Мудрый Юрист

Критерии формирования судебных участков мировых судей

Маркова Н.Л., руководитель секретариата руководства Арбитражного суда Тюменской области, соискатель кафедры "Конституционное и муниципальное право" Института государства и права Тюменского государственного университета.

На протяжении последних лет проводимая в нашей стране судебная реформа имеет несколько направлений. Одним из таких направлений стало возрождение института мировых судей.

Мировые судьи в соответствии с действующим федеральным законодательством являются судьями субъектов РФ, действующих в пределах судебных участков, создаваемых из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. При этом отсутствуют критерии, в каких случаях следует исходить при образовании судебных участков из расчета населения до 23 тысяч, если есть возможность образовать большее число судебных участков при меньшем количестве обслуживаемого населения. Рассмотрим эту ситуацию на примере.

В составе субъекта РФ (области) имеются два района с населением соответственно в 10 и 13 тысяч человек. Учитывая, что мировой судья может обслуживать на своем участке, согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (далее - Закон о мировых судьях), население до 23 тысяч, есть основание ставить вопрос об образовании одного судебного участка, мировой судья которого будет рассматривать отнесенные к его компетенции дела населения в 20 тысяч, проживающего на территории двух административных районов. Но в то же время у субъекта РФ имеются все основания ставить вопрос об образовании вместо одного двух судебных участков, поскольку население каждого района не превышает 15 тысяч.

Таким образом, в связи с действующей редакцией ч. 4 ст. 4 Закона о мировых судьях возникает вопрос о соотношении административно-территориального образования, в частности района, и судебного участка. Должен ли судебный участок ограничиваться пределами одного района или возможно образование одного судебного участка на несколько районов? Руководствуясь одной и той же нормой, правомерным на сегодняшний день следует признать осуществление мировым судьей правосудия на территории с населением и в 23 тысячи, и с населением в 10 тысяч, и менее того.

Рассмотрение указанных положений Закона на практике приводит к различному толкованию субъектами РФ предоставленного им права законодательной инициативы по определению общего числа мировых судей и количества судебных участков. Исходя из своих интересов, они ставят вопрос об образовании дополнительных судебных участков на территориях с небольшим количеством населения, что может разгрузить районные суды и в то же время обеспечить незначительную нагрузку мировых судей.

Несмотря на то что законодательная инициатива в вопросе определения границ судебных участков, в границах которых действуют мировые судьи, принадлежит субъектам РФ, она требует согласования с Верховным Судом Российской Федерации (далее - ВС РФ). Законом о мировых судьях субъект РФ поставлен в такое положение, когда он фактически может только просить установить для него численность мировых судей. И сама процедура является громоздкой и затратной.

Вначале законодательный орган субъекта РФ должен выступить с законодательной инициативой по этому поводу. Затем данное предложение согласовывается с ВС РФ, после чего попадает в Государственную Думу, где законопроект проходит сложный и долгий путь, пока обретет статус федерального закона. Затем его рассматривают Совет Федерации и Президент РФ. На каждом этапе в орбиту обсуждения втягиваются десятки и сотни парламентариев, чиновников и специалистов. При этом в полном объеме просьба обычно не удовлетворяется. Проблема также заключается и в том, что законодатель не установил сроков, в течение которых должно быть рассмотрено обращение по вопросу формирования корпуса мировых судей, границ возможных споров по данному вопросу и процедуру их разрешения.

Инициатива создания судебных участков может исходить также непосредственно и от ВС РФ, но она должна быть согласована с соответствующим субъектом РФ (ч. 2 ст. 4 Закона мировых судьях).

Таким образом, для образования нового судебного участка требуются согласованные действия государственных органов РФ и ее субъектов. Это обусловлено тем, что хотя мировые судьи и являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, но в то же время они входят в единую судебную систему страны.

Общее число мировых судей и количество судебных участков установлено Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации". По состоянию на 1 января 2007 г. общее количество судебных участков согласно указанному Закону составляет 6779.

