Мудрый Юрист

Система органов исполнительной власти на уровне федерального округа: вопросы построения и развития

Черкасов К.В., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Создание в России семи федеральных округов и соответствующая реорганизация территориальных органов президентской вертикали власти повлекли за собой логическое изменение в размещении ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, заключающееся в их "привязке" к границам территорий федеральных округов <1>. На сегодняшний день в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, закрепляющими контуры порядка создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти <2>, многие федеральные органы исполнительной власти завершили процесс формирования на уровне федерального округа своих территориальных структур. Как правило, данная тенденция затронула бывшие межрегиональные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых ранее распространялись на территорию нескольких граничащих друг с другом субъектов Российской Федерации или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России <3>.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полночном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
<2> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305; N 47. Ст. 4933; 2007. N 43. Ст. 5202; 2008. N 9. Ст. 852; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233; 2007. N 43. Ст. 5202; 2008. N 9. Ст. 852; Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 22. Ст. 2032.
<3> См., например: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. N 126н "Об утверждении положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - инспекции страхового надзора по федеральному округу" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 8; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 г. N 321 "Об утверждении положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 45; 2007. N 40; Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 9 августа 2007 г. N 203 "Об утверждении типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 39; Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 22 августа 2007 г. N 217 "Об утверждении типового положения о территориальном органе Федерального агентства лесного хозяйства по федеральному округу" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 42.

Учреждение федеральными органами исполнительной власти своих территориальных структур на уровне федерального округа позволяет утверждать о создании на уровне федерального округа системы подразделений федеральных органов исполнительной власти, основная задача которых состоит в выполнении традиционных функций территориальных органов и (или) в координации работы и контроле за деятельностью своих структур в субъектах Российской Федерации, а в определенной мере - и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <4>. В ряде случаев территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные на уровне федерального округа, имеют свои отделения (филиалы) в каждом субъекте Российской Федерации, расположенном на территории соответствующего федерального округа или в некоторых из них.

<4> См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 4.

Выстроенная к настоящему времени в рамках федеральных округов система федеральных органов исполнительной власти не имеет своим следствием разграничение полномочий между органами разных уровней публичной власти. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по содержанию не изменилась, а произошло перемещение определенных функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень - в федеральные округа. Иными словами, осуществлена деконцентрация федеральной исполнительной власти посредством ее централизации на уровне федерального уровня. В итоге удалось создать реальные предпосылки построения территориального управления по кустовому принципу, позволяющего осуществить переход от отраслевого (министерского) к функционально-отраслевому принципу управления.

В то же время в вопросах формирования окружных подразделений федеральных органов исполнительной власти нередко наблюдается формальный подход, несовершенство и декларативность правовой базы их создания и функционирования. Зачастую правовой статус таких органов необоснованно занижен. При этом очень быстро растут в численности аппараты данных органов, но их функционирование, к сожалению, пока недостаточно эффективно в силу слабости взаимодействия с подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, а порой и дублирования их деятельности, что неблагоприятно сказывается на состоянии государственного управления <5>.

<5> См.: Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. N 3. С. 165; Никонов А.Н. Политико-правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов в условиях административной реформы (на материалах Центрального федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2004. С. 26 - 27; Сыскова И.В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 165 - 166.

Кроме того, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность окружных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в их названии, как правило, используется предлог со словосочетанием "по федеральному округу", иногда "в субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа", а не "в федеральном округе", как это изначально сформулировано в Указе о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, который впервые ввел в официальный оборот понятие данной сферы территориальной организации органов государственной власти. В этой связи в целях использования в нормативных правовых актах тождественной терминологии представляется логичным именовать окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не "по федеральному округу", а "в федеральном округе".

Согласно действующему федеральному законодательству в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти в обязательном порядке должны быть определены типовые правила взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах (подчеркну, именно с указанными должностными лицами, а не иными субъектами), находящие детализацию в положениях о конкретных окружных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти <6> и (или) в специальном ведомственном нормотворчестве <7>.

