Мудрый Юрист

Ограничение прав граждан в системе социального обеспечения

Федорова М.Ю., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой социального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

В системе социального обеспечения осуществляется реализация важнейших конституционных прав человека и гражданина. К их числу относятся право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которые включают в себя в качестве структурных элементов целый ряд других прав. Как отмечает М.В. Филиппова, "будучи конституционным, право на социальное обеспечение является элементом правового статуса личности и создает основу для формирования иных прав в социальной сфере. Так, конституционное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, при потере кормильца трансформируется в российском законодательстве в право на конкретные виды обеспечения (право на пенсию, пособие, государственную социальную помощь, социальное обслуживание) и в право на обеспечение в рамках определенных организационно-правовых форм (право на социальное страхование, на государственное социальное обеспечение)" <1>. Кроме того, право на социальное обеспечение связано с иными правами, которые также реализуются в рассматриваемой системе, например с правом на информацию, правом на достоинство личности и др.

<1> Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 21 (автор главы - М.В. Филиппова).

Проблема ограничения прав человека, традиционно анализируемая в науке конституционного права и в теории прав человека, на сегодняшний день пока не стала предметом специального исследования в отраслевой науке права социального обеспечения. Между тем настоятельная необходимость такого научного поиска обусловлена потребностью не только в теоретическом обосновании правоограничений в системе социального обеспечения, но и, что гораздо более важно, в практическом применении этой конструкции, прежде всего в целях оценки конституционности тех или иных законодательных положений. Конструкция правоограничений в системе социального обеспечения должна анализироваться и в учебном процессе, который нацелен на подготовку высококвалифицированных специалистов, обладающих знаниями, умениями и навыками, необходимыми для защиты прав граждан. Отдельные элементы этой конструкции упоминаются в законодательстве. Так, в преамбуле Федерального закона РФ от 22 августа 2004 г. N 122 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122) <2> подчеркивается, что его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина. Кроме того, отмечается, что, переходя к новой системе социальной защиты, нельзя допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц. В процессе реформирования следует вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения и других обстоятельств, а также реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования. Приведенные нормы, по нашему мнению, очень важны для оценки актуальности проблемы правоограничений в системе социального обеспечения. Несмотря на то что законодатель не использует в данном контексте термин "ограничение прав и свобод", фактически речь идет об анализируемом феномене.

<2> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Ограничения прав человека в науке конституционного права исследуются с позиций ч. 3 ст. 55 Основного Закона России: они допускаются, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Установление возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом лишь в строго оговоренных Конституцией случаях рассматривается в качестве одной из специальных конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина <3>. "Перечисленные в ч. 3 ст. 55 основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека" <4>. Приведенные положения Конституции РФ соответствуют международно-правовым нормам, касающимся ограничений прав и свобод. Согласно ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Следует также обратить внимание на то, что ст. 29 Всеобщей декларации прав человека нацелена в первую очередь на установление принципа единства прав и обязанностей, поэтому в ч. 1 предусматривает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности.

<3> Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2004. С. 151 (автор главы - В.В. Невинский).
<4> Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996. С. 165 (автор главы - М.В. Баглай).

На наш взгляд, закрепление принципа единства прав и обязанностей, а также оснований ограничений прав и свобод в одной норме не случайно, поскольку между правоограничениями и обязанностями существует неразрывная связь. Если под субъективным правом понимать меру возможного поведения, а юридическую обязанность рассматривать как меру должного поведения, то правоограничения можно оценить как юридические обязанности особого рода. "Все обязанности в зависимости от характера содержащегося в них предписания и требуемого от их носителя поведения возможно дифференцировать на активные, или позитивные, требующие от субъекта конституционной обязанности положительных действий (платить налоги, нести военную службу), и пассивные, или негативные, требующие от субъекта воздержаться от определенных действий, противоречащих солидарной природе общества (осуществлением своих прав и свобод не нарушать права и свободы других лиц) или прямо запрещаемых Конституцией" <5>. При этом Б.С. Эбзеев подчеркивает, что обязанности первого типа не только требуют положительных усилий от их субъекта, но и предполагают непосредственное и позитивное участие государства. Пассивные обязанности такого участия не требуют, а государство "подключается" к их регулированию только в том случае, если они не исполнены или нарушены. Сущность обязанностей второго вида предстает в качестве правовой невозможности или недопустимости определенного поведения, т.е. запрета или ограничения <6>. Обязанности-ограничения Б.С. Эбзеев называет "способом установления пределов конституционных прав и юридической формой их ограничения". Это позволяет определить правоограничения как облеченную в форму юридической обязанности, установленной федеральным законом, меру поведения управомоченного субъекта, исключающую в целях защиты публичных интересов возможность реализации права в полном объеме либо его отдельных элементов.

