Мудрый Юрист

Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации 1

<1> Данная статья продолжает серию статей, опубликованных в N 2(11) и 4(13) за 2007 г., 1(15) и 2(16) за 2008 г., освещающих различные аспекты деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (Ред.).

Дерюга А.Н., доцент Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, г. Хабаровск.

Учитывая координирующую роль среди других органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, а также возможность применения властно-принудительных методов, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) являются конечной инстанцией в решении многих узловых вопросов, связанных с защитой прав несовершеннолетних, выявлением причин и условий безнадзорности и правонарушений в подростковой среде <2>.

<2> Пункты 3, 5, 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (в ред. от 22.04.2005 N 39-ФЗ) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177; 2001. N 3. Ст. 216; 2003. N 28. Ст. 2880; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607, N 49. Ст. 4849; Российская газета. 2004. 30 дек.

Масштабность профилактических мероприятий организационного характера указывает на необходимость жесткой организации системы КДН всех уровней власти. Каждый элемент этой системы имеет задачи и функции, направленные на реализацию возможности эффективно воздействовать на личность несовершеннолетнего, его родителей и других законных представителей, причины и условия, способствующие противоправному поведению несовершеннолетних.

Деятельность комиссий носит не только организационный, но и правовой характер, который выражается в праве принимать постановления, обязательные для исполнения. Являясь государственными органами, КДН по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности. Почти все лица, входящие в состав комиссий, - представители государственных органов и общественных организаций - осуществляют свои обязанности безвозмездно. Одни выполняют их в силу своего должностного положения, являясь представителями государственных органов или учреждений, другие работают на общественных началах, представляя общественные организации и широкие слои граждан.

Все это позволяет утверждать, что по своей природе комиссии - это государственные органы, обладающие чертами общественных организаций. Органы такого типа получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства, дальнейшего развития его основ и становления новых организационных форм самоуправления.

Сочетание признаков государственного органа и общественных организаций усиливает возможности комиссий, расширяет их организационные средства, создает дополнительные пути для широкого привлечения государственных органов и общественности в дело профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних.

Таким образом, одни органы КДН являются государственными, другие - государственно-общественными. Однако и последние на основе специальных правовых механизмов наделяются государственно-властными полномочиями. Поэтому в рамках всей системы органов профилактики правонарушений деятельность КДН, представленная федеральным правительственным уровнем, уровнем органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается как система государственных органов по предупреждению правонарушений.

Главным координирующим органом, созданным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, является Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав <3>. Правовое положение ее деятельности определяется соответствующим Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. N 272, которым утверждены Положение о Правительственной комиссии и ее персональный состав.

<3> Далее - Правительственная комиссия.

Основными задачами Правительственной комиссии являются:

<4> Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 6 мая 2006 г. N 272 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2093.

На основании анализа вышеуказанных задач можно сделать вывод о том, что Правительственная комиссия является координатором деятельности лишь органов государственной власти (федерального и регионального уровней). Такой подход является обоснованным, ибо государственная и муниципальная власти во многих вопросах независимы. Так, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ местные органы самоуправления лишь могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Так как непосредственная передача государственно-властных полномочий местным органам самоуправления по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сегодня обеспечивается только региональными законами, очевиден разрыв между федеральными органами власти и местными органами самоуправления в рассматриваемом вопросе. Федеральные основы в рассматриваемой сфере определяются действием Федерального закона N 120-ФЗ и морально устаревшим Положением о КДН 1967 г. В первом источнике система КДН не определена, а во втором ее название не соответствует современному состоянию социально-политических отношений в российском обществе. Единственной ссылкой на возможную связь федеральных и муниципальных органов в вопросах координации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является право Правительственной комиссии запрашивать в установленном порядке информацию по вопросам, отнесенным к ее компетенции <5>.

<5> Пункт 5 указанного Положения о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

К сожалению, такое положение не способствует упрочению единства всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Выход из этой ситуации видится в скорейшем принятии Федерального закона "Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", в котором будут определены не только система и полномочия КДН различных уровней, но и механизм распределения и передачи государственно-властных полномочий между ними.

Проводя параллель между КДН при Совете Министров РСФСР, упомянутой в Положении о КДН 1967 г., и современной Правительственной комиссией, следует отметить, что ст. 16 Положения о КДН 1967 г. ставит перед федеральными органами КДН важную задачу - выявление и устранение причин, порождающих безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних. Учитывая вторичность действия Положения о КДН 1967 г., на наш взгляд, следовало бы повторить эту задачу в Положении о Правительственной комиссии 2006 г. Так как многие причины безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основываются на макродетерминантах, общих экономическо-социальных проблемах российского общества, активнейшую роль в их вскрытии и устранении должна играть Правительственная комиссия как координирующий орган общероссийского масштаба.