<6> См., например: Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17 декабря 2004 г. N 335 "Об утверждении Положения об управлении Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу" // Информационно-справочная правовая система "КонсультантПлюс"; Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 13 сентября 2007 г. N 292 "Об утверждении Положения об Уральском территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта" // Информационно-справочная правовая система "КонсультантПлюс".
<7> См., например: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 6 июня 2005 г. N 75 "Об организации взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. N 7.

Однако на практике в этом вопросе нет единообразия. Одни федеральные органы исполнительной власти в типовом положении о территориальном органе и иных актах определяют, что их территориальные органы взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, другие - с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, третьи - с главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, четвертые - с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Взаимодействие окружных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратами имеет большое значение не только само по себе, но и в силу того, что они, как уже отмечалось, реализуют координационные и контрольные функции по отношению к своим территориальным органам в субъектах Российской Федерации. Усиление такого взаимодействия усматривается в регионах с нестабильной общественно-политической обстановкой. Особое значение здесь имеет деятельность консультативных и совещательных органов как при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах, так и при окружных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти.

Примечательно, что эффективность и степень взаимодействия территориальных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах выступают показателями результативности их деятельности, важными пунктами отчетности и необходимым условием премирования руководителей. Более того, в ряде случаев в некоторых федеральных органах исполнительной власти такое взаимодействие является даже квалификационным требованием к профессиональным навыкам, необходимым для назначения на государственные должности государственной гражданской службы.

В целом взаимодействие окружных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также с иными государственными и негосударственными структурами, образованными на уровне федерального округа, осуществляется по следующим основным направлениям: обеспечение единого правового пространства России; борьба с терроризмом, экстремизмом, распространением наркотических и психотропных веществ; кадровое обеспечение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; контроль за деятельностью территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти; координация работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; реализация приоритетных национальных проектов; взаимное информирование о тех или иных процессах и тенденциях; совместное решение иных задач (в частности, способствование развитию институтов местного самоуправления, гражданского общества). Периодически меняющиеся приоритеты государственной политики препятствуют установлению полного перечня вопросов их взаимодействия.

Таким образом, на уровне федерального округа при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах начали создаваться в определенной мере достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то отдаленной степени правительства федеральных округов. Некоторые авторы даже усматривают в федеральных округах сформировавшуюся полноценную систему органов государственной власти во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратами, промежуточное звено между федеральным и региональным уровнями власти <8>.

<8> См.: Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С. 9; Оздамиров А.З. Какое территориальное устройство нужно России? // История государства и права. 2007. N 16. С. 7 - 8.

Однако на сегодняшний день на уровне федерального округа не сформирована административная целостность. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не обладают всей полнотой административно-распорядительной компетенции, регулятивными функциями, их полномочия характеризуются как контрольно-координационные и кадрово-представительские. Образованные по окружному принципу органы - территориальные органы федеральных органов государственной власти. Они выполняют лишь функции отдельных федеральных органов государственной власти, особых окружных функций этих органов не существует. На уровне федерального округа нет вообще возможности проводить собственное нормативное правовое регулирование, так как территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не осуществляют правотворческих функций. Отсутствуют и органы законодательной (представительной), судебной власти федеральных округов.

Более того, сомнительна состоятельность самой постановки вопроса о необходимости и целесообразности учреждения на уровне федерального округа правительства во главе с полномочным представителем Президента Российской Федерации или специальным представителем Правительства Российской Федерации. Создание правительства федерального округа, придание полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратам или специальным представителям Правительства России статуса администраций федеральных округов, автономных субрегиональных органов государственной власти с возможным утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов приведет к нарушению либо принципа разделения властей, либо ведомственной (отраслевой) вертикали федеральных органов исполнительной власти (единства системы исполнительной власти), спровоцирует сепаратизм федеральных округов (фактически государств в государстве, федераций в федерации).

Не ясны будут в этом случае и круг полномочий правительств федеральных округов как, предположительно органов общей компетенции, их соотношение с Правительством Российской Федерации, степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. Кроме того, будут существенно затруднены механизмы взаимодействия центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом на федеральные органы государственной власти будет необоснованно возложена политико-правовая ответственность за возможные просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.