<5> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 246.
<6> Там же. С. 247.

Таким образом, субъективное право и его ограничение как юридическая обязанность носят взаимоисключающий характер, зеркально отображая друг друга в механизме правового регулирования. При таком подходе правоограничения могут приобретать характер как пассивной, так и активной юридической обязанности в зависимости от того, какое содержание имеет то или иное субъективное право. Если право предполагает активное поведение субъекта, совершение им определенных действий, то его ограничение, соответственно, потребует пассивного поведения, т.е. воздержания от совершения таких действий. Так, в соответствии со ст. 27 Конституции РФ каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, т.е. указанное право предоставляет лицу возможность совершать соответствующие действия. Но Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ" <7> в ст. 15 предусматривает ограничение данного права (например, в случае, если гражданин призван на военную службу или уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом). Иными словами, при наличии условий, указанных в Законе, гражданин должен воздерживаться от действий, составляющих содержание права на выезд за пределы РФ, в противном случае органы государственной власти имеют право препятствовать ему в осуществлении таких действий способами, предусмотренными Законом. Если право предоставляет гражданину возможность воздерживаться от определенных действий, то ограничение такого права, напротив, потребует совершения соответствующих действий. Например, ст. 33 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. предоставляет пациенту право отказаться от медицинского вмешательства. Но ст. 34 названного Закона устанавливает ограничения данного права в отношении некоторых категорий лиц (страдающих тяжелыми психическими расстройствами либо заболеваниями, которые представляют опасность для окружающих) <8>. Таким образом, право на отказ от медицинского вмешательства предполагает возможность гражданина воздержаться от определенных действий, в то время как ограничение этого права требует от гражданина активного поведения, а именно обязывает его принять медицинскую помощь, следовать врачебным назначениям, являться на процедуры и т.п.

<7> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
<8> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.

Итак, в науке конституционного права и в общей теории права ограничения прав и свобод рассматриваются как юридические обязанности, которые могут устанавливаться федеральным законом по основаниям и в пределах, которые предусмотрены Конституцией РФ.

К сожалению, данные теоретические конструкции не позволяют дать исчерпывающую характеристику правоограничений в системе социального обеспечения. Анализ законодательства приводит к выводу о том, что ограничения прав граждан в системе социального обеспечения можно разделить на две группы.

В первую из них попадают правоограничения, которые можно именовать "классическими": они применяются преимущественно в отношении личных прав, реализация которых обусловливает осуществление права на социальное обеспечение, и приобретают характер юридических обязанностей. Один из примеров подобного рода - недобровольное помещение гражданина в учреждение социального обслуживания. Это правоограничение - своеобразная проекция ограничения права на отказ от медицинского вмешательства. Согласно ст. 10 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" <9> данные категории лиц имеют право отказаться от социального обслуживания. Но ст. 15 указанного Закона предусматривает ограничение этого права, которое может выражаться в помещении граждан без их согласия в учреждения социального обслуживания в случаях, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и/или активному передвижению) либо признаны в установленном законом порядке недееспособными.

<9> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Вторая группа правоограничений касается непосредственно права на социальное обеспечение, поэтому их исследование необходимо начать с определения названного права. Право на социальное обеспечение - одно из субъективных прав, в связи с чем его дефиницию можно вывести из определения последнего. Наиболее полное и правильное определение субъективного права, по нашему мнению, предложил Н.В. Витрук: "...социально обусловленная и гарантированная мера возможного поведения личности, которая определена нормами объективного права в целях пользования материальными, духовными и личными благами и ценностями для удовлетворения собственных потребностей и интересов" <10>.

