Мудрый Юрист

Правовая деятельность сельских советов центрально-черноземной области 1 в 1928 - 1934 годах как метод формирования правосознания сельского населения

<1> Центрально-Черноземная область (ЦЧО) существовала в период с 1928 по 1934 г. В состав ЦЧО входили современные Воронежская, Курская, Орловская, Белгородская, Липецкая и Тамбовская области, часть южных районов Тульской и Рязанской областей. Центром ЦЧО был город Воронеж.

Мигущенко О.Н., докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Мероприятия Советского государства по превращению сельских Советов в главный орган власти в сельской местности усиливали их роль субъекта правовой деятельности. Правовая деятельность сельских Советов находила выражение в нормотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах.

Представление о сельских Советах как о форме диктатуры пролетариата в деревне и необходимость социально-экономических преобразований вели к постепенному повышению их роли в регулировании общественных отношений. Расширение их прав в области правовой деятельности заметно возросло с конца 1928 г. Статьей 52 Постановления ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. "Общие начала землепользования и землеустройства" сельским Советам предоставлялось право утверждать постановления собраний земельных обществ, приостанавливать и отменять их <2>. Постановление Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. "О новых задачах Советов в связи с развернувшейся коллективизацией в деревне" предоставило сельским Советам такое право и в отношении колхозов <3>. Все хозяйственно-политические кампании в деревне проходили под руководством сельских Советов. Поэтому с начала 1930 г. областные организации в своих инструкциях по их проведению указывали конкретные сроки, в которые сельскими Советами должны были утверждаться постановления сельских сходов и колхозов по проведению кампаний <4>. В то же время роль сельских Советов в нормотворческой деятельности ограничивалась, они не имели права издавать обязательные постановления. Нормативные акты издавались вышестоящими Советами, а сельские Советы принимали участие только в наложении административных взысканий за их неисполнение. Однако контроль исполнения обязательных постановлений вышестоящих Советов со стороны сельских был очень слабым, а в отдельных случаях и невозможен в силу их слабости. После издания Постановления СНК РСФСР от 1 октября 1928 г. "О мероприятиях по борьбе с бешенством собак" <5> районными исполкомами Советов ЦЧО были изданы обязательные постановления по этому вопросу. Однако со стороны сельских Советов реакции на них не последовало. Многие из них отговаривались тем, что не знают о таких постановлениях. Подобные факты заставляли искать новые формы повышения ответственности членов сельских Советов и повышения их роли в преобразованиях деревни. Такое стремление проистекало и из желания развития реальной демократии.

<2> ГАРФ. Ф. р. 3316. Оп. 65. Д. 26. Л. 39.
<3> СЗ СССР. 1930. N 7. Ст. 85.
<4> ГАТО. Ф. р. 4. Оп. 1. Д. 403. Л. 34.
<5> Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 1. 1917 - 1928 гг. М., 1959. С. 547 - 548.

В представлениях же того времени о демократии основным ее признаком признавалось участие населения в управлении государством в целях достижения полновластия трудящихся. Советы образовывали единую систему, низовым звеном которой являлись сельские. Сельские Советы избирались непосредственно гражданами, проживающими в сельской местности. Поэтому наделение сельских Советов правом издавать обязательные постановления должно было усилить вовлеченность в управление государством и крестьянства. Тем самым в обязательных постановлениях сельских Советов должна была непосредственно закрепляться воля трудового крестьянства. Такое понимание демократии способствовало и активизации мероприятий государства по повышению роли сельских Советов в целом.

