Мудрый Юрист

Понятие и структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти

Очеретина М.А., аспирант Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

Плодотворным направлением теоретического поиска в современной теории демократии стали Концепции делиберативной и партисипаторной демократии. Концепция делиберативной демократии <1> или демократии обсуждения (англ. deliberate - совещаться; советоваться, совместно рассматривать) была предложена и разработана в трудах И. Янг, Дж. Коэна, Ю. Хабермаса и других и предполагает, что демократический процесс необходимо рассматривать как процесс формирования общественного мнения и воли в ходе публичного, свободного, аргументированного обсуждения <2>.

<1> Дж. Коэн, который дал первое развернутое обоснование идеала делиберативной демократии, указывает, что впервые встретил этот термин в работе К. Санстейна 1985 года (см. Cohen J. Deliberation and Democracy Legitimacy / Ed. By A. Hamlin and P. Pettit. Oxford, 1989. P. 32).
<2> См.: Habermаs J. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Low and Democracy. Cambridge, 1996. Данная книга является переводом на английский язык работы Ю. Хабермаса "Фактичность и значимость. Очерки основанной на дискурсе теории права и демократического правового государства" (1992).

Партисипаторная демократия, или демократия участия (англ. participate - принимать участие, участвовать) предполагает активное участие населения страны в осуществлении публично-властных функций и возможность граждан влиять на процесс принятия решений органами власти. Использование институтов партисипаторной и делиберативной демократии при осуществлении публичной власти позволяет сделать принимаемые и реализуемые управляющими субъектами решения и программы более взвешенными и легитимными, делает их понятными обществу и, таким образом, обеспечивает их поддержку различными социальными группами.

Одним из институтов, обеспечивающих активное взаимодействие власти и общества, их конструктивный диалог, являются публичные слушания. Этот институт демократии участия известен и применяется в большинстве развитых стран мира. В английском языке для его обозначения используется словосочетание public hearing. Слово public в буквальном переводе с английского языка означает общественный, общенародный, публичный, общедоступный, открытый, гласный. В связи с широким спектром значений данного понятия возникает проблема с его законодательным определением. Как было сказано выше, из-за широкого спектра значений понятия "публичные слушания" возникает проблема с его определением, в том числе законодательным. Эта проблема, в частности, выразилась в закреплении разных, часто противоречащих друг другу определений понятия публичных слушаний в нормативных правовых актах, разрабатываемых и принимаемых в муниципальных образованиях, находящихся на территории Российской Федерации, в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>. В России до сих пор нет ни правовой, ни научной базы, определяющей данный правовой институт <4>, в то время как реализация права граждан на участие в публичных слушаниях, а значит, и права на участие в осуществлении публичной власти может стать катализатором развития гражданского общества в стране. Представляется, что для наиболее полного и точного определения понятия публичных слушаний необходимо выделить основные признаки, характеризующие данный правовой институт.

<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. на 18 октября 2007 г.).
<4> До настоящего времени в российской юридической науке был исследован только один, смежный публичным слушаниям, институт делиберативной демократии - парламентские слушания. Никитенко М.Г. Депутатские (парламентские) слушания в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006.

Во-первых, публичные слушания являются общественным институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение.

Во-вторых, институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций.

Третьим характерным признаком института публичных слушаний является наличие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта и граждан, проживающих на территории публичного образования, где проводятся публичные слушания. Отсутствие одного из указанных субъектов при проведении слушаний не позволяет определить данные слушания в качестве публичных.

Четвертым отличительным признаком института публичных слушаний является их открытый характер. Открытость заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях.

В-пятых, публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного непосредственного диалога участников слушаний.

Последний атрибутивный признак публичных слушаний состоит в том, что решения, принимаемые на публичных слушаниях, хотя и носят рекомендательный характер для органов власти, в чью компетенцию входит решение обсуждаемых вопросов, но обязательны для рассмотрения и учета ими при принятии соответствующего решения.

Из сказанного следует, что публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований (муниципальных образований, административно-территориальных образований либо страны в целом) в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений. Приведенное определение может быть взято за основу при разработке нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, с целью единообразного понимания и закрепления понятия этого правового института в законодательстве.

