Мудрый Юрист

Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание

Румянцева В.Г., кандидат юридических наук, доцент.

Институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти. Так, именно посредством коллективного обращения граждан и их организаций в Правительство РФ с требованиями об отзыве из Государственной Думы РФ проекта нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ, отдельная их часть была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного кодекса. В силу того что обращения граждан не носят обязательного характера для государственных органов, во многом требования граждан остались лишь требованиями без законодательного закрепления. Также институт обращений граждан в органы государственной власти нельзя относить к институту самозащиты гражданами своих прав, ибо он является лишь возможностью апеллировать к государственным органам власти, надеясь на получение государственной защиты. Государственная же защита прав и свобод представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, направленную на соблюдение, обеспечение и охрану конституционных прав и свобод человека и гражданина, и проводится в жизнь посредством судебного и административного (судебного и внесудебного) воздействия на виновных. Институт обращений выступает как общее начало любой формы защиты, поскольку невозможно получить государственную защиту, не обратившись за ней к компетентным органам в установленной законом форме (это может быть исковое заявление, жалоба, ходатайство, заявление и др.).

Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" <1> не содержит в себе определения права на обращения, тем более института обращений, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: "...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".

<1> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

В научной литературе учеными-конституционалистами предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти - это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином <2>. По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, "право на обращения - это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов" <3>. Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы <4>. Вышеприведенные определения имеют свои недостатки. А.А. Дворак и А.П. Любимов к числу субъектов права на обращения не относят организации и раскрывают его путем перечисления видов обращений, определение С.А. Широбокова сложно для восприятия и запоминания.

<2> Карасева М.В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 10.
<3> Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4; Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 54.
<4> Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8.

Итак, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти - самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. В представленном определении усматриваются следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др. <5>. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств (примеры чему приводились ранее);

<5> Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 80; Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М., 2002. С. 338; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 167; Стремоухов А.В. Правовая защита человека. М., 2006. С. 233, 288.

б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) <6> реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны <7>, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б.Н. Чичерин писал: "Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков" <8>. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений <9>;

<6> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. М., 2006. С. 148.
<7> См.: Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации / Под общ. ред. М.А. Вуса, А.В. Федорова. СПб., 2007.
<8> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 54.
<9> Экштайн К.А. Основные права и свободы: по российской Конституции и европейской Конвенции. М., 2004. С. 218 - 219.

в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;

г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;

д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;

е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор), средства (административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой и международно-правовой);

ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся: а) право на критический анализ деятельности органов власти; б) право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц; в) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц; г) право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод; д) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; е) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.

Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязанность <10> органов власти - субъектов данного института, заключающаяся в: а) принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленные законом сроки и порядке; б) претерпевании уполномоченными органами власти и их должностными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридической ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из правоотношений, порождаемых институтом обращений граждан. Известно, что любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное поведение <11>. Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что оно (лицо) не должно злоупотреблять возможностями института обращений и использовать его в клеветнических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответственность, установленную законодательством. Представленные правомочия субъектов института обращений реализуются посредством направления обращений Президенту РФ, в Государственную Думу ФС РФ, в Совет Федерации ФС РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам <12>.

<10> Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 284 - 287.
<11> Там же. С. 285.
<12> Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации (постатейный). М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Вторую группу субъектов института обращений представляют государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица. Субъекты института обращений вправе действовать через своего представителя, что гарантировано Конституцией РФ и гражданским законодательством. Поэтому предлагаем дополнить ст. 5 "Права гражданина при рассмотрении обращения" Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" следующим положение: "гражданин реализует право на обращения не только лично, но и через представителей на основе полномочий, основанных на доверенности или указаниях закона".