К вопросу о возможных стратегиях использования резервного фонда и фонда национального благосостояния
Саттарова А.А., ассистент кафедры финансового права ФГОУ ВПО "Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации" (Финакадемии), кандидат юридических наук.
Состояние ныне действующей финансовой системы государства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это отчасти объясняется тем, что политические, экономические и социальные реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного правотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования. В связи с этим особую значимость приобретают вопросы правового регулирования деятельности фондов (как существующих, так и недавно образованных), что соответствует реальным условиям рыночной экономики и критериям правового государства.
В настоящее время в Российской Федерации для финансирования отдельных направлений деятельности государства существует целая система фондов, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления. Рассмотрим более подробно Резервный фонд и Фонд национального благосостояния - новые фонды в финансовой системе государства.
Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: цели создания, принципы формирования, возможности использования.
Еще остались яркие впечатления от создания первого в истории России Стабилизационного фонда, когда высокий уровень мировых цен на нефть, сформировавшийся после 2000 г., вызвал приток в страну значительного объема валютных средств. В этих условиях было принято решение о формировании начиная с 2004 г. Стабилизационного фонда Российской Федерации, аккумулирующего часть экспортных сверхдоходов, связанных с благоприятной конъюнктурой мировых рынков.
По данным Счетной палаты РФ, объем поступлений в Стабилизационный фонд должен был расти с каждым годом.
Таким образом, помимо создания механизма автоматической стерилизации эмиссии, решение о создании Стабфонда преследовало следующие цели:
- накопление резерва для финансирования бюджетных расходов в случае снижения мировых цен на углеводородное сырье и, соответственно, сжатия налоговых доходов;
- защита финансовых активов государства от курсовых рисков.
В соответствии с бюджетным законодательством была предусмотрена возможность размещения средств Стабилизационного фонда и получение соответствующих доходов. Эти средства были направлены на формирование инвестиционного портфеля, включающего в себя денежные средства в иностранной валюте, к которой относятся доллары США, евро, фунты стерлингов и долговые обязательства иностранных государств в форме ценных бумаг правительств ряда стран Западной Европы и США.
Однако по итогам 2004 - 2005 гг. операции по размещению средств Стабилизационного фонда в иностранные долговые обязательства не проводились. Все это подтверждало, что средства Стабилизационного фонда фактически лежат мертвым грузом. В этой связи возник вопрос о том, в какой степени средства Стабилизационного фонда обесцениваются в результате инфляции.
По данным специалистов Счетной палаты Российской Федерации, инфляция "съела" только за первые годы существования Фонда около 60 млрд. руб., по мнению Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), - 99,6 млрд. руб., а аудиторско-консалтинговой компанией ФБК эти потери оцениваются в 132,2 млрд. руб. <1>.
<1> См.: Копейкин М. Стабилизационный фонд: деньги должны работать // Известия. 13.03.2006.Таким образом, размеры потерь можно было сопоставить с объемом средств, выделяемых на реализацию ряда национальных проектов. При этом вполне вероятно, что объем потерь от инфляции в последующие годы только возрастал - прямо пропорционально общему увеличению средств в Стабилизационном фонде.
В связи с этим в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений было предложено <2> использовать в бюджетном планировании методологию нефтегазового баланса, которая предусматривает <3>:
<2> См.: Ведев А., Кудрин А., Солнцев О. Возможные стратегии использования Стабилизационного фонда РФ для предотвращения кризисных ситуаций / Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогноза // www.opcc.ru.<3> См.: Основные результаты и направления бюджетной политики на 2007 г. и среднесрочную перспективу // http://www.minfin.ru.
- раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и нефтегазовых доходов;
- выделение в составе Стабилизационного фонда Резервной части и Фонда будущих поколений.
Для решения создавшейся ситуации в апреле 2007 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <4>, в соответствии с которым с 1 февраля 2008 г. прекратил свое существование Стабилизационный фонд, разделенный на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (далее - ФНБ).
<4> СЗ РФ. 30.04.2007. N 18. Ст. 2117.Резервный фонд. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) и ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Резервного фонда:
- Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта;
- аккумулирование ресурсов в Фонде происходит за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины и доходов от управления средствами Резервного фонда;
- управление средствами Резервного фонда осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации;
- средства Резервного фонда могут быть направлены как на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации, так и на размещение в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в иностранной валюте.
Фонд национального благосостояния (ФНБ). В соответствии с БК РФ и ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ действуют следующие правила, регулирующие формирование и использования Фонда национального благосостояния:
- ФНБ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;
- источниками формирования ФНБ являются нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает или превышает его нормативную величину и доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния;
- управление средствами Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- средства ФНБ разрешено размещать в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов.
