Мудрый Юрист

К вопросу о содержании правоохранительной системы России

Правкин И.В., адъюнкт кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.

Исследованием вопроса содержания правоохранительной системы в науке стали заниматься уже в 80-х годах прошлого столетия. Одним из первых, кто применил системный подход при рассмотрении правоохранительных органов и обосновал необходимость их комплексного изучения с целью исключения изолированного рассмотрения, был А.Г. Братко <1>. Именно его достижения положили начало дальнейшей исследовательской работе в данной области науки.

<1> См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991. С. 40 - 97, 206 - 207.

Элементный состав правоохранительной системы в трактовке А.Г. Братко включает: а) центральное звено - субъекты правоохраны (государство, правоохранительные органы, личность, юридические лица, общественные объединения и организации); б) правовые основы, представляющие собой совокупность норм, определяющих элементы содержания и процессуальный порядок деятельности; в) объекты правоохраны, которыми выступают основные сферы общественной жизни <2>.

<2> См.: Там же. С. 40 - 75.

Однако, по нашему мнению, такое представление о структуре правоохранительной системы не полностью отражает существующую реальность, что обусловливает необходимость дальнейшего исследования. Не претендуя на исчерпывающий анализ (и в то же время имея целью внести вклад в изучение данной теории), считаем целесообразным высказать свои суждения, изложить собственный опыт осмысления содержания правоохранительной системы, который, возможно, поможет выработать стройную теорию.

Понятия "система правоохранительных органов" и "правоохранительная система" соотносятся как часть и целое. Правоохранительная система - это более широкая категория, которая даже в самом узком смысле не может рассматриваться как синоним системы правоохранительных органов. Это более сложная система, "система систем".

Правоохранительная система - многослойное, многопризначное, многоуровневое, динамичное образование, границы которого подвижны и в структуре которого есть свои элементы, составляющие своего рода подсистемы. Исчерпывающий перечень этих элементов дать весьма затруднительно, но включение или невключение их в систему имеет принципиальное значение. Ошибка такого рода - это не просто теоретическая неточность, она имеет исключительное значение, влечет за собой цепь неверных оценок, заключений, влияющих на правоохранительную систему, что может негативно проявиться в жизни. Поэтому правильное выстраивание структуры должно быть предельно объективным (соответствующим действительности), обоснованным, исключающим любые конъюнктурные соображения.

Говоря об объективности, необходимо также отметить, что, рассматривая правоохранительную систему, нужно иметь в виду не только то, какой она должна быть (хотя это само по себе и немаловажно), но и то, что она представляет на самом деле, в действительности, реально в жизни. Правоохранительная система должна восприниматься наукой не иначе как со всеми ее недостатками и изъянами, а вовсе не в рафинированном и идеализированном виде. Именно поэтому и ставится задача по ее дальнейшему совершенствованию, повышения качества и эффективности. На это направлены модернизационные процессы современной России, в частности судебно-правовая, законодательная, административная и другие реформы. И мыслится правоохранительная система, как и каждый элемент ее структуры, не только в статике, но главным образом в динамике, в развитии, тем более что она переживает стадию становления, переходного периода.

В самом общем виде в правоохранительной системе можно выделить несколько компонентов. Институциональная подсистема представляет собой совокупность субъектов правоохраны. Их количественная характеристика вызывает в науке дискуссии. Существующие мнения позволяют выделить широкий и узкий подходы. Сторонники первого убеждены в множественности субъектов правоохранительной системы и относят к ним государство, личность, общественные объединения и организации, юридические лица и правоохранительные органы <3>.

<3> Подробнее см.: Карпова Н.А. Правоохранительная функция правового государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 14 - 15; Братко А.Г. Правоохранительная система: понятие и основные элементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов: труды академии. М., 1994. С. 20 - 22.

Государство осуществляет правоохранительную функцию, организует правоохранительную систему и корректирует ее законодательным путем. Оно соизмеряет охраняемые цели и правоохранительные средства, предусматривает оптимальные пути разрешения социальных конфликтов, правоохранительных ситуаций.

Конституция и другие законы, подзаконные нормативные акты наделяют гражданина и всех физических лиц соответствующими правами и обязанностями. Право каждого человека должно быть защищено. Личность своими собственными действиями или через представителей осуществляет охрану своих прав, свобод и законных интересов.

Юридические лица, общественные объединения и организации также являются субъектами правоохранительной системы. Сторонники этой позиции основываются на том, что по действующему законодательству юридические лица наделены определенным комплексом прав и обязанностей и, как известно, могут выступать истцами и ответчиками в суде. Кроме того, все общественные объединения и организации в той или иной мере занимаются правозащитной деятельностью <4>.

<4> См.: Братко А.Г. Правоохранительная система: понятие и основные элементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов: труды академии. С. 21 - 22.

В отличие от представителей широкого подхода, приверженцы узкого убеждены в единичности субъекта и к таковому относят только правоохранительные органы <5>. Именно они обеспечивают охрану прав человека и гражданина, интересов общества и его институтов. В настоящее время существует проблема четкого разграничения специальных правоохранительных органов и органов государства, которые наряду с другими функциями осуществляют правоохранительную. Этому способствует прежде всего то, что в законодательстве не определяются понятие и система правоохранительных органов в целом, хотя ряд нормативных правовых актов однозначно относят некоторые федеральные органы исполнительной власти к правоохранительным. Это прежде всего органы внутренних дел Российской Федерации, основные положения организации и деятельности которых закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации), в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции". Действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации распространено на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы МЧС России, ГФС России. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" четко зафиксировано, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации в соответствии с Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 613, правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органах.