<10> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 233.

В содержании права на социальное обеспечение следует выделить такие важнейшие черты, как: 1) направленность на обеспечение доступа к социальным благам и услугам; 2) экономическая обусловленность; 3) законодательная фиксация; 4) определение оснований и условий его реализации; 5) определение уровня или объема социальных предоставлений. С учетом названных характеристик право на социальное обеспечение можно определить как меру возможного поведения субъекта, находящегося в ситуации социального риска и нуждающегося в предоставлении благ или услуг по системе социального обеспечения в объеме и на условиях, установленных законом исходя из экономических возможностей государства и общества.

Ограничение права на социальное обеспечение, с нашей точки зрения, не связано с возложением на гражданина тех или иных обязанностей, поскольку в материальных социально-обеспечительных правоотношениях гражданин всегда выступает как управомоченный субъект, а государство либо негосударственные органы (организации) - как обязанный субъект. Государство, оставаясь основным субъектом, который предоставляет гражданам социальное обеспечение, финансирует эти выплаты и услуги, определяет условия их предоставления, их размеры или объем, поэтому при осуществлении правового регулирования данной сферы может ограничивать право на социальное обеспечение, не возлагая на граждан дополнительных обязанностей. Ограничение права на социальное обеспечение, таким образом, не приобретает характера юридической обязанности, а предполагает сужение границ реализации этого права с точки зрения ужесточения условий доступа к благам, предоставляемым по системе социального обеспечения, либо уменьшения их объема. С учетом изложенного представляется возможным для определения ограничения права на социальное обеспечение применять термин "умаление права", под которым Б.С. Эбзеев предлагает понимать уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных и иных благ, причитающихся их обладателю <11>, тем более что ужесточение условий реализации анализируемого права практически всегда приводит к уменьшению его материального содержания. Проиллюстрируем этот тезис примерами из законодательства.

<11> Эбзеев Б.С. Личность и государство в России... С. 256.

Трудовая пенсия по инвалидности не может быть назначена, если инвалидность наступила вследствие совершения лицом умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке. В этих случаях, а также при полном отсутствии у инвалида страхового стажа гражданину предоставляется социальная пенсия по инвалидности (ст. 8 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ") <12>. Аналогичные правила предусмотрены в отношении трудовых пенсий по случаю потери кормильца. Можно ли рассматривать их как ограничение права на социальное обеспечение? Полагаем, что на этот вопрос трудно дать однозначный ответ. С одной стороны, право на социальное обеспечение в данном случае все же реализуется, но в рамках другой организационно-правовой формы (не в системе обязательного пенсионного страхования, а в системе государственного пенсионного обеспечения). С другой стороны, социальная пенсия в абсолютном большинстве случаев назначается в меньшем размере, нежели трудовая. Применительно к ситуации, когда у инвалида либо умершего кормильца полностью отсутствует страховой стаж, вопросов не возникает: данное обстоятельство обусловливает невозможность исчисления страховой части трудовой пенсии в связи с тем, что не сформирован пенсионный капитал. Если же причина инвалидности или смерти кормильца связана с умышленным уголовно наказуемым деянием либо умышленным нанесением вреда своему здоровью, такого рода ограничения можно признать обоснованными, так как гражданин своими действиями способствовал возникновению страхового случая, и последний утратил рисковый характер, поэтому общество проявляет солидарность с нуждающимися в социальном обеспечении гражданами не через социально-страховой механизм, основанный на равных условиях участия застрахованных граждан в финансировании системы и получении от нее выплат и услуг, а через "классический" социально-обеспечительный механизм, предполагающий бюджетное финансирование и характеризующийся более широкими границами социальной солидарности. Это, кстати, согласуется с международно-правовыми принципами, зафиксированными во Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 которой связывает право на социальное обеспечение с наступлением старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам. Таким образом, в данном случае правильнее говорить не об ограничении права на социальное обеспечение в целом, а об ограничении права на конкретный вид социального обеспечения в рамках определенной организационно-правовой формы социального обеспечения (например, на трудовую пенсию по инвалидности или по случаю потери кормильца в системе обязательного пенсионного страхования).