Если говорить о мировой практике, то создание стабилизационных фондов - явление не тривиальное, но и не уникальное. Сегодня более 10 стран используют данный бюджетный инструмент. Наиболее успешными являются Стабфонды таких стран, как Венесуэла, Кувейт, Оман и Норвегия. Как и в России, основной источник средств для данных Фондов - доходы от экспорта нефти.
Среди существующих в различных странах мира государственных фондов финансовых ресурсов, формируемых за счет "избыточных" или дополнительных (в случае более высоких цен на экспортные товары) доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов, условно могут быть выделены <5>:
<5> См.: Золотарева А. и др. Перспективы создания Стабилизационного фонда в РФ. М., 2001 // http://www.iet.ru.- стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);
- фонды будущих поколений (Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа - Новая Гвинея);
- бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).
В соответствии с основными функциями, которые призваны выполнять стабилизационные фонды в зарубежных странах, эти структуры можно разделить на три группы (см. табл. 1).
Таблица 1. Функции стабилизационных фондов
Тип фонда | Функции | Источник ресурсов | Способы размещения |
Стабилизаци- | Основная - компен- | Часть рентных | Средства на счетах, |
Фонды | Накопление средств | Рентные платежи, | Иностранные активы, |
Бюджетные | Основная - обеспече- | Рентные платежи, | Средства на счетах, |
Стабилизационные и фонды будущих поколений связаны с аккумулированием тем или иным образом части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов. Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов: непосредственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета, дополнительного финансирования государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых. В ряде случаев фонды выполняют смешанные роли (как, например, в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кувейте, Норвегии и Папуа - Новой Гвинее). Что касается резервных фондов, то в эти фонды на постоянной основе направляются платежи за использование природных ресурсов, которые затем распределяются по индивидуальным счетам граждан. В ряде случаев средства таких фондов инвестируются в зарубежные финансовые активы и не полностью выплачиваются гражданам (аккумулируются), что сближает данные фонды с фондами будущих поколений.
Как было отмечено, Резервный фонд предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определяется трехлетним периодом бюджетного планирования.
Для расчета предполагается, что:
- цена нефти марки "Юралс" снижается с 51,7 долл. США/барр.
- средняя цена в трехлетнем бюджете на 2008 - 2010 гг. - до 29,4 долл. США/барр. - среднегодовая цена на нефть за последние 10 лет (с 1997 по 2006 г.);
- снижение нефтегазовых доходов федерального бюджета при снижении цены на нефть марки "Юралс" на 1 долл. США/барр. составляет 0,15% ВВП (в условиях 2008 г.).
Таким образом, необходимый размер Резервного фонда составляет 10% ВВП.
В настоящий момент темпы накопления средств в Резервном фонде РФ существенно превышают оценки, принятые при бюджетных расчетах в 2007 г. Это связано, прежде всего, с высокими мировыми ценами на нефть, существенно превосходящими не только консервативный, но и благоприятный вариант прогноза, положенный в основу бюджетных расчетов.
Таблица 2. Ожидаемые поступления в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния согласно ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"
2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | |
Резервный | 3500000000,0 | 3969000000,0 | 4480000000,0 |
ФНБ | 760 млрд. руб. | н/д | н/д |
Таблица 3. Основные параметры федерального бюджета и использование ресурсов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в соответствии с бюджетными проектировками
2008 год | 2009 год | 2010 год | |
Доходы: | |||
- нефтегазовые | 2383,1 млрд. | 2351,9 млрд. | 2348,3 млрд. |
- из них | 2135,0 млрд. | 2103,6 млрд. | 2016,3 млрд. |
Расходы: | |||
Погашение внешнего | 186,9 млрд. | 212,6 млрд. | 247,1 млрд. |
Покрытие дефицита | 184,6 млрд. | 196,2 млрд. | 215,6 млрд. |
Оставшиеся средства Стабилизационного фонда Российской Федерации зачисляются в Фонд национального благосостояния, задача которого - сохранение и приумножение доходов от невозобновляемых природных ресурсов для будущих поколений.
Возможны как позитивные, так и негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Например, позитивные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния сводятся к следующему:
- Обеспечение устойчивости расходов бюджета в условиях возможного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.
В случае снижения начиная с 2009 г. цен на нефть накопленных к этому моменту объемов Резервного фонда и ФНБ будет достаточно для компенсации сокращения доходов федерального бюджета в течение нескольких лет.
- Защита накопленных бюджетных ресурсов от возможной девальвации рубля.
