Мудрый Юрист

Каков критерий определения законодателем субъектов рассмотрения административных правонарушений?

Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГУПИ.

К компетенции судов общей юрисдикции КоАП РФ было отнесено изначально более 150 видов административных правонарушений и еще более 20 видов деликтов - к рассмотрению арбитражными судами. Кроме того, в компетенцию судов входит рассмотрение дел, направленных административными органами или уполномоченными должностными лицами, перечень которых пополнился в последующих редакциях Кодекса.

Какой же критерий положен законодателем в основу определения лица, которому следует рассматривать то или иное административное правонарушение? По какой системе проведен отбор административных правонарушений, отнесенных к судебной юрисдикции (мы умышленно употребляем данное понятие, хотя в литературе существуют иные суждения)?

Разумеется, в пределах одной статьи проанализировать весь КоАП РФ нереально, поэтому подвергнем анализу некоторые составы.

Возьмем, например, гл. 7, в которой судебная юрисдикция определена законодателем избирательно и отчасти логично, а отчасти нелогично. Например, обоснованно судьи рассматривают дела о незаконной добыче янтаря (ст. 7.5), ведении археологических раскопок без разрешения (ст. 7.15), в отношении объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности (ст. 7.24), которые далеки от формального состава и в которых необходимы наличие и объективная оценка доказательственной базы. А вот посягательство на порядок распоряжения административными органами земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности (ст. 7.10), можно бы передать на рассмотрение должностным лицам органов по охране земель, а не судам. Отметим, что формулировка ст. 7.10 не совсем точна, поскольку самовольное занятие земельного участка, не находящегося в государственной и муниципальной собственности, в условиях введения разных видов собственности на землю является чисто гражданско-правовым деликтом, где существует спор о праве. Следовательно, в правовой норме необходимо четко указать на конкретный предмет регулирования.

Нельзя согласиться с отнесением дел о нарушении авторских и смежных прав (ст. 7.12) к сфере охраны государственной собственности. Это, скорее, гражданско-правовой деликт по своей природе, и лишь отчасти, в условиях коммерческого оборота различных произведений и фонограмм, в какой-то мере, может, было бы оправданно. Заметим, что более обоснованной выглядит, например, позиция Франции: не вмешиваться в сферу частных интересов хозяйствующих субъектов, поскольку все виды интеллектуальной собственности принадлежат лицу, зарегистрировавшему его на свое имя. И свое право на эту интеллектуальную собственность, как и на любое другое имущество, он может защитить в гражданско-правовом порядке <1>.

<1> Женетль С.З., Телепина Н.А. Ответственность за незаконное использование товарных знаков (Опыт России и Франции) // Интеллектуальная собственность. 2006. N 6.

Затруднительно определить причину решения законодателя об отнесении к рассмотрению судом в случае со ст. 9.13 (уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры). Суждение, высказанное А.Б. Агаповым по данному вопросу: "Поскольку проведение административного расследования по делам об этих правонарушениях не предусмотрено, данные дела рассматриваются мировыми судьями" <2>, к сожалению, ясности в данный вопрос не вносит. В случае со ст. 9.14 (отказ от производства транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами) помимо неясности в причинах рассмотрения данного дела в рамках судебной юрисдикции у нас возникает вопрос о самом существе данного административного правонарушения. Наша страна находится в условиях рыночной экономики, когда производители сами определяют, что именно, в каком объеме и в какой период времени производить. В силу указанного отказ от постановки на производство транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами, является субъективным правом коммерческой организации, производящей транспортные средства, и не может рассматриваться в качестве правонарушения вообще.

<2> Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики. В 2 т. Т. 1. С. 215.

Нельзя найти вразумительного объяснения, почему именно такую категорию дел, как нарушение норм и правил ведения племенного животноводства (ст. 10.11 гл. 10), законодатель предписал рассматривать судьям, хотя в данной главе имеются составы, для которых предусмотрены и большие по величине санкции (ст. 10.5), а также санкции в виде административного приостановления деятельности (ст. ст. 10.3, 10.8) и связанные с ввозом продукции из других стран (ст. 10.14), в которых сложность концентрируемого в делах материала выше.

