Мудрый Юрист

К вопросу о подзаконном нормотворчестве в таможенной сфере

Матвиенко Г.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия", г. Москва.

Нормотворческая деятельность в широком смысле включает две важные составляющие - процесс законотворчества и подзаконного нормотворчества.

Реформирование системы и структуры органов исполнительной власти повлияло на подзаконную нормотворческую деятельность в таможенной сфере. Транспарентность таможенно-правовых норм является одним из условий для достижения целей образования единого таможенного пространства в рамках ЕврАзЭс и успешного сотрудничества с ВТО. Обратимся к основным проблемам подзаконного нормотворческого процесса в области таможенного дела.

Подзаконная нормотворческая деятельность, с одной стороны, - это разновидность позитивной реализации компетенционных полномочий властных субъектов таможенного права по поводу организации деятельности таможенных органов посредством принятия подзаконных нормативных актов управления; с другой - это деятельность, направленная на конкретизацию закрепленных в законе прав и обязанностей участников таможенных отношений.

На наш взгляд, нормотворческий процесс необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с позитивным правоприменением, результаты которого характеризуются принятием индивидуальных актов управления на основании законов и подзаконных нормативных актов.

Представляется, что структуру нормотворческого процесса образует совокупность административных процедур, последовательно организующих деятельность компетентных органов государственного управления по подготовке, принятию и опубликованию общеобязательных актов управления (нормативных актов).

Цель подзаконного нормотворческого процесса заключается в упорядочении отношений, которые нормами таможенного законодательства урегулированы лишь в общих чертах.

Проблемам нормотворчества органов исполнительной власти посвящены работы С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Вишневского и др.

Как определяют понятие нормотворчества ученые?

Ю.А. Тихомиров утверждает, что это "...процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур" <1>.

<1> Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х т. Изд. 2-е, перераб. и доп. Т. 2 / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 254 - 255.

А.С. Пиголкин также указывает на упорядоченность такой деятельности, утверждая, что правотворческий процесс - это "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер" <2>.

<2> Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976. С. 85.

В науке приводятся следующие принципы подзаконной нормотворческой деятельности, которые вполне можно распространить и на подзаконное нормотворчество в таможенной сфере:

Ученые неоднократно отмечали влияние международного нормотворчества на формирование внутреннего таможенного права. Это особый признак, характеризующий не только законодательную деятельность, но и подзаконное нормотворчество в таможенной сфере.

Специфику нормотворческого процесса определяют также федеративные начала российской государственности, предмет правового регулирования, а также субъектный состав участников подзаконной нормотворческой деятельности.

Проанализируем названные характеристики подзаконного нормотворческого процесса в таможенном деле.

Во-первых, таможенное регулирование составляет исключительный предмет федерального ведения (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ). Что из этого следует в области нормотворчества? Законодательную деятельность в таможенной сфере осуществляет Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Подзаконная нормативная деятельность осуществляется установленными в нормах Таможенного кодекса РФ <3> (далее - ТК РФ) органами исполнительной власти.

<3> Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (с изм. и доп., включая от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066. Здесь и далее указывается источник первого опубликования нормативного акта.

Проекты федеральных законов в области таможенного дела готовит Правительство РФ. Вопросы взаимодействия в целях подготовки проектов федеральных законов во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства РФ, иных актов Правительства РФ, заключений, поправок отзывов Правительства РФ на законопроект с соответствующими министерствами и ведомствами регулируются Типовым регламентом <4>.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп., включая от 15 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

Исходя из положений пункта 8.2 названного Регламента, головным исполнителем по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ по вопросам таможенного дела является Федеральная таможенная служба (далее - ФТС).

Следовательно, проекты законодательных актов в области таможенного дела, поступающие на рассмотрение в высший орган исполнительной власти, поправки к ним, в итоге направляются в ФТС. Примечательно, что проект действующего Таможенного кодекса РФ, по которому Правительство РФ также давало свое заключение, был направлен в Государственный таможенный комитет. Специалисты федерального таможенного ведомства изначально участвовали в разработке одного из проектов Кодекса, поэтому могли объективно оценить все преимущества и недостатки итогового варианта проекта закона. Все это в значительной степени предопределило становление современного и эффективного таможенного законодательства.

Итак, ФТС принимает опосредованное участие в законотворческой деятельности <5>.

<5> См. также: Приказ ФТС от 20 июня 2007 г. N 743 "Об утверждении Положения об Управлении правового обеспечения законопроектной деятельности" // Документ опубликован не был. Его электронная версия содержится в информационно-справочной системе "КонсультантПлюс".