В последнее время некоторые субъекты РФ высказывают предложения об изменении законодательно установленного порядка и оставлении за федеральным законом права определения только общего количества мировых судей, конкретное же их количество и, соответственно, количество судебных участков в каждом субъекте РФ предлагается отнести на усмотрение непосредственно субъектов РФ. С такими предложениями вряд ли можно согласиться. В случае их принятия будет нарушена стабильность судебной системы, возможность определения размеров ее финансирования и централизованного материально-технического обеспечения. Передача права создания и упразднения судебных участков и должностей мировых судей на усмотрение субъектов РФ неизбежно приведет к разным условиям обеспечения деятельности мировых судей.

Осуществление мировым судьей деятельности в пределах судебного участка преследует цель приближения суда к населению. Этого можно достигнуть только тем, что мировой судья будет располагаться на территории судебного участка, которых на территории района должно быть несколько, и населению будет легче обратиться к мировому судье.

Между тем ст. 4 Закона о мировых судьях предусмотрено создание одного судебного участка в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек. На практике один судебный участок создается и при численности населения до 23 тысяч человек <1>.

<1> Согласно Закону Липецкой области от 26 мая 2000 г. "О создании судебных участков и должностей мировых судей в Липецкой области" таких районов семь. Законом Тамбовской области от 24 марта 2003 г. "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Тамбовской области" установлено 17 таких районов.

Следует также отметить, что и там, где мировых судей несколько, как правило, отсутствует возможность их раздельного размещения на территории вверенных судебных участков, им предоставляют помещение либо в зданиях районных судов, либо хотя и не в них, но все равно всем вместе в районном центре. Для крупных городов такая ситуация наиболее характерна.

Автор согласен с мнением В.М. Нестерова о том, что проблема по размещению мировых судей непосредственно на территории судебных участков может быть разрешена путем установления в законе данного порядка размещения как обязательного, с установлением субъектам РФ срока на выполнение этого требования <2>.

<2> Нестеров В.М. Организация деятельности мировых судей в РФ // Мировой судья. 2005. N 12.

Осуществление мировыми судьями деятельности в пределах судебных участков привело и к неравномерности распределения между ними нагрузки по рассмотрению дел. Так, согласно сведениям о работе мировых судей Липецкой области за 12 месяцев 2004 г. мировым судьей судебного участка N 1 г. Липецка рассмотрено 973 гражданских дела, 60 уголовных дел, 922 дела об административных правонарушениях, а мировым судьей Елецкого районного судебного участка N 1 за тот же период рассмотрено 192 гражданских дела, 57 уголовных дел, 176 дел об административных правонарушениях. То есть нагрузка, исходя из числа дел, различается в 4,6 раза <3>.

<3> Там же.

Естественно, что большая загруженность ведет к более длительному рассмотрению дел, при этом падает качество рассмотрения. Это нарушает право граждан на скорое правосудие.

Проблема неравномерности нагрузки, если она постоянна, подлежит решению путем своевременного внесения изменений в законодательство субъектов РФ, устанавливающее территории судебных участков. Но в ряде случаев в связи с указанием в федеральном Законе численности населения на судебном участке в 15 - 23 тысяч человек изменить территорию судебного участка с уменьшением или увеличением сверх указанных пределов незаконно. А ведь иногда в связи с постоянно низкой нагрузкой целесообразно создать судебный участок на территории с численностью населения более 23 тысяч человек либо в связи с повышенной нагрузкой (вызванной, как правило, наличием на территории участка рынков, аэропортов, крупных предприятий) создать судебный участок на территории с численностью населения менее 15 тысяч человек <4>.

<4> Как справедливо отмечает В.И. Кононенко, "загруженность мировых судов определяется не числом жителей на участке, а уровнем хозяйственного оборота, криминогенной обстановкой, степенью концентрации производства и другими местными особенностями". См.: Мировой суд: опыт становления и развития (уголовно-процессуальный аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 141.

В связи с этим высказываются предложения ввести дополнительные критерии помимо критерия численности. "При этом в городах определяющим должно быть количество уголовных преступлений и гражданская конфликтность, а в сельской местности - территориальная удаленность населенных пунктов" <5>.

<5> Шатовкина Р.В. Организация и деятельность мировых судей в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 70.

По нашему мнению, следует согласиться с высказыванием В. Степанова о том, что "для обеспечения нормального функционирования мировых судов нельзя исходить только из численности населения на одном судебном участке" <6>, поскольку практика показала, что определение количества судебных участков исходя только из численности населения, не совсем оправдывает себя.