В ЦЧО ситуация в области наделения сельских Советов полномочиями по изданию обязательных постановлений изменилась с проведением работ по созданию опытно-показательного Курского округа (вторая половина 1929 г.). Смысл данного эксперимента заключался в расширении полномочий районных органов государства за счет передачи им функций ликвидированных окружных. Но это потребовало передачи части функций районных органов сельским Советам. К началу 1930 г. районные административные отделения бывшего Курского округа закончили передачу сельским Советам функции издания обязательных постановлений в части охраны правопорядка <6>. Однако уездные и волостные административные отделения Курской губернии стали принимать участие в этой работе только с 1926 г. <7>, в силу этого в районных административных отделениях отсутствовал соответствующий опыт. Это делало невозможным обучение членов сельских Советов. Поэтому первое время сельскими Советами принимались постановления, нарушающие революционную законность. С другой стороны, передача сельским Советам таких функций была отчасти формальным актом. С началом мероприятий по массовому раскулачиванию сельские Советы области фактически "захватили" право издания своих обязательных постановлений. Согласно таким постановлениям священнослужителям запрещался проезд через отдельные населенные пункты. Под воздействием борьбы со спекуляцией запрещался проезд подвод, груженных продуктами, если отсутствовали соответствующие документы. Принимались постановления о стопроцентной сдаче населением мяса на нужды сельского Совета, что вело к закапыванию его на огородах и "калечению" соседских собак, которые его выкапывали, и др. Такие факты после начала борьбы с "перегибами" способствовали массовому привлечению представителей сельских Советов к юридической ответственности. Однако в целом опыт работы сельских Советов в опытно-показательных округах себя оправдал. Кроме этого, дальнейшая работа по социалистическому переустройству деревни требовала усиления в этом роли сельских Советов. Закрепление права сельских Советов издавать обязательные постановления было установлено Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. "Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взыскания в административном порядке". Пунктом 6 этого Положения сельские Советы получали право издания обязательных постановлений по девяти направлениям деятельности. На первом месте значилась охрана общественного порядка (борьба с хулиганством и нарушением ночного отдыха). Важным моментом стало наделение сельских Советов не только правом издавать обязательные постановления, но и правом составлять постановления о наложении административного взыскания (п. 30), и правом принудительного взыскания штрафов (п. 34). В то же время лицо, наложившее административное взыскание неправильно, могло привлекаться к уголовной или дисциплинарной ответственности (п. 44) <8>. В этом постановлении следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, сосредоточение в одном органе государства "законодательных" (п. 6) и исполнительных (п. п. 30, 34) функций, что вытекало из представления о буржуазности принципа разделения властей. В дальнейшем функции сельских Советов развивались в этом направлении ведомственными нормативными актами. Циркуляром Главного управления Рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) от 28 февраля 1933 г. N 5 "Об изменении статей 7, 10, 16, 38, 47, 48, 55, 102 и 108 Инструкции органам милиции по участию в издании обязательных постановлений, надзору за проведением их в жизнь и наложению за их нарушение взысканий в административном порядке" на сельские Советы возлагалась функция надзора за проведением в жизнь обязательных постановлений <9>. На фоне отсутствия в данный период времени прокуратуры СССР (создана 20 июня 1933 г.) это было достаточно показательно. Во-вторых, создание механизма "сдержек" произвола со стороны местных органов государства посредством ужесточения юридической ответственности в отношении должностных лиц (п. 44). Этим достигалось соблюдение принципов справедливости и гуманизма в отношении населения, но в отношении должностных лиц нет. К последним предъявлялись повышенные требования, что особенно наглядно проявлялось при проведении "чисток" советского и партийного аппаратов.

<6> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 155.
<7> Отпущенников Е.А. Революционная законность и Курская милиция. Курск: Издание административного отдела Курского губисполкома, 1926. С. 27.
<8> Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг. М., 1959. С. 159, 165, 168.
<9> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 1. Д. 8. Л. 9.

Оценивая данный документ и изданную в его исполнение Инструкцию НКЮ РСФСР от 16 мая 1931 г. N 54, следует признать, что он стал значительным шагом вперед в регулировании издания местными органами государства обязательных постановлений. Его принятием только по линии НКВД было отменено восемнадцать актов по этому вопросу, изданных в период с 20 января 1928 г., а всего двадцать пять <10>. В то же время его принятие автоматически не решило проблему правового регулирования общественных отношений в сельской местности. Местные органы государства продолжали принимать обязательные постановления с опозданием или охватывали не все стороны регулируемой проблемы. Вводились в действие без предоставления населению возможности ознакомиться с ними. Формально соблюдали классовый подход через назначение повышенной ответственности колхозникам и пониженной рабочим <11>. Это не замедлило сказаться на других правовых формах осуществления функций сельскими Советами.

<10> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 1. Д. 3. Л. 81 - 88.
<11> ГАРФ. Ф. р. 9415. Оп. 1. Д. 3. Л. 36.

Расширение правоисполнительной формы осуществления функций сельскими Советами связано с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июля 1927 г. <12>. Им было передано право сельским Советам регистрации актов сдачи земли в аренду, продажи построек, регистрации актов по разделам двора или по изменению его состава. С началом работ по созданию Курского опытно-показательного округа районные административные отделения в начале 1930 г. передали сельским Советам округа право ведения всех записей актов гражданского состояния (рождение, смерть, брак, усыновление) и право выдачи удостоверений личности гражданам своего сельсовета <13>.