В гл. 11 причины передачи на рассмотрение суда административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 11.17, ст. 11.21, ст. 11.22, ст. 11.24, вполне просматриваются. А что касается ч. 4 ст. 11.17, то, по всей видимости, она отнесена к судебной юрисдикции в связи с дополнительной санкцией в виде конфискации пленки. Отметим, что в настоящее время диспозиция данной административно-правовой нормы нуждается в совершенствовании, так как подавляющее большинство носителей фото- и видеоинформации для современной аппаратуры - не пленка, а так называемые постоянные запоминающие устройства, жесткие диски компьютеров, DVD-диски и пр. Стоимость этих устройств зачастую довольно высока, к тому же с большинства из них можно стереть информацию путем многократного форматирования. Следовательно, не обязательно конфисковывать носитель, чтобы достичь желаемого для правоприменителя результата.

Не находит у нас логического объяснения отнесение к рассмотрению судами правонарушений, предусмотренных ст. ст. 11.12, 11.22. Перед нами группа формальных составов, по отношению к которым обнаружение представителем власти конкретного нарушения не может быть оспорено, так как доказательства содеянного в ряде случаев предоставить невозможно, поэтому сам факт обнаружения преюдициален (очистка пешеходных дорожек, поддерживание в чистоте выездов с закрытых участков и т.п.) и здесь вполне применима система привлечения к ответственности уполномоченным должностным лицом. Отнесение же к судебной юрисдикции ст. 11.24 можно объяснить только тем, что законодатель вообще занял позицию разрешения дел, касающихся обеспечения транспортных средств и инфраструктуры для инвалидов, рассматривать в судебном порядке.

По принципу избирательности осуществляется отнесение к компетенции суда нарушения правил установки на транспортном средстве устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо нанесения специальных цветографических схем автомобилей оперативных служб (ст. 12.4). Установка сигналов относится законодателем к судебной юрисдикции, а нанесение цветографических схем - к административной, хотя природа этих правонарушений и их общественная опасность, как нам кажется, одинаковы. Аналогичная ситуация - с административными правонарушениями, предусмотренными ст. 12.5 КоАП, где диспозиция нормы та же, но субъектом правонарушения выступают лица, управляющие транспортными средствами.

Вызывает определенные вопросы и сомнения логика законодателя применительно к определению субъекта, рассматривающего группу административных правонарушений, предусмотренных ст. 12.7 КоАП. Здесь управление транспортным средством водителем, не имеющим такого права, а также передача управления транспортным средством лицу, заведомо не имеющему права управления транспортным средством или лишенным такого права, относится к административной юрисдикции, а управление транспортным средством водителем, лишенным такого права, - к судебной. Какие соображения положены в основу такого решения законодателем и что здесь является критерием: повторность как квалифицирующий признак; наиболее значимые административные правонарушения? Налицо решение законодателя, не имеющее научного и практического обоснования.

Относительно предусмотренного ч. 4 ст. 12.15 правонарушения - выезд в нарушение Правил дорожного движения на сторону дороги, предназначенную для встречного движения, - также возникают вопросы. С одной стороны, данное административное правонарушение карается лишением права управления транспортным средством на определенный срок, что обосновывает целесообразность рассмотрения таких дел судьями. С другой стороны, в подавляющем большинстве случаев установление факта данного правонарушения не подтверждается ничем, кроме личных наблюдений работников ГИБДД, и судье остается воспринимать на веру их утверждение, а у лица, обвиняемого в совершении правонарушения, не имеется никаких средств доказывания обратного, пока не будет установлено видеонаблюдение на дорогах.

Рассмотрим незаконное использование чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров (ст. 14.10). Решение законодателя в данном случае связано с дополнительной санкцией в виде конфискации предметов, содержащих незаконное воспроизведение такой информации, предусмотренной в отношении граждан и юридических лиц. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. N 8-П <3> конфискация как вид юридической санкции может применяться только судами.

<3> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.

Данные положения были развиты и расширены в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1998 г. N 97-О <4>, где было указано, что данный вывод Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего, что конфискация имущества в виде санкции за правонарушение может применяться только судом, распространяется на все без исключения иные органы, в том числе административные комиссии, независимо от того, каким нормативным актом (или отдельными его положениями) такое право им предоставлено.

<4> СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4464.

Возвращаясь к материально-правовой стороне данного вопроса, отметим, что незаконное использование товарного и иных знаков индивидуализации, подчеркивающих качество товара, не имеет отношения к административной деятельности, являясь по своей природе гражданско-правовым деликтом. Тем более что законность и, соответственно, незаконность данного деяния в значительном числе случаев определяется наличием либо отсутствием между субъектами договора на использование данных знаков или обозначений.

Из пяти видов административных правонарушений, объединенных в ст. 14.13 КоАП, только ч. 5 является в полной мере административным проступком, так как неисполнение руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем обязанности по подаче заявления о признании организации или лица банкротом в арбитражный суд связано с общим административным порядком действий при банкротстве. Остальные ориентированы более на уголовные.