При снижении мировых цен на сырье становится вероятной коррекция обменного курса рубля, которая связана с необходимостью поддержки экономического роста. Отсюда возникает потребность в обеспечении устойчивости бюджетных резервов в условиях изменения валютного курса. Такая устойчивость будет достигаться за счет размещения средств фондов в иностранных активах.
- Перечисление дополнительных доходов на финансирование приоритетных расходов бюджета.
- Формирование за счет аккумулированных доходов фондов поддержки налоговой реформы. Предполагается в период проведения налоговой реформы направлять средства Фондов на финансирование социальных институтов.
Возможны и негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Конечно, расформирование Стабилизационного фонда РФ - нашей "копилки" и "подушки безопасности" - само по себе вызывает ощущение больших денег в стране. Однако упускается из виду, что вся совокупность этой денежной массы может привести к серьезным последствиям для российской экономики. Поток нефтедолларов, избыток денежных средств на внутреннем рынке приводит к укреплению курса национальной валюты, что мы наблюдаем на сегодняшний день. В результате производимый внутри страны товар становится на четверть дороже, а на внешнем рынке этот экспортируемый товар теряет конкурентоспособность. Кроме того, продать его на внутреннем рынке тоже становится проблематично, потому что дешевле купить доллары и импортировать более дешевый западный аналог.
В результате производство внутри страны падает, предприятия закрываются, появляется безработица, растет инфляция.
Нефтяные деньги не утрачивают своей разрушительной силы и далее. На этом фоне коррупция достигает фантастических масштабов - чиновники претендуют на свою часть "нефтяного пирога", масштаб требуемых взяток растет, а сфера принятия решений методом коррупционных предложений расширяется. Деградирует судебная система, правоохранительные органы становятся участниками споров хозяйствующих субъектов, добывающие регионы начинают развиваться по принципу феодальных княжеств <6>.
<6> См.: Богданов В. Нефтедоллары-убийцы // Еженедельник "Директор-инфо". 2005. N 30.В обществе же тем временем усиливается социальное расслоение - богатых и бедных разделяет пропасть, и большая часть населения, пораженная безработицей, деклассируется.
Налицо необходимость кардинальных изменений в управлении средствами Резервного фонда и ФНБ.
Однако даже создание новых фондов может привести к ряду негативных последствий.
С одной стороны, механическое накопление поступающих в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния средств на счетах в Банке России может привести к избыточному стерилизационному эффекту и тем самым к ухудшению макроэкономической ситуации.
С другой стороны, по мере исчерпания фондов становится неизбежным сокращение финансирования социальных расходов, отсутствие решения проблемы стерилизации избыточной эмиссии, увеличение зависимости расходов от мировых цен на сырье. Кроме того, избыточное софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан РФ может привести к отсутствию возможности стерилизации эмиссии, т.е. может возникнуть угроза трансформации денежных средств в наиболее инфляционно опасную налично-денежную форму.
Таким образом, деятельность Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в условиях запуска в 2008 г. механизма формирования, распределения и использования денежных средств может привести как к положительным результатам, так и отрицательным. В связи с этим необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности данных Фондов стала особенно актуальна.
Для сравнения: за весь период существования Стабфонда в России основной законодательной базой данного Фонда считались следующие нормативные акты:
- Бюджетный кодекс РФ;
- ФЗ от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год";
- ФЗ от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";
- ФЗ от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год";
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. "О бюджетной политике в 2007 году";
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году";
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. "О бюджетной политике в 2005 году";
- Постановление Правительства РФ от 21.04.2006 N 229 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 23.01.2004 N 31 "Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации";
- Приказ Минфина России от 22 мая 2006 г. N 158 "Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации";
- Приказ Минфина России от 22 мая 2006 г. N 157 "Об утверждении нормативной валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и Порядка приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в соответствие с нормативной валютной структурой".
Нормативной базой Резервного фонда и ФНБ, значимость которых для финансовой системы страны не менее высока, являются:
- Бюджетный кодекс РФ;
- Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния";
- Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 г. и период до 2010 г.
Как видно, необходимость внесения дополнений в действующую нормативную базу формирования и инвестирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния налицо.
На протяжении всего периода реформирования Стабфонда, представляющего собой самый крупный из государственных бюджетных фондов, созданные на его основе Резервный фонд и ФНБ находятся в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Резервный фонд и ФНБ в последнее время служат источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое предполагает использовать денежные средства Фондов для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фондов; населения, связывавшего с деятельностью Фондов свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.
Сказанное подтверждает высокую социальную и экономическую значимость финансовой деятельности Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которая обусловливает необходимость тщательного правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в процессе деятельности Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.