Мудрый Юрист

Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения

Дерюгина Т.В., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса НОУ "Волгоградский институт экономики, социологии и права".

Сложность регулирования отношения муниципальной собственности в настоящее время обусловлена существованием ряда законодательных источников, по-разному решающих проблемы состава собственности, пределов осуществления прав собственника, ограничений. В первую очередь речь идет о ныне действующих Федеральном законе РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ <1>, Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> и их соотношении по вопросам понятия, возникновения, прекращения, пределов осуществления и ограничений с Гражданским кодексом Российской Федерации <3>.

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (далее - Закон 1995 г.).
<2> Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40. Ст. 3822 (далее - Закон 2003 г.).
<3> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301 (далее - ГК РФ).

Так, например, в ст. 29 Закона 1995 г. указывается, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и др. Перечень имущества остается открытым, поэтому в собственности муниципального образования может находиться и другое движимое и недвижимое имущество.

Обращает на себя внимание, что Закон 2003 г. содержит закрытый перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 50 Закона). Сомнительно, что данная норма является положительным моментом данного Закона, тем более, что по сравнению с Законом 1995 г. этот перечень сужен. Тем самым ограничиваются перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет использования муниципального имущества. Совершенно верно отмечают авторы Комментария к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, что, по сравнению с Законом 1995 г., где речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.

<4> Информационно-правовая система.

Несколько противоречивая формулировка ст. 50 ФЗ 2003 г., думается, приведет к неоднозначному толкованию ее на практике. С одной стороны, Закон приводит закрытый перечень муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности. Парадокс заключается в том, что законодатель не включает в него бюджет муниципального образования, из чего при буквальном толковании можно сделать вывод о том, что бюджет не является муниципальной собственностью. К какой форме собственности, по мнению законодателя, следует тогда его отнести? С другой стороны, все же понимая несостоятельность попытки закрытым перечнем ограничить муниципальное имущество, законодатель включает норму о том, что в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для реализации полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Из чего прямо следует, что состав имущества не ограничен ч. 1 ст. 50 Закона 2003 г., а значит, не является закрытым. Из ч. ч. 1, 2 ст. 50 Закона 2003 г. прямо вытекает, что состав имущества, находящегося в муниципальной собственности, ограничен только целями его использования. А из ч. 5 этой же статьи Закона уже следует, что любое имущество может находиться в муниципальной собственности, если оно будет перепрофилировано в соответствии с целями местного самоуправления. Следовательно, несмотря на присутствие в указанной норме закрытого перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, на самом деле его состав ограничен целями использования, и, следовательно, является открытым.

Ученые, анализируя норму ст. 50 Закона 2003 г., указывают и на ее противоречие ряду других норм закона. В частности, Ю.В. Капитанец верно отмечает, что в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона от 2003 г. муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем <5>. Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета.

<5> См.: Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Закона 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Обращает внимание некорректность приведенной формулировки. Дело в том, что и средства бюджета, и имущественные права - это все составные части единого понятия имущества, в нашем случае имущества, находящегося в муниципальной собственности. Об этом говорит и сам Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", это же правило закреплено в ст. 215 ГК РФ, посвященной муниципальной собственности. Само понятие имущества является родовым и включает в себя иные вещи, деньги, имущественные права и т.д. (гл. 6, 7 ГК РФ). Следовательно, экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество. Раскрывать же в данной статье более подробно содержание термина "имущество" нет необходимости, так как этому посвящена ст. 50 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вызывает критику и ст. 51 Закона 2003 г., посвященная владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Согласно указанной статье органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. А вот Закон 1995 г. указывал, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. Следовательно, новый Закон отказался от возможности участия в управление муниципальной собственностью населения муниципального образования, что противоречит ст. 3 этого же Закона, провозглашающей право граждан на участие в местном самоуправлении, и в, конечном итоге, Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляет само население (ч. 1 ст. 130).

Непродуманной, на наш взгляд, является и законодательная техника, используемая авторами закона при формулировании ст. 51 Закона 2003 г. Рассматривая возможности органов муниципального управления по владению, пользованию и распоряжению имуществом и, по сути, воспроизводя нормы Гражданского кодекса РФ, законодатель отсылает нас и к Конституции, и к иным федеральным законам, ни разу не упомянув ГК РФ. Но именно Гражданский кодекс в соответствии п. 1 ст. 2 устанавливает порядок осуществления права собственности, независимо от ее формы - государственной, муниципальной или частной. Только Гражданский кодекс вправе устанавливать объем права собственности, способы и основания возникновения и прекращения. Так, почему законодателю прямо не отослать к нормам ГК РФ?