<12> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.

На наш взгляд, ограничения такого рода являются обоснованными и выполняют функцию запрета злоупотребления правами в системе социального обеспечения. К числу подобных примеров можно отнести также ряд ограничений, установленных Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в РФ" <13>. Так, ст. 33 предусматривает установление размера пособия по безработице для граждан, имеющих необходимые периоды работы в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы, дифференцированно в зависимости от хронологических периодов безработицы: в первые три месяца - в размере 75% среднего заработка, в следующие четыре месяца - в размере 60% и в течение оставшихся пяти месяцев первого периода получения пособия - 45% среднего заработка. Для безработных граждан, уволенных за нарушение трудовой дисциплины или иные виновные действия, пособие по безработице назначается в размере минимальной величины, определяемой постановлением Правительства РФ (ст. 34).

<13> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.

К числу ограничений права на социальное обеспечение, направленных на недопущение злоупотребления этим правом, можно отнести установление предельных сроков предоставления обеспечения. В частности, ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" <14> предусматривает, что инвалидам пособие по временной нетрудоспособности выплачивается не более четырех месяцев подряд или пяти месяцев в течение календарного года.

<14> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 18.

Поскольку право на социальное обеспечение отдельных видов может формироваться в течение достаточно длительного времени, немаловажна стабильность правового регулирования условий возникновения и реализации этого права. При таком подходе изменение условий реализации права на социальное обеспечение в сторону ужесточения следует рассматривать как ограничение права на социальное обеспечение. Допустимость такого ограничения необходимо оценивать с точки зрения придания новым правилам обратной силы. Примеры подобного рода можно найти в действующем пенсионном законодательстве, и большинство из них связаны с проведением пенсионной реформы 2002 г. Так, согласно ст. 10 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" право на пенсию связывается не с общим трудовым, а со страховым стажем, который представляет собой суммарную продолжительность периодов работы и/или иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, указанных в Законе. В страховой стаж включаются далеко не все периоды, которые по ранее действовавшему законодательству засчитывались в общий трудовой стаж. В частности, теперь учету не подлежат периоды обучения в образовательных учреждениях, проживания жен (мужей) военнослужащих в местностях, где они не могли трудоустроиться по специальности, и некоторые другие периоды. Кроме того, отменено льготное исчисление стажа. Но ст. 30 названного Закона предусматривает применение общего трудового стажа в целях конвертации пенсионных прав, приобретенных до его введения в действие (т.е. до 1 января 2002 г.). Новые правила получили неоднозначную оценку при их практическом применении, что послужило поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. В частности, предметом рассмотрения в Конституционном Суде стала норма, содержащаяся в п. 4 ст. 30 Федерального закона о трудовых пенсиях, в той части, в какой она во взаимосвязи с п. 2 ст. 31 данного Закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством <15>.

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2004. N 6. Ст. 450.

В Постановлении Конституционного Суда РФ подчеркивается, что при отмене льготного (кратного) исчисления общего трудового стажа и исключении из него некоторых периодов общественно полезной деятельности, в течение которых не уплачивались страховые взносы, законодатель придал норме п. 4 ст. 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" обратную силу и распространил ее на граждан, приобретших пенсионные права до 1 января 2002 г. Вместе с тем, вводя новый порядок исчисления общего трудового стажа, он установил такой минимальный уровень пенсионного обеспечения (минимальный расчетный размер трудовой пенсии), который превышает ранее установленный максимальный размер трудовой пенсии и, во всяком случае, превышает уровень пенсионного обеспечения, исчисленный исходя из норм Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ". При этом Федеральный закон "О трудовых пенсиях в РФ" не содержит нормы, ограничивающей максимальный размер трудовой пенсии тремя (для отдельных категорий граждан - тремя с половиной) минимальными размерами пенсии, которая содержалась ранее в ст. 18 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ". Более того, согласно п. 8 ст. 30 названного Закона расчетный пенсионный капитал, исчисленный в соответствии с ее п. 4, подлежит индексации по нормам данного Закона за весь период с 1 января 2002 г. до дня, с которого назначается страховая часть трудовой пенсии.