Не совсем ясным с логической точки зрения является отнесение к компетенции суда рассмотрения такого административного правонарушения, как осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23). Оба вида административных правонарушений, объединенных в данной статье (фактическое осуществление управления, а также заключение договора с дисквалифицированным лицом на управление юридическим лицом), являются составами формальными, требующими доказывания двух фактов: наличия действующего решения о дисквалификации и подтверждения осуществления функций управления со стороны физического лица, что обычно находит документальное подтверждение в виде подписанных им распоряжений и может быть рассмотрено административным органом.

Такой вид административного правонарушения, как нарушение законодательства о лотереях (ст. 14.27), является составом формальным и выявляется уполномоченным органом публичной власти. Вот бы ему применять соответствующую административную санкцию, тем более что протоколы о данном административном правонарушении вправе составлять как органы внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 28.3), так и должностные лица органов, регулирующих отношения в области организации и проведения лотерей (п. 84 ч. 2 ст. 28.3). Во всяком случае, в рамках принятой в отношении административной юрисдикции в КоАП системы это было бы логично. Рассмотрение таких дел арбитражными судами только затруднит своевременность восстановления должного порядка. Кроме того, потерпевшими при таком правонарушении, как отказ в выплате, передаче или предоставлении выигрыша или нарушение сроков предоставления выигрыша, являются физические лица, которым проще обращаться в суды общей юрисдикции, хотя бы из-за территориальности их нахождения.

Интересным с точки зрения темы данного анализа представляются положения ст. 14.34 КоАП, где два из восьми видов административных правонарушений отнесены к судебной юрисдикции, а остальные шесть - к административной. Так, разработка и утверждение схемы размещения торговых мест на розничном рынке без согласования с государственными надзорными органами, а также организация деятельности по продаже товаров на розничном рынке при отсутствии паспорта безопасности отнесено к судебной юрисдикции, а уклонение от ведения реестра продавцов или реестра договоров на предоставление торговых мест, организация и осуществление деятельности по продаже товаров на розничном рынке без оформления или выдачи карточки продавца и все остальные правонарушения отнесены к административной юрисдикции. Логика законодателя здесь малопонятна, поскольку нет характерных, обычных для отнесения к судебной юрисдикции признаков, т.е. ни конфискации имущества в качестве санкции, ни административного расследования в отношении указанных правонарушений, ни соприкосновения по характеру с преступлениями. Единственное отличие этих составов от основной массы - это более высокий уровень санкции по сравнению с другими. Если это критерий определения субъекта рассмотрения, то вряд ли его можно воспринять в качестве весомого аргумента.

Вполне обоснованно отнесен весь блок административных правонарушений в области налогов и сборов (ст. ст. 15.3 - 15.12), так как такие проступки представляют сложность в собирании и оценке доказательств.

Однако и многие другие виды административных правонарушений гл. 15, которые включены в рассматриваемую главу, являются достаточно сложными в доказывании, требуют существенных временных затрат, что является одним из признаков административного расследования. Более того, ст. 15.25 содержит большое количество видов административных правонарушений в сфере валютного законодательства, а ст. 15.27 прямо связана с нарушением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Тем не менее рассмотрение таких дел судами возможно только при направлении административным органом. В данном случае логика законодателя абсолютно необъяснима, в особенности если учесть, что дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, как наиболее сложные, рассматриваются судьями районных судов.

Не обошлось без казусов и в гл. 16. Так, из всех видов административных правонарушений, содержащих в качестве санкции конфискацию товара, только правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 16.1, заключающееся в сокрытии товаров от таможенного контроля путем использования тайников или иных способов, затрудняющих обнаружение товаров, полностью отнесено к судебной юрисдикции. Во всех остальных случаях, хотя рассмотрение дел представляет существенную сложность и чаще всего требует проведения административного расследования, передача дел на рассмотрение судьям осуществляется по решению соответствующего административного органа или должностного лица, т.е. подразумевается возможность рассмотрения данных дел в рамках административной юрисдикции.

Подытоживая анализ, сделанный в целях выявления какой-либо системы при выборе правонарушений законодателем для отнесения их к судебной или административной компетенции, можно отметить одно: такой системы нет. Между тем любое решение законодателя должно быть обоснованным, логичным. Закон не должен вызывать вопросов, а четкость, ясность, конкретность правовой нормы позволит правильнее воспринимать их и им подчиняться.