В настоящей статье я проведу анализ института публичных слушаний с точки зрения их системной организации на примере публичных слушаний муниципального образования. Так, публичные слушания как форма участия населения в осуществлении публичной власти представляют собой систему, состоящую из следующих взаимосвязанных элементов: субъекты, адресаты, объекты и предметы публичных слушаний.

Субъекты публичных слушаний можно разделить на три взаимосвязанных и в определенной степени входящих одна в другую группы: инициаторы публичных слушаний, организаторы проведения публичных слушаний и участники публичных слушаний.

Инициаторами публичных слушаний могут быть граждане, проживающие на территории публичного образования и обладающие активным избирательным правом, либо органы власти, заинтересованные в обсуждении с гражданами общественно значимых проблем, принятие решений по которым входит в их компетенцию. Вопрос, сколько граждан, проживающих в публичном образовании, могут инициировать проведение публичных слушаний, носит спорный характер. В России условия для реализации гражданами инициативы проведения публичных слушаний в различных муниципальных образованиях существенно отличаются. Представляется, что установление на уровне федерального законодательства процентного барьера, преодоление которого необходимо для назначения публичных слушаний по инициативе населения, гарантирует гражданам каждого публичного образования равные возможности для выдвижения инициативы проведения публичных слушаний и предотвратит злоупотребления при их проведении.

Организаторами публичных слушаний могут выступать органы власти, граждане либо представители населения и органов власти на паритетных началах. В мировой практике существуют два подхода к решению проблемы организации проведения публичных слушаний. Так, для их организации создается постоянно действующий орган, состоящий из лиц, профессионально занимающихся этим вопросом. В условиях российской государственности создание таких специализированных органов представляется нецелесообразным ввиду того, что число подобных гражданских инициатив в настоящее время несущественно. Другой, наиболее часто применяемый подход - образование организационного комитета ad hoc, члены которого назначаются для проведения конкретных слушаний. Использование такого механизма позволяет экономить финансовые и организационные ресурсы, однако при его применении существует опасность того, что работа членов организационного комитета не будет профессиональной.

На мой взгляд, целесообразна интеграция двух обозначенных подходов, то есть создание консультативно-совещательной структуры, состоящей из нескольких постоянных членов и лиц, привлекаемых для проведения конкретных публичных слушаний. В задачи постоянных членов такой структуры должна входить проверка документов, представляемых при выдвижении инициативы проведения публичных слушаний, проведение первого собрания комитета в полном составе его членов, координирование деятельности комитета.

Приведенная правовая конструкция позволит органам власти оперативно реагировать на заявления граждан о проведении публичных слушаний, поскольку комитет по организации публичных слушаний будет состоять из лиц, хорошо представляющих процесс их подготовки и проведения. В качестве постоянных членов такой структуры целесообразно привлекать на паритетных началах депутатов и должностных лиц публичного образования, которые будут заниматься этой деятельностью только при назначении конкретных публичных слушаний, что не потребует дополнительных финансовых, организационных и трудовых ресурсов. Указанными полномочиями может быть наделен конкретный орган, к чьей компетенции относится решение смежных вопросов, например, подразделение администрации публичного образования, отвечающее за связи с общественностью. При этом члены комитета, призванные организовывать подготовку конкретных слушаний, должны предлагаться гражданами, инициировавшими их проведение, что сделает процесс подготовки слушаний открытым и гласным.

Круг участников публичных слушаний законодательно не регламентирован. Представляется, что участниками слушаний с правом голоса, помимо заинтересованных граждан, должны выступать специалисты, занимающиеся выносимыми на публичные слушания вопросами, эксперты, депутаты, представители органов власти, политических партий и общественных организаций. Это позволит избежать ситуации, когда слушания, прежде всего обязательные, проведение которых необходимо для принятия соответствующего акта управляющим субъектом, проходят без обсуждения и превращаются в собрание служащих администрации публичного образования, соглашающихся со всеми предложениями, вносимыми администрацией либо заинтересованными лицами. Наиболее выразительным примером таких слушаний, как правило, становятся публичные слушания по обсуждению проекта бюджета публичного образования.