<12> СУ РСФСР. 1927. N 79. Ст. 533.
<13> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 155.

Участие сельских Советов во всех хозяйственно-политических кампаниях вело к привлечению их для составления различных актов. Однако часто акты, составленные сельскими Советами, не удовлетворяли вышестоящее руководство. При составлении описей культового имущества, хранящегося в молитвенных зданиях <14>, имели место случаи его расхищения. В ходе кампании 1929 г. по взысканию возвратных платежей члены сельских Советов и сотрудники милиции ЦЧО, как представители органов, производящих взыскания, вместо составления описи имущества недобросовестных заемщиков для последующей продажи составляли акты о их несостоятельности <15>. Такое положение становилось возможным в силу незаинтересованности милиции и сельских Советов в такой работе, так как суммы, полученные от продажи имущества недобросовестных заемщиков, направлялись в сельскохозяйственный кредитный союз. Решение возникшего противоречия между сельскохозяйственным кредитным союзом и сельскими Советами стало возможно только после начала массового раскулачивания.

<14> ГАКО. Ф. р. 1758. Оп. 1. Д. 110. Л. 15.
<15> ГАОО. Ф. р. 483. Оп. 1. Д. 78. Л. 16.

В ходе подготовительных работ по массовому раскулачиванию сельские Советы циркуляром Народного комиссариата земледелия (НКЗ) РСФСР от 30 декабря 1929 г. N 295-33 получили право оформления распоряжений на лишение кулаков полностью или частично земли и других средств производства даже за недосев. До данного циркуляра кулаки подлежали лишению земли только за злостный недосев <16>. Поэтому в целях предупреждения злоупотреблений циркуляр НКЗ РСФСР требовал помимо распоряжения сельского Совета о лишении кулаков земли за недосев еще и решения земельной комиссии. Однако с началом массового раскулачивания сельские Советы стали обходиться только собственными распоряжениями.

<16> ГАВО. Ф. р. 600. Оп. 1. Д. 27. Л. 32.

В соответствии с п. 15 Постановления ЦИК и СНК от 14 мая 1926 г. "Об основных принципах организации государственного нотариата" <17> отдельные функции государственных нотариальных контор могли, согласно законодательству союзных республик, возлагаться на сельские Советы и РИКи. При этом РИКи должны были выполнять все нотариальные действия, которые выполнялись нотариальными конторами. Но даже отдельные РИКи были не в состоянии обеспечить этот участок работы профессиональными кадрами. Сотрудники не знали порядка ведения нотариальных книг, удостоверения доверенностей, договоров, засвидетельствования подписей и другого. Незнание ими порядка выдачи исполнительных надписей на документах, а в отдельных случаях и сознательное нарушение норм действующего законодательства препятствовали проверке законности их выдачи, так как часто отсутствовали копии документов, по которым выдавались исполнительные надписи, списки и даже копии исполнительных надписей <18>. Еще хуже дело обстояло в сельских Советах. Такое положение создавало условия для злоупотреблений и нарушения классовой линии. Этим обстоятельством стали широко пользоваться кулаки, что позволяет говорить о их серьезном отношении к изучению советского законодательства. Стремясь избежать уплаты штрафов за невыполнение заданий по налоговому обложению, они передавали или отчуждали свое имущество в пользу иных лиц через сельские Советы. Поэтому сельские Советы области в феврале 1930 г. получили указание отказывать в нотариальном удостоверении сделок, носящих имущественный характер, при установлении факта принадлежности одной из сторон к кулакам <19>. Таким образом, влияние социально-экономической политики государства сказалось и на реализации исполнительно-распорядительных полномочий сельских Советов. Еще сильнее влияние социально-экономической политики государства проявлялось при осуществлении сельскими Советами своих функций в правоохранительной форме.

<17> СЗ СССР. 1926. N 35. Ст. 252.
<18> ГАВО. Ф. р. 787. Оп. 1. Д. 23. Л. 18.
<19> ГАТО. Ф. р. 4. Оп. 1. Д. 187. Л. 38.