Во-вторых, подзаконное нормотворчество, сопряженное с урегулированием большого круга общественных отношений в области таможенного дела, принятие нормативных актов, определяющих статус участников таможенных правоотношений, не регламентированных ТК РФ, возлагается на Правительство РФ. В отдельных случаях правом нормотворчества наделяется ФТС и иные органы исполнительной власти.

Особенность деятельности Правительства РФ заключается в том, что нормы ТК РФ определяют перечень оснований для издания им постановлений по вопросам таможенного дела. Таким образом, законодатель попытался ограничить поток издаваемых в данной области нормативных актов для создания прозрачной системы нормативного регулирования таможенных отношений.

В отношении таможенного регулирования можно утверждать: в большинстве случаев проекты постановлений Правительства РФ, принимаемые в развитие положений ТК РФ, готовит ФТС. Руководитель федерального таможенного ведомства также несет ответственность за проведение согласований внесенного в высший орган исполнительной власти проект акта <6>.

<6> См.: п. 58 Регламента Правительства Российской Федерации.

Итак, в подготовке проектов нормативных актов, принимаемых Правительством РФ, обязательно участвует ФТС.

Таким образом, де-факто ФТС осуществляет подзаконное нормотворчество в таможенной сфере в полном объеме, де-юре ее полномочия ограничиваются установленными в Положении о ФТС рамками.

В-третьих, в отличие от нормотворчества в иных сферах государственного управления в рассматриваемом случае таким правом наделяются властные субъекты, не являющиеся участниками таможенной деятельности.

До недавних пор правом нормотворчества в данной сфере наделялось и Министерство экономического развития и торговли РФ. Президент РФ крайне редко вмешивается в вопросы таможенного регулирования, его воздействие на таможенный процесс носит опосредованный характер. Так, с принятием Указа Президента РФ от 11 мая 2006 г. N 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" <7> была изменена система подчинения ФТС России. Федеральное таможенное ведомство было переподчинено Правительству РФ, а Минэкономразвития России утратило право нормотворчества в области таможенного дела. На Службу в настоящее время возлагаются также задачи по контролю и надзору в области таможенного дела, борьбе с контрабандой и иными правонарушениями <8>.

<7> СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2162. См. также: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с доп. от 11 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717.
<8> См: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 "О Федеральной таможенной службе" // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569.

В строго установленных случаях нормативное регулирование вправе осуществлять Министерство финансов Российской Федерации. Его полномочия ограничиваются регламентацией порядка заполнения документов в ходе таможенного обложения и утверждения форм таких документов (например, формы таможенного приходного ордера, формы акта о результатах совместной выверки расходования денежных средств плательщика, внесенных на счет таможенного органа, и др.).

По указанным вопросам Минфин России издает нормативные акты, проекты которых готовят соответствующие структурные подразделения ФТС (как по поручению министра, так и инициативно). На это прямо указывается в Приказе ФТС, утверждающем Порядок подготовки нормативных актов Минэкономразвития России и Минфина России по вопросам таможенного дела <9>.

<9> Приказ ФТС от 29 марта 2005 г. N 252 "Об утверждении Временного порядка подготовки проектов нормативных правовых актов Минэкономразвития России и Минфина России, разрабатываемых ФТС России" // Документ опубликован не был. Его электронная версия содержится в информационно-справочной системе "КонсультантПлюс".

В-четвертых, анализ нормотворческих полномочий ФТС, перечисленных в ТК РФ, позволяет утверждать, что они замыкаются на вопросах организации деятельности таможенных органов, в том числе возникающих при проведении таможенного оформления и контроля. Поэтому в числе нормативных актов, принимаемых в данной сфере ФТС, можно назвать следующие группы:

  1. Нормативные акты, регламентирующие порядок образования и деятельности таможенных органов. ФТС утверждает общие положения о территориальных таможенных органах, регламентирует их работу посредством издания инструкций и приказов по кадровой работе и организации деятельности по осуществлению таможенного оформления и контроля.
  2. Нормативные акты, направленные на упорядочение деятельности лиц таможенной инфраструктуры. Например, порядок ведения реестров лиц, образующих таможенную инфраструктуру, банков и страховых организаций, имеющих право выступать гарантами перед таможенными органами; ФТС осуществляет ведение таких реестров.
  3. Нормативные акты, регулирующие процесс перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу иными участниками таможенных отношений. Служба утверждает:

ФТС не наделяется правом издавать нормативные акты о применении положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, нормативные разъяснения о квалификации нарушений таможенных правил по главе 16 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Возникающие коллизии решаются путем издания методических рекомендаций в форме писем. Представляется, что нормотворческие полномочия ФТС должны быть расширены, а в нормах смежных с ТК РФ законов должна быть установлена граница такого нормотворчества.