Следующим звеном системы КДН в Российской Федерации являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти субъектов РФ. Общеправовой и исторической основой их функционирования является Положение о КДН 1967 г., которое устанавливает деятельность соответствующих комиссий при окружных, областных и краевых Советах народных депутатов. Очевидные изменения социально-политических и экономических основ российского общества последних десятилетий не позволяют напрямую использовать правовой инструментарий Положения о КДН. Поэтому в большинстве регионов Российской Федерации в качестве альтернативы приняты законы, регулирующие деятельность соответствующих КДН на основе современных условий. Прямая ссылка на такую возможность отражена в ч. 2 ст. 11 Федерального закона N 120-ФЗ, согласно которой порядок образования КДН и осуществления ими государственных полномочий определяется законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. К сожалению, указанный Федеральный закон не установил систему КДН федерального, регионального и местного уровней, а определил лишь общие задачи и функции. Поэтому подход к разделению многочисленных задач и функций КДН разных уровней в законотворческой деятельности субъектов РФ сформирован на традиционных подходах Положения о КДН 1967 г.

В свете деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо упомянуть об обращении участников Всероссийского семинара-совещания по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних к главам субъектов РФ, состоявшегося 14 декабря 2006 г. в Белгородской области. Одним из основных вопросов совещания стала выработка механизма координирования действий региональных служб по обеспечению благополучия в подростковой среде. В целях решения проблем безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних участники семинара-совещания обратились к главам субъектов РФ с предложением разработать и реализовать, с учетом имеющегося опыта отдельных регионов, комплекс мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав, предусмотрев:

Вызывает интерес то, что участники семинара-совещания сочли важнейшим в успехе проводимых мероприятий высокий уровень координации всей указанной выше работы деятельность КДН субъектов РФ, при активном участии в данном направлении деятельности государственных и муниципальных властей, институтов гражданского общества.

Таким образом, участники семинара-совещания подтвердили факт бесспорной роли КДН субъектов РФ как стержневого в решении многих узловых вопросов профилактики и безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Непосредственной правовой основой деятельности КДН субъектов РФ (кроме федеральных законов и подзаконных актов) являются соответствующие региональные законы, либо специально определяющие порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, либо общие вопросы административной политики соответствующего субъекта РФ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К числу первых можно отнести Законы Читинской области от 15 марта 2006 г. "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Читинской области" и Новосибирской области от 24 ноября 2004 г. "О порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области". К числу вторых относят, например, одноименные Законы о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Вологодской области и Удмуртской Республике, принятые соответственно 10 октября 2002 г. и 7 октября 2005 г.

На основании вышеуказанных законов органы исполнительной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, определяющие порядок образования, непосредственные полномочия, задачи и функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите прав этих субъектов. К таким актам можно отнести Постановление губернатора Хабаровского края от 22 июля 2002 г. N 346 "Об утверждении Положения об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Хабаровского края" <6>.

<6> Сборник нормативных правовых актов Хабаровского края. 2002. N 7.

Так, на основании вышеуказанного Постановления, а также Закона Хабаровского края от 1 октября 2003 г. N 142 "О порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Хабаровском крае" КДН при Правительстве Хабаровского края является постоянно действующим координирующим органом, обеспечивающим единый государственный подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их законных интересов на территории Хабаровского края <7>.

<7> Часть 1 ст. 6 Закона Хабаровска края от 1 октября 2003 г. N 142 "О порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Хабаровском крае" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2003. N 10/15.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих деятельность КДН региональных органов исполнительной власти, показал их схожесть, что указывает на существующее взаимодействие между регионами, активную деятельность в этом Правительственной КДН Российской Федерации. Вместе с тем существуют некоторые отличия в правовом регулировании отдельно взятых органов исполнительной власти, возглавляющих систему органов и учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их интересов. Так, достойным внимания, как нам кажется, является правоустановление, отраженное в Законе Читинской области "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Читинской области". Согласно ч. 2 ст. 4 указанного Закона в состав областной КДН кроме представителей учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органов исполнительной власти области, иных организаций могут входить депутаты Читинской областной Думы. В свете особых функций региональных КДН, к которым среди прочих можно отнести участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, участие представителя (представителей) законодательной власти соответствующего субъекта РФ могло бы послужить более оперативному регулированию правового механизма предупреждения безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних.