В какой-то степени возложение на сельские Советы правоохранительной функции воспроизводило положение, подобное тому, когда в царской России на сельского старосту возлагались полицейские обязанности <20>. Отличие заключалось в классовой направленности их деятельности и более широких правах сельских Советов. Сельские Советы должны были вести борьбу с кабальными сделками, нарушением законов об аренде и батрацком труде. Кроме того, им вменялась обязанность заниматься профилактической работой через правовую пропаганду по разъяснению действующего законодательства населению <21>. С учетом того что сельские Советы обладали еще и административными функциями (наложение взысканий за нарушение обязательных постановлений РИК, штрафы за несвоевременную регистрацию рождений и смертей <22> и другие), можно говорить о значительных перегрузках, с которыми должны были столкнуться работники сельских Советов. Это закономерно должно было снижать эффективность работы. Но недостатки в работе часто происходили не по вине сельских Советов.

<20> Тяжелов П.П. Экономическое и политическое положение крестьян Воронежской губернии накануне революции 1905 - 1907 годов. Воронеж, 1950. С. 69.
<21> ГАВО. Ф. р. 1439. Оп. 1. Д. 50. Л. 186.
<22> ГАКО. Ф. р. 1794. Оп. 1. Д. 21. Л. 7.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 декабря 1927 г. председателям сельских Советов, их членам и сельским исполнителям предоставлялось право там, где нет органов милиции или они в данный момент отсутствуют, в случаях, не терпящих отлагательств, производить обыски и выемки. Однако на местах это Постановление интерпретировали в смысле того, что "СНК разрешает председателям сельских Советов обыскивать домохозяев" <23>. Чтобы пресечь злоупотребления, НКВД РСФСР была разработана Инструкция от 3 сентября 1928 г. N 155/169, в которой указывались формы постановлений и протоколов обыска. Мало того, что составление Инструкции задержалось на восемь месяцев, но сельские Советы даже не были снабжены этой Инструкцией. Только в конце сентября из областного административного отдела поступило указание снабдить сельские Советы Инструкцией, а в октябре 1928 г. этот вопрос был поднят окружным руководством административных отделов <24>.

<23> ГАОО. Ф. п. 48. Оп. 1. Д. 3. Л. 93.
<24> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 16. Л. 12.

Сельские Советы обязывались принимать участие во всех мероприятиях, проводимых милицией на их территории (борьба с самогоноварением, хулиганством, в дальнейшем с хищениями социалистической собственности и другими). Они вели борьбу с конокрадством. Им вменялось в обязанность контролировать постановку лошадей на учет, вести их регистрацию, проверять наличие документов на вновь приобретенных лошадей. Сельские Советы проверяли документы у лиц, проводящих лошадей через их территорию. Постоянное наблюдение устанавливалось за конокрадами и барышниками. В том случае, если они отлучались с территории сельского Совета или к ним приходили подозрительные лица, немедленно давалось уведомление участковому милиционеру. Тем самым сельские Советы участвовали в работе административных отделов по постановке на негласный учет уголовных элементов и их пособников <25>. Кроме этого, они должны были организовывать охрану селений путем ночных обходов <26>.

<25> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 159.
<26> ГАКО. Ф. р. 1758. Оп. 1. Д. 181. Л. 37.

Но в целом взаимодействие сельских Советов и милиции не было высоким. Инструкция НКВД N 125 в рамках расширения прав Советов еще в 1928 г. предписывала районным административным отделениям (РАО) передать сельским Советам право налагать административные взыскания: предупреждение, штраф до одного рубля, принудительные работы до двух дней. Однако до октября 1929 г. РАО этих функций не передавали <27>. Административные отделы часто несвоевременно снабжали сельские Советы необходимой документацией и инструкциями, а последние не всегда выполняли предъявляемые к ним требования. Были и другие подобные факты. Более того, имели место факты, когда председатели сельских Советов не только отказывали сотрудникам милиции в содействии, но применяли к ним силу в ответ на обвинения в свой адрес. Председатель Черницинского сельского Совета Курского округа в 1928 г. даже связывал милиционеров <28>. В целях искоренения данного явления и усиления взаимодействия в начале 1930 г. сельские участковые инспектора милиции были введены в состав сельских Советов <29>. Такая мера была вызвана и другими причинами.

<27> ГАКО. Ф. р. 1758. Оп. 1. Д. 170. Л. 66.
<28> ГАОПИ КО. Ф. п. 2600. Оп. 1. Д. 26. Л. 18.
<29> ГАКО. Ф. р. 2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 157.

Требования объективных обстоятельств вынуждали правительство страны к проведению широкомасштабных социально-экономических преобразований. Отсюда, с учетом традиций правовой культуры населения России, возрастала роль государственного принуждения, в чем проявлялась особенность исследуемого периода "движение вперед, идя назад".