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Следовательно, вопросы местного значения выступают целевым пределом осуществления права муниципальной собственности.

Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними задач. Однако, признавая муниципальное образование субъектом гражданского права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей часто самим определять правопорядок, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. Необходимым условием вступления муниципального образования в гражданский оборот является отказ от некоторых только ему присущих возможностей, входящих в противоречие с общими принципами гражданского права, и, прежде всего, от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений <6>.

<6> См. подробнее: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59 - 66.

При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. При осуществлении любых гражданских прав запрещены: действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу (шикана); злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции; злоупотребление доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Все действия должны осуществляться разумно и добросовестно.

Рассматривая пределы осуществления права муниципальной собственности, необходимо отметить определенную специфику. Объясняется она двояким положением органов местного самоуправления. С одной стороны они, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, совершают различные сделки, в том числе и с частными юридическими лицами, по распоряжению этой собственностью с целью наиболее эффективного управления и получения наибольшей прибыли. Вместе с тем с другой стороны, согласно действующему законодательству, муниципальные органы наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Наделены правом принимать нормативные акты, имеющие существенное значение для деятельности их же контрагентов, заключающих с ними сделки. Следовательно, одним из основных правил осуществления права муниципальной собственности должно являться незлоупотребление своими правами органами местного самоуправления.

Сложность применения данной категории заключается в отсутствии определения понятия "злоупотребление правами", это, конечно, касается не только права муниципальной собственности, но и других форм. Но главная проблема заключается даже не в отсутствии определения злоупотребления правом, а в санкции, установленной за совершенное злоупотребление. Санкция за злоупотребление правом осталась той же, что и в ГК РСФСР 1964 г. <7> и Основах 1961 и 1991 гг. <8>. Однако если раньше в соответствии со ст. 5 Основ или ст. 5 ГК РСФСР 1964 г. осуществление прав в противоречии с их назначением влекло за собой обязательный отказ в их защите, то согласно норме действующего ГК РФ вопрос о применении или неприменении этой санкции суд может решать по своему усмотрению. С какой целью это сделано - неясно, ведь данная правовая норма не просто предоставляет суду право не применять санкцию к лицу, совершившему правонарушение, она дает возможность не лишать правовой защиты противоправные действия. Используя это правило, суд может отказать в защите принадлежащего лицу права, но может и не отказать.

<7> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. N 24. Ст. 406.
<8> Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Совершенно справедливо указывает В.И. Емельянов: "А что значит в таком случае "не отказать в защите права"? Это значит защитить его, встав на сторону лица, злоупотребившего правом, то есть правонарушителя" <9>. Изложенную проблему можно решить двумя способами: либо буквально толковать п. 1 ст. 10 ГК РФ и согласиться с тем, что здесь идет речь только о намерении совершить злоупотребление и причинить вред другому лицу. Либо второй путь - сформулировать новую санкцию. Если мы признаем, что речь идет не только о намерении, а уже совершившемся правонарушении, то отказ в защите права - крайне мягкая санкция.

<9> Емельянов В.И. Разумность, добросовестность, незлоупотребление гражданскими правами. М.: Лекс-Книга, 2002.

Говоря об установленных ограничениях права муниципальной собственности, следует признать, что часть из них продиктована, во-первых, необходимостью уравновесить частные и публичные интересы, о чем мы упоминали выше, а во-вторых, желанием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.

В первую очередь законодатель ограничил деятельность органов местного самоуправления целями их создания.

В целях предотвращения злоупотреблений при передачи публичной собственности в частную в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не могут выступать муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля муниципальных органов превышает 25%.

Ряд ограничений, таких как сохранение плодородного слоя земли, путей миграции диких животных и т.д., установлены Земельным кодексом РФ (ст. 56). Специфика ограничений для муниципальной собственности заключается в том, что в соответствии с п. 3 ст. 56 ЗК РФ указанные ограничения устанавливаются актами органов местного самоуправления, то есть сам собственник вправе устанавливать или не устанавливать ограничения в отношении своей собственности. Естественно, что такое положение может привести к злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов.

Норма статьи 34 Водного кодекса РФ <10> устанавливает, что муниципальная (как, впрочем, и частная) собственность допускается только на обособленные водные объекты. Более того, в муниципальной собственности могут находиться только те водные объекты, которые предназначены для удовлетворения муниципальных нужд (ст. 39 Водного кодекса РФ). Следовательно, здесь имеется ограничение не только в объектах муниципальной собственности, но ограничение по целевому использованию этих объектов. В статье 12 Водного кодекса предусмотрено также ограничение владения и пользования собственников земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам. Они не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд.

<10> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.