Адресатом публичных слушаний является орган власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу. Здесь основными являются два момента. Во-первых, в его компетенцию должно входить решение выносимого на слушания вопроса. Во-вторых, решение, принимаемое гражданами в результате публичных слушаний, должно подлежать обязательному рассмотрению органом власти, которому оно адресовано, а также должно быть учтено при решении им соответствующего вопроса. В случае невозможности принятия рекомендаций они могут быть отклонены органом власти при условии опубликования мотивированного обоснования такого отклонения в официальном источнике. Обязательность учета управляющим субъектом результатов публичных слушаний при принятии им решений позволит сделать участие граждан в процессе принятия управленческих решений эффективным, а главное, будет способствовать росту взаимного доверия и взаимодействия органов власти и населения.

Объектом публичных слушаний являются вопросы, представляющие существенное общественное значение, носящие проблемный характер и относящиеся к компетенции органа, которому адресуются принимаемые в результате публичных слушаний рекомендации. Существует подход, согласно которому предлагается установить перечень вопросов, не подлежащих вынесению для обсуждения на публичные слушания. Однако представляется, что если при правовом регулировании института референдума подобные нормы должны иметь место, то при проведении публичных слушаний это недопустимо, поскольку принимаемые на них решения носят рекомендательный характер и могут быть отклонены при принятии соответствующих актов управляющими субъектами. Например, Закон Калининградской области N 399 от 29 апреля 2004 г. "Об общественном обсуждении проектов законов Калининградской области и вопросов, требующих законодательного решения" <5> устанавливает перечень вопросов, не подлежащих вынесению на общественное обсуждение. В частности, к ним отнесены вопросы областного бюджета, несмотря на то, что эта норма закона противоречит принципу гласности бюджетной системы России, закрепленному в Бюджетном кодексе Российской Федерации <6>. Установление подобных ограничений приводит к нарушению принципов гласности и открытости деятельности органов власти.

<5> Российская газета (г. Калининград). 2004. 8 июня.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823 (с изменениями от 26 апреля 2007 г.).

При этом нужно иметь в виду, что ограничения при проведении публичных слушаний неизбежны, однако они должны быть связаны исключительно с полномочиями органа, в компетенцию которого входит принятие решения по обсуждаемой проблеме. В случае если граждане выражают желание обсудить вопросы, не относящиеся к его компетенции, такое обсуждение может и должно иметь место, но вне правовой процедуры проведения публичных слушаний, а в рамках общественных форумов, гражданских жюри или иных смежных институтов делиберативной демократии.

Предмет публичных слушаний определяется их тематикой. Каждые конкретные публичные слушания имеют свой предмет, который представляет собой тему слушаний и указывается в их названии. При этом предмет публичных слушаний не должен выходить за рамки их объекта. В ходе анализа нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения публичных слушаний, возникла неопределенность относительно того, что может быть предметом публичных слушаний.

Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ говорит о том, что публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Означает ли такая формулировка, что предметом публичных слушаний могут выступать только проекты муниципальных правовых актов? Если ответ будет утвердительным, то граждане лишаются возможности обсуждать вопросы местного значения, касающиеся территории всего муниципального образования, поскольку иные предусмотренные Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не предполагают подобного обсуждения.

Конструкция, используемая при проведении публичных слушаний, позволяет реализовать инициативу по обсуждению общественно важных вопросов самой активной частью населения и не требует для выдвижения инициативы формального собрания в одном месте определенного количества граждан, проживающих в конкретном публичном образовании. Поэтому считаю, что предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и иные общественно значимые вопросы, касающиеся всего публичного образования, рекомендации, выносимые в результате которых, должны будут учитываться органами власти при принятии соответствующих решений. Изменение нормы ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, определяющей предметы публичных слушаний, в соответствии с приведенным утверждением предоставит гражданам реальную возможность публично обсуждать вопросы, имеющие наибольший общественный резонанс в пределах муниципального образования, и быть услышанными органами местного самоуправления.

Кроме того, считаю, что институт публичных слушаний должен реализовываться не только на уровне местного самоуправления. При рассмотрении общественно значимых вопросов, решение которых входит в компетенцию федеральных и региональных органов власти, мнение населения должно учитываться в равной степени. Таким образом, считаю целесообразным распространить опыт проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях на другие уровни власти, прежде всего на уровень субъектов Российской Федерации.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего институт публичных слушаний, для чего в равной степени необходимы анализ практики проведения публичных слушаний в Российской Федерации и обращение к опыту зарубежных стран. Это позволит выбрать оптимальную модель проведения публичных слушаний и сделать реализацию данного института в России эффективной, а сам институт - необходимым механизмом взаимодействия органов власти и населения.