Еще одно направление нормотворческой деятельности ФТС требует совершенствования. В последние годы государственное управление, по справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, охватил "регламентный бум" <10>.

<10> Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 331.

Примечательно, что наряду с иными органами государственной власти, ФТС в развитии положений ТК РФ и постановлений Правительства РФ о типовых регламентах внутренней организации органов исполнительной власти и их взаимодействия наделяется правом регламентного нормотворчества. Поскольку ФТС осуществляет взаимодействие и с негосударственными структурами, Службой разработаны регламенты и в данной сфере. По своей сути они представляют собой нормативный результат существующих договоренностей. Такие нормы образуют первую группу регламентных норм.

Второе направление регламентного регулирования связано с реализацией ФТС государственных функций, например предоставление государственной услуги по информированию и консультированию по вопросам таможенного дела.

Представляется справедливым мнение ученых о необходимости принятия законов, устанавливающих понятие, виды и общие правила реализации федеральными органами исполнительной власти традиционных государственных функций, требующих регламентного регулирования (например, закона об оказании государственных услуг).

Анализ типовых регламентов Правительства РФ и принятых в развитие содержащихся в них положений нормативных актов ФТС <11>, реакции научной общественности на их принятие позволяют назвать следующие направления совершенствования регламентных норм ФТС.

<11> Приказ ФТС от 2 декабря 2005 г. N 1130 "О Регламенте Федеральной таможенной службы" // БНА. 2006. N 9; Приказ ФТС от 24 мая 2006 г. N 469 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов" (с изм. и доп. от 12 июля 2007 г.) // БНА. 2006. N 42; Приказ ФТС от 5 февраля 2007 г. N 152 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению" // Российская газета. 2007. 4 апр.; Приказ ФТС от 7 декабря 2006 г. N 1281 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей" // Российская газета. 2007. 11 апр. и др.

Во-первых, нормы указанных правовых актов должны полностью упорядочивать процедурные отношения. Анализируя содержание Административного регламента ФТС, А.В. Нестеров совершенно справедливо отмечает: "Хотя информированию и консультированию посвящена отдельная глава ТК РФ, состоящая из трех статей (23 - 25), рассматриваемый Административный регламент регламентирует только две статьи (24, 25), что уже является нарушением полноты регламентации" <12>.

<12> Нестеров А.В. Некоторые проблемы Административного регламента ФТС РФ // Таможенное дело. 2007. N 1.

Во-вторых, положения должностных регламентов гражданских служащих (должностных инструкций сотрудников таможенных органов) должны быть приведены в соответствие с процедурными нормами регламентов. На это также указывали ученые <13>.

<13> Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.

В-третьих, в регламентных нормах следует указывать наименование структурного подразделения, должности государственного служащего, на которые возлагается ответственность за исполнение нормативных предписаний.

В-четвертых, регламентные нормы, устанавливающие постадийность осуществления какой-либо деятельности (по взаимодействию с органов исполнительной власти, организации внутренней работы, оказанию государственной услуги), должны содержать не только указания на ответственность, но и на нормы, стимулирующие добросовестную работу.

В-пятых, представляется, что Правительству РФ в общих положениях о регламентном регулировании необходимо указать, что принятие регламентов возможно только после их согласования (в случае совместного осуществления функций управления органами исполнительной власти) и совместного обсуждения представителями органов исполнительной власти и невластных участников регулируемых отношений (в случае принятия регламента по оказанию услуг).

В литературе неоднократно указывалось на то, что процедурные нормы должны содержаться в тех же законах или подзаконных актах, что и нормы материальные. Однако, по нашему мнению, нет необходимости переписывать уже существующие инструкции ФТС и принимать на их основе регламенты, посвященные всем функциям таможенных органов. В противном случае возникнет необходимость систематизировать такие нормы и издать в итоге "функциональный кодекс" таможенных органов.

Очевидно, что недостаточно высокий уровень юридической техники регламентных норм, огромное их количество, отсутствие четкого критерия оценки необходимости их принятия и эффективности реализации может привести к новым вопросам в правоприменении. В этой связи уместно привести суждение Т. Гоббса: "Многословный закон... дает повод к ошибочному предположению, будто стоит лишь старательно обойти букву закона, чтобы не подпасть под его действие. Поэтому обязанность законодателя сам закон сформулировать кратко, по возможности более точно и выразительно" <14>. Представляется, что данное высказывание вполне применимо и к подзаконным актам.

<14> Цит. по книге: История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2000. С. 145.