<6> Степанов В. Мировая юстиция - перспективы развития // ЭЖ-Юрист. Судебное приложение. 2005. N 35. С. 12.

На первом этапе работы по созданию мировой юстиции субъекты РФ столкнулись с тем, что по этой причине остались вне зоны судебной деятельности обширные территории, на которых размещены садовые участки, охотничьи и рыболовные хозяйства и станы, лесные и проселочные дороги, прибрежные зоны морей, океана и других водных объектов. А в этих местах нередко возникали ситуации, которые подпадали под юрисдикцию мировых судей (браконьерство, автодорожные и другие транспортные происшествия с материальными претензиями, хищения, земельные и иные споры). И только из-за этого субъектам РФ пришлось вносить коррективы в границы большинства судебных участков, расположенных на периферии, а в одном регионе создать дополнительный участок. Поэтому было бы правильно, если бы законодатель предоставил право самому субъекту РФ определять судебные участки, исходя из специфики региона (без учета численности населения, но в рамках выделенного ему количества судебных участков).

В городах и районах, где создан не один, а несколько участков, сложности возникают уже при "нарезке" участков, так как сама по себе численность населения участка не всегда отражает наличие "спроса" на "судейские услуги". В связи с чем возникает неравномерность нагрузки мировых судей в одном и том же регионе.

Безусловно, повышенная нагрузка на мирового судью отражается и на качестве судебной защиты граждан, на которых распространяется юрисдикция этого судьи.

Также на таких судебных участках возникает и проблема, вытекающая из "участковой юрисдикции", связанная с определением подсудности уголовных, гражданских и административных дел. Когда в одном административном образовании действуют несколько мировых судей, возникают трудности в соблюдении правил подсудности.

Законом установлено, что уголовные дела рассматриваются судом по месту совершения преступления, а при совершении нескольких преступлений судом, где совершено большинство преступлений или наиболее тяжкое из них.

Аналогичный порядок предусмотрен по делам об административных правонарушениях. Однако дело по просьбе правонарушителя может быть рассмотрено по месту его жительства, а по делам об автотранспортных правонарушениях - по месту учета транспортного средства.

Гражданские дела, как правило, рассматриваются судом по месту жительства ответчика.

Сложно бывает определить подсудность при совершении преступления или административного правонарушения на границе судебных участков. Время от времени выявляются "забытые" территории, т.е. те территории, которые не были включены ни в один из участков при их установлении (а такое бывает и при строительстве нового жилищного комплекса).

В случае прекращения или приостановления полномочий мирового судьи, а также в случае его временного отсутствия (отпуск, болезнь и иные уважительные причины) исполнение его обязанностей возлагается на мирового судью другого судебного участка того же судебного района постановлением председателя соответствующего районного суда. Если в данном судебном районе создана одна должность мирового судьи, то при прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи, а также в случае временного отсутствия мирового судьи (болезнь, отпуск и иные уважительные причины) исполнение его обязанностей постановлением председателя вышестоящего суда или его заместителя возлагается на мирового судью, осуществляющего свою деятельность в ближайшем судебном районе <7>.

<7> Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", п. 3 ст. 8.

Представим ситуацию, что в районе, где действует один мировой судья, последний уходит в отпуск. В этом случае его обязанности возлагаются на мирового судью соседнего судебного района. И так ежегодно население района вынуждено более чем месяц в году ездить за судейской "услугой" в соседний район. В то время как свои местные федеральные судьи, куда совсем недавно могли обратиться, их ситуации рассудить не правомочны. А ведь мировой судья может отсутствовать не только по поводу отпуска, но и по другим причинам. В этом случае ситуация еще более усугубляется в организационном плане.

Каким видится решение этого вопроса? Нужно использовать две возможности: следует разрешить на одном участке работу двух и более мировых судей. Когда в районе действует не один, а несколько мировых судей, многие вопросы, как в приведенном случае, снимаются. При временном значительном увеличении количества дел на одном судебном участке допустить их передачу на другой судебный участок в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, т.е. по постановлению вышестоящего суда. Таким образом будет обеспечено гарантированное законом право граждан на судебную защиту в установленные законом сроки.