<5> Подробнее см.: Пиотровский В.Ю. Правоохранительная система в условиях формирования правового государства: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 74 - 96.

Применение законодателем термина правоохранительного органа без четкого определения понятия и признаков способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в деятельности государственных структур, неопределенность в организационных отношениях и неполноту выполнения возлагаемых на них обязанностей, отсутствие необходимой скоординированности их действий и другие отрицательные последствия.

Образовавшиеся в законодательстве пробелы пытается заполнить наука, где выдвигаются неоднозначные определения правоохранительных органов и определяются их основные признаки. По нашему мнению, правоохранительный орган - это государственный орган, осуществляющий специализированную правоохранительную деятельность, обеспечивающую охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью, защиту прав и свобод граждан методами и в форме, установленными законом.

Важнейшим составляющим правоохранительной системы является правовой компонент. Он является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовая составляющая, выступая самостоятельной системой, состоит из элементов: нормативной основы, правовых гарантий и средств, а также юридической практики.

Нормативную базу составляют: а) правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных органов; б) структурированные особым образом и составляющие часть российского законодательства правовые нормы по обеспечению правоохраны. Охранительные юридические нормы закреплены в конституционном, уголовном, уголовно-процессуальном, таможенном, налоговом законодательстве и т.д.

Правовые нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах, конституируют систему правоохранительных органов, определяют пределы государственной правоохранительной деятельности, фиксируют юридические средства охраны правопорядка, и только затем включаются правоохранительные органы.

Действенность и эффективность правоохраны обеспечивают правовые гарантии, представляющие собой совокупность выработанных государством условий, а также правовые средства - набор юридических инструментов (запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.), с помощью которых осуществляется исполнение поставленных целей.

Юридическая практика носит больше опосредованный характер. Не имея прямого влияния на процесс правоохраны, она выступает эмпирической основой для проверки результативности действия правовых норм и применения правовых средств, что позволяет устранить возможные пробелы или недостатки.

Компонентом правоохранительной системы выступает также идеологический элемент. Современные ученые подвергают сомнению существование идеологической функции российского государства, поскольку ее якобы заменила функция развития культуры, науки и образования <6>. Да, действительно, в соответствии со ст. 13 Конституции РФ никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Но ведь Конституция не запрещает никому, в том числе и государству, вырабатывать и пропагандировать свою идеологию. Именно доведение до широких масс идеологии государства и есть одна из функций правоохранительных органов. Идеологический компонент правоохранительной системы, состоящий из множества ценностных элементов, вырабатывается на основе государственной идеологии и придерживается ее, но не носит нормативного характера, идеологемы не допускаются в систему права, не имеют статуса правовых норм. Идеология есть базовый элемент, один из тех необходимых, неотъемлемых сущностных признаков, наличие которых делает возможным существование правоохранительной системы. Если не осуществляется последующее воздействие на духовную сферу жизни общества, не культивируются через институты определенные ценности или системы ценностей, то осуществление правоохранительной деятельности будет сталкиваться со значительными трудностями.

<6> См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 67.

Не меньше трудностей функционирования органов правоохраны и существования правоохранительной системы будет вызывать неполноценное финансовое, техническое и кадровое обеспечение. Поэтому важными компонентами правоохранительной системы выступают кадровый и материально-технический элементы.

Обеспечение охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина требуют от государства выделения значительных материальных ресурсов. На сегодняшний день заслуживающими внимания остаются вопросы достойного денежного вознаграждения сотрудников правоохранительных органов, которое должно соответствовать сложности и опасности их труда, обеспечения служебными помещениями, автотранспортом, электронной и специальной техникой, необходимой для нормального осуществления поставленных перед ними обществом задач, заключающихся в охране правопорядка, законности и борьбе с преступностью. Их выполнение зависит не только от надлежащего материально-технического обеспечения, но и от профессиональных качеств сотрудников. Можно построить, например, идеальную правоохранительную систему, принять хорошие законодательные акты, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая деятельность обречена на неуспех. Практика доказывает, что без решения проблемы кадров, способных профессионально грамотно работать, никакие, даже самые совершенные общегосударственные и региональные программы, планы борьбы с преступностью, обоснованные экономически и обеспеченные организационно, не способны принести позитивных сдвигов и изменений. Успешное решение стоящих здесь задач первостепенно и в полной мере зависит от компетентности работников, их профессионализма, идейно-нравственного облика, приверженности ко всему передовому, прогрессивному, от стремления перестраивать деятельность в целях достижения высоких конечных результатов. Гуманность и благородство, самоотверженность и милосердие, умение посвятить себя интересам общества - для работников этой сферы обязательные качества, определяющие их профессиональную пригодность. Работа в правоохранительных органах предполагает надлежащую психологическую и правовую подготовку, сочетание морально-нравственных качеств и высокого уровня правосознания сотрудников.

Раскрывая содержание правоохранительной системы, необходимо отметить, что это не простая сумма подсистем. При выделении того или иного структурного элемента системы необходимо иметь в виду, что нет и не может быть абсолютно отдельных, обособленных элементов, все они переплетаются, взаимопересекаются, связываются между собой, что, по сути, и делает ее целостной, функциональной структурой, социальной реалией.

Таким образом, рассматривая правоохранительную систему с точки зрения содержания, можно определить ее как соответствующую идеям правового государства совокупность государственно-правовых средств, правоохранительных органов и других субъектов правоохранительной деятельности, осуществляющих охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью, защиту прав и свобод граждан методами и в форме, установленными законом, на основе ценностей, устанавливаемых государством, и обеспечиваемую необходимыми для этого кадровыми и материально-техническими ресурсами.