Для единообразного подхода, а также в связи с распространением положительного опыта, накопленного в Читинской области, на наш взгляд, целесообразно включить в ст. 11 Федерального закона N 120-ФЗ третью часть, определяющую примерный перечень должностных лиц, входящих в состав КДН. Более того, подобную конструкцию необходимо предусмотреть в проекте Федерального закона "Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Действенным механизмом повышения эффективности работы региональных КДН является наделение их правом принудительного воздействия. Подобное вытекает из полномочий КДН субъектов РФ, которые имеют следующие права:

Однако анализ федерального и регионального правоохранительного законодательства не обнаружил правовых механизмов защиты указанных выше полномочий региональных КДН. Соответственно, и на практике слабо представляют, как действовать в случае невыполнения законных решений региональных КДН. Так, например, освобожденный секретарь КДН Правительства Хабаровского края затруднился ответить на вопрос, какие конкретно меры применялись по невыполнению субъектами решений правительственной КДН, вынесенных в их адрес.

Проблема, указанная выше, основывается на том, что традиционно КДН субъектов РФ не выполняют административно-юрисдикционных функций. Именно эти полномочия дают возможность вне зависимости от уровня власти (государственной федеральной или региональной, местной) использовать законодательные механизмы принудительного воздействия. Так, даже в случае обнаружения причин, их порождающих, или условий, способствующих правонарушениям несовершеннолетних, а это вытекает, например, из основных задач КДН при Правительстве Хабаровского края, последние не вправе использовать закрепленный в КоАП РФ (на основе ст. 29.13 и 19.3 КоАП РФ) механизм их ликвидации.

Это связано с тем, что, с одной стороны, возможность региональных КДН быть субъектом административной юрисдикции ограничена действием Положения о КДН 1967 г., с другой - нормами КоАП РФ (ст. 1.3 и 29.13). Анализ норм, сосредоточенных в гл. 17 и 19 КоАП РФ, также показал невозможность их применения в деятельности КДН субъектов РФ. Нормы гл. 17 КоАП РФ устанавливают административную ответственность за невыполнение законных требований только федеральных государственных органов (например, ст. 17.1 КоАП РФ - "Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы"; ст. 17.3 КоАП РФ - "Неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов"; ст. 17.7 КоАП РФ - "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении"). Нормы гл. 19 КоАП РФ рассчитаны на защиту законных действий государственных контрольно-надзорных органов (например, ст. 19.5 КоАП РФ - "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор, контроль"). Положение ст. 19.6 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, ориентировано на защиту законных требований только органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность.

Выход в этом случае видится в возможности воздействия КДН субъектов РФ на подчиненные им КДН муниципальных образований, которые по закону являются полноправными субъектами административной юрисдикции и имеют право пользоваться механизмом предупреждения правонарушений на основе норм КоАП РФ. Однако на практике такое взаимодействие обременено конкретным делом об административном правонарушении, расследуемым муниципальными КДН. Это означает, что сроки производства по делу об административном правонарушении, а значит, и сроки взаимодействия весьма ограниченны. Так как деятельность региональных КДН в большей степени носит периодичный характер, на наш взгляд, более эффективным является включение в законы субъектов РФ об административных правонарушениях нормы, прямо устанавливающей ответственность за невыполнение законных решений КДН субъектов РФ. На примере Хабаровского края данную норму можно включить в гл. 3 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях, где объединены нормы, защищающие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Рассмотрение дела о таком нарушении, в целях максимальной объективности, целесообразно отнести к компетенции мирового суда.

В случае установления такой правоохранительной нормы потребуется включить в нормы, регулирующие полномочия региональных КДН, срок исполнения решений (предписаний, постановлений). Так, в п. 2 ч. 4 ст. 12 Закона Читинской области установлено, что при получении решения комиссии должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководители организаций, физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, граждане РФ обязаны в десятидневный срок сообщить о мерах, принятых во исполнение решения комиссии. Неисполнение указанными лицами решений комиссии влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами области.

Оценивая в целом правовую сторону деятельности КДН государственных органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, стоит признать необходимость принятия специального закона, устанавливающего систему и полномочия КДН и механизм передачи и распределения между ними соответствующих государственно-властных полномочий.