность нормы Закона.

<31> Вестник Банка России. 2007. N 16.

Не менее сложная ситуация с применением мер принуждения, фактически предусмотренных нормами ст. 74 Закона о Банке России. Например, требование об устранении нарушений, как уже ранее указывалось, действует до даты устранения нарушений, которое зачастую может быть определено только после проведения проверки банка. Эта проверка требует наличия сотрудников Банка России, не занятых в других проверках, что фактически не так просто. Иными словами, требование об устранении достаточно незначительного нарушения может перерасти в серьезную проблему для банка, несоразмерную по последствиям самому нарушению.

Даже те меры, которые имеют срок действия, - ограничение совершения операций и запрет на осуществление отдельных банковских операций - имеют свои проблемы в качестве оснований для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. Дело в том, что большинство из указанных мер вводятся решением территориальных учреждений Банка России. Если, к примеру, запрет на осуществление отдельных банковских операций вводится сроком на 12 месяцев (предельный срок, предусмотренный нормой ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России), то через 3 месяца у Банка России наступает формальная обязанность признать банк не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов и применить меры принуждения, предусмотренные этим Законом, в частности ввести запрет на работу с вкладами, который может быть отменен не ранее чем через 2 года после прекращения права банка на работу с вкладами. Хотя эта проблема, скорее, относится к проблемам правоприменительной практики, тем не менее она существенна для оценки ясности и непротиворечивости норм Закона о страховании вкладов.

6. Перспективы развития норм Закона о страховании вкладов, регулирующих отношения, связанные с применением мер принуждения

Неточности некоторых норм Закона о страховании вкладов вызвали необходимость проведения работы по изменению ряда его положений. Многое зависело от того, как, насколько критично соответствующие "инициаторы" оценивали положения Закона.

Очевидно, что самими банками (особенно не вошедшими в ССВ), рядом представителей судебного корпуса России положения Закона о страховании вкладов были оценены как субъективные и недостаточно проработанные. Как следствие, по инициативе Ассоциации российских банков был подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Основным положением проекта является установление права арбитражного суда признать банк соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. Кроме того, проектом предусмотрено сокращение срока, в течение которого банк, которому отказано в его включении в систему страхования вкладов либо который признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, может подать ходатайство об отмене режима прекращения права на работу с вкладами с двух лет до одного года.

Проектом также предусмотрено право банков обжаловать любое из решений Комитета банковского надзора и Председателя Банка России в трехмесячный срок со дня вынесения последнего из решений. Также предлагается обязать Банк России давать мотивированное обоснование несоответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Конечно, этот проект был попыткой не столько изменить отдельные процедуры, сколько поменять саму систему отношений - и складывающихся не только в связи с формированием системы страхования вкладов, но и в целом в банковской сфере.

Так, наделение арбитражного суда правом "признавать банк соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов" вело к появлению нового надзорного органа, управомоченного принимать решения в сфере банковского надзора. По большому счету это предложение противоречило как компетенции суда - осуществлять правосудие, так и компетенции Банка России - осуществлять регулирующие, надзорные и контрольные функции в отношении кредитных организаций. Если говорить о фактических следствиях, то не исключено, что участниками ССВ могут оказаться банки, которые не соответствуют строгим надзорным критериям отбора. В результате могли усилиться риски самой ССВ.

Однако появление этого проекта было показательно: нормы Закона о страховании вкладов задели, что называется, за живое.

Поэтому в 2006 г. в Государственную Думу был внесен законопроект <32>, уточняющий ряд норм Закона о страховании вкладов, включая нормы ст. 48, определяющие основания для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также правовых следствий такого признания. Хотя, с нашей точки зрения, не удалось добиться необходимой ясности во всех моментах процедуры, шаг вперед в этом направлении сделан. В частности, проект предусматривает резкое сокращение числа мер, примененных к банку, которые могут быть основанием для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов (только запрет на осуществление отдельных банковских операций, запрет на открытие филиалов и требование об устранении нарушений). Проект предполагает уточнить основания для признания финансовой устойчивости банка неудовлетворительной (в частности, в зависимости от сроков составления отчетности по тем или иным показателям). Наконец, проект четко фиксирует момент "прекращения права на работу с вкладами".

<32> Проект N 308136-4 // http://www.duma.gov.ru/.

7. Выводы

Какие выводы могут быть сделаны из предложенного анализа?

Первое.

С точки зрения результата нормы Закона о страховании вкладов создали необходимые условия для формирования системы страхования вкладов. Однако основное внимание при подготовке Закона о страховании вкладов было уделено - в рамках отношений, складывающихся при формировании системы страхования вкладов, - материально-правовой стороне вопроса, т.е. основаниям оценки банков. Критерии или требования к участию в системе страхования вкладов соответствовали наилучшей надзорной практике, известной в том числе иным юрисдикциям. Надзорный орган мог оценивать банки не только на основе количественных показателей (правила бухгалтерского учета и отчетности, обязательные нормативы и т.д.), но и на основе качественных показателей (например, эффективность работы системы внутреннего контроля).

Вместе с тем процедурные нормы, связанные с применением мер принуждения вследствие признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, не были проработаны должным образом. За внешней скрупулезностью (например, ст. 45 Закона о страховании вкладов содержала описание внутренних процедур Банка России при принятии решения об удовлетворении ходатайства о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов) внутренне процедурные нормы были часто противоречивы.

Правовые коллизии, понятно, штука крайне неприятная. А в пределах публично-правовых отношений, связанных с ограничением прав участников деловой среды и обычных граждан, - еще и заранее социально-конфликтная. Юридически неясность изложения правовых норм, связанных с ограничением права, является нарушением конституционного принципа равенства всех перед законом (ст. 19 Конституции России). С практической точки зрения эта неясность порождает затраты ресурсов (организационных, интеллектуальных и т.д.) для решения проблем, которых можно было бы избежать при необходимой четкости изложения правовой нормы.

Второе.

Из позитивных процедурных новаций Закона о страховании вкладов, правда, которые не были предметом специального исследования в данном материале, следует отметить административную процедуру обжалования решений. Судебная практика показывает, что перенос в суд обсуждения вопросов, требующих специальных экономических познаний, не всегда продуктивен. Закон о страховании вкладов создал достаточно эффективный механизм, который, с одной стороны, позволял банкам приводить аргументы в пользу принятия Банком России положительного решения по итогам рассмотрения ходатайства о признании банка соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, с другой стороны, не лишающий банки права на судебную защиту. Об этом говорит и статистика. Определенное количество банков было принято в ССВ по итогам рассмотрения повторного ходатайства, несколько - по итогам рассмотрения жалоб Комитетом банковского надзора и Председателем Банка России. В то же время ни одна из жалоб банков в суд не была удовлетворена.

К сожалению, этот механизм не получил распространения в иных случаях реализации как норм Закона о страховании вкладов, так и норм иных "банковских" законов.

Третье.

В настоящее время основное внимание должно быть уделено нормам Закона о страховании вкладов, которые определяют основания, характер и процедуры принятия мер принуждения в отношении банков, которые признаются не соответствующими требованиям к участию в системе страхования вкладов. Важным в системе отношений, связанных с признанием банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, является не только уточнение оснований для такого рода решений, но и определение процедур принятия решения о признании банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также перечня мер, которые могли бы быть применены к банкам, признанным не соответствующими требованиям к участию в системе страхования вкладов.