Мудрый Юрист

Проблемы управления информацией в государственных органах исполнительной власти

Поворова Е.А., аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, главный редактор фонда "Правовая поддержка".

Представления о правовом понятии информации и информационных ресурсах достаточно эластичны. Даваемые им научные правовые определения меняются в зависимости как от развития доли информационной составляющей в деятельности государственных организаций, так и от изменения законодательных норм-принципов, определяющих положение информации и производных от нее юридических конструкций. Безусловно, об устойчивости юридической регламентации той или иной области социальных отношений можно говорить только тогда, когда выявлена объективная природа генерирующего эти отношения явления. Информационное право, как совершенно юная отрасль права не обладает такой длительной историей, как, например, право гражданское, которое содержит значительное количество правовых принципов, отражающих объективные закономерности развития имущественных отношений, и которое до недавнего времени содержало в основном регулирующем документе - ГК РФ такую дефиницию, как объект прав - информацию. Поэтому представляется необходимым при юридической регламентации работы с информацией использовать такой метод, как релятивизм. При этой методологической основе возможно рассмотреть принципы регулирования обращения информации в органах государственной власти как очень гибкие (эластичные), что не противоречит идее о необходимости придания им необходимой жесткости.

Эластичность представлений об информации позволяет усмотреть в развитии юридической регламентации информационных процессов определенные циклы. Так, например, последнее десятилетие XX в. - это был цикл, в рамках которого в России происходило усиленное правовое регулирование информационных баз (ресурсов). Первая редакция Закона "Об информации" <1> позволяла на основе своих норм выстраивать юридическую основу под создание и развитие разного уровня внутриведомственных систем информации - информационных ресурсов. В действующей редакции Закона <2> мы найдем упоминание этой правовой дефиниции только в одной статье (ст. 14). Законодатель заменил термин новым - "информационная система". Но термин "ресурс" не может быть полностью извлечен из юридических понятий, опосредующих информацию. Именно в развитие использования информационных систем (ресурсов) органами государственной (исполнительной) власти и было принято Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. N 931 "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданами и организациями". Безусловно, административное системное управление информацией насущно и необходимо для эффективной работы государственных органов. Однако юридическая сторона административного управления информацией с введением понятия "государственные услуги с использованием телекоммуникационных технологий" или публичные информационные услуги, отчасти обозначенные рассматриваемым Постановлением, несомненно, вызовут вопросы при практической реализации. Ресурсы Общероссийского государственного информационного центра (далее - ОГИЦ) формируются за счет ресурсов тех органов федеральной и региональной исполнительной власти, которые заключат договор с балансодержателем данного ресурса. Пункт 3 Постановления говорит о том, что проведение мероприятий по созданию, развитию и эксплуатации ОГИЦ возложено на Министерство информационных технологий и связи РФ (далее - Министерство). Означает ли это, что балансодержатель и Министерство могут не совпадать в одном лице, и насколько легитимной будет такая передача? Поскольку именно с Министерством заключается договор о размещении ведомственных баз данных в ОГИЦ, то юридически именно за этой властной структурой закреплена ответственность за ведение и эксплуатацию ресурса. Порядок взаимодействия органов государственной власти при оказании публичных государственных услуг должен быть урегулирован регламентом, утверждаемым совместно Министерством и соответствующим федеральным органом исполнительной власти (абз. 3 п. 2). Будет ли при этом разработан такой же типовой регламент для взаимодействия Министерства с органом исполнительной власти субъекта, других государственных органов и органов местного самоуправления - из самой нормы с точностью уяснить нельзя. Как остается непонятным, зачем необходимо заключать договор с Министерством, когда пользование ресурсами ОГИЦ будет осуществляться бесплатно, а порядок взаимодействия будет установлен административным актом. В целом этот правовой акт рассчитан на публичный субъект - корпус органов исполнительной власти как основного заказчика и исполнителя информационных услуг. Поэтому Министерством в определенные сроки собирается информация о составе и характеристиках ведомственных информационных систем. Таким образом, делается попытка аккумулировать и определенным образом унифицировать информацию, обращающуюся в органах исполнительной власти различного уровня, а также утвердить перечень государственных услуг, оказываемых на основе информационного взаимодействия. Буквальное прочтение норм Постановления приводит к мысли, что государственные услуги будут оказывать только из утвержденного перечня и через единый сайт (абз. 5 п. 2). При этом сам перечень возможных услуг подготавливается Министерством, что также вряд ли можно отнести к правомочному расширению компетенции этого государственного органа. Каждое звено в пирамиде органов исполнительной власти обладает своей, законодательно установленной компетенцией, в соответствии с которой происходит выполнение запросов обращающихся лиц. Для того чтобы унифицировать и утвердить перечень услуг, необходимо для начала нормативно закрепить информационный статус каждого органа исполнительной власти. Информационный статус также будет регламентировать полномочия, связанные с реализацией электронной цифровой подписи. Результатом оказанной государственной информационной услуги, по замыслу разработчиков Постановления, будет электронный документ, который должен быть эквивалентен документу на бумажном носителе. Эквивалентность может быть получена при помощи принятия необходимых федеральных законов: "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ". Но электронные документы не могут существовать без электронной цифровой подписи - именно она удостоверяет подлинность документа. Без развитой системы удостоверяющих центров электронный документооборот как между органами власти по горизонтальным и вертикальным связям, так и между органами власти и потребителями государственных услуг останется нереализованным проектом. Кроме того, Постановление говорит об эквивалентности исходящих документов, выдаваемых органом власти в результате оказанной услуги. Однако надо одновременно перевести в электронный вид и большинство стандартной поступающей информации.

<1> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации".
<2> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

Предоставление информации означает необходимость разработать понятие о режиме информации - общем и специальном <3>. Для чего необходимо принятие специальных мер, направленных на установление и поддержание режимных правил, системы контроля и надзора за выполнением режимных требований, установление ответственности за нарушение специального режима.

<3> Терещенко Л.К. Правовой режим информации. М., 2007.

Совсем занимательным выглядит п. 8 Постановления, которым рекомендуется органам государственной власти субъектов РФ создавать региональные информационные центры. Остается непонятным, каким образом будут взаимодействовать многочисленные многоуровневые информационные центры между собой и между общероссийским центром, как будут оказываться государственные услуги (видимо, не через единый сайт, как это предусмотрено для федеральных органов исполнительной власти) субъектами РФ. И почему в таком случае обделены правом создавать такие ресурсы органы местного самоуправления и другие государственные органы.

Первым, но не единственным объяснением этой путаницы в пирамиде информационных ресурсов будет то, что управлению информацией в последние годы придавали больше техническое значение (информатизация), нежели методически-юридическое. Административное управление информацией, опоздав и уступив техническому урегулированию, должно стать изучением предмета административного права с его методами и задачами, пониманием информационного статуса органа власти и юридической регламентацией информационного обеспечения органов исполнительной власти.