Конституционный Суд РФ пришел к заключению, что норма п. 4 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях не ухудшает положение граждан и не отменяет права, приобретенные ими на основании ранее действовавшего законодательства, а потому не относится к нормам, которым не может быть придана обратная сила. Кроме того, предусмотренные ею правила соответствуют действовавшим с 1 февраля 1998 г. условиям и нормам (в том числе в части, касающейся календарного исчисления трудового стажа), установленным Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", а также ст. 7 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" с учетом изменений, внесенных в нее этим актом. В тех случаях, когда исчисленный на их основании размер пенсии не достигал размера пенсии, уже получаемой им по Закону РФ "О государственных пенсиях в РФ" в прежней редакции, пенсионер мог выбрать исчисление пенсии в соответствии со старым порядком.

По мнению Конституционного Суда РФ, регулирование, закрепленное в п. 4 ст. 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ", не противоречит Конституции РФ и не может рассматриваться как нарушающее, отменяющее или умаляющее права и свободы человека и гражданина в сфере пенсионного обеспечения.

Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24 мая 2001 г. <16>, конкретизирована в Определении от 5 ноября 2002 г. по жалобе гражданина Ю.И. Спесивцева на нарушение его конституционных прав положениями ст. ст. 12 и 133.1 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" в отношении граждан, приобретших пенсионные права до введения нового правового регулирования <17>. Как указал Конституционный Суд РФ, у таких граждан сохраняются ранее приобретенные права на пенсию в соответствии с условиями и нормами законодательства РФ, действовавшего на момент приобретения права.

<16> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.
<17> СЗ РФ. 2003. N 5. Ст. 500.

Применительно к положениям ст. 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" данная правовая позиция означает, что содержащаяся в ее п. 4 норма не препятствует оценке пенсионных прав граждан по условиям и нормам Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ". Именно на этом основывался законодатель, закрепив в ст. 30 Закона о трудовых пенсиях возможность осуществления оценки пенсионных прав исходя из расчетного размера пенсии, исчисленного по нормам Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" (п. 6), и предусмотрев, что при оценке пенсионных прав застрахованных лиц применяется порядок исчисления и подтверждения трудового стажа, в том числе стажа на соответствующих видах работ (а в необходимых случаях - заработка застрахованного лица), который был установлен для назначения и перерасчета государственных пенсий и действовал до дня вступления в силу Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" (п. 9).

Для обоснования своей позиции Конституционный Суд РФ сослался также на Постановление Министерства труда и социального развития РФ от 17 октября 2003 г., которым было утверждено разъяснение "О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со ст. ст. 27, 28, 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ" <18>. Согласно п. 2 данного разъяснения при оценке пенсионных прав застрахованного лица в соответствии со ст. 30 Закона о трудовых пенсиях расчетный размер трудовой пенсии по его желанию может быть исчислен исходя из предусмотренного законодательством, действовавшим до вступления в силу Федерального закона "О трудовых пенсиях", размера пенсии, рассчитываемого без применения индивидуального коэффициента пенсионера (включая правила подсчета общего трудового стажа, специального трудового стажа и среднемесячного заработка пенсионера) и определяемого с учетом продолжительности общего трудового стажа этого лица по состоянию на 1 января 2002 г. и его среднемесячного заработка за 2000 - 2001 гг. по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования либо за любые 60 месяцев подряд (до 1 января 2002 г.) на основании документов, выдаваемых в установленном порядке соответствующими работодателями либо государственными (муниципальными) органами.

<18> Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2003. N 12.

В качестве ограничения права на социальное обеспечение может рассматриваться уменьшение размеров социальных выплат. Законодатель при осуществлении правового регулирования социального обеспечения не допускает прямого снижения размеров социальных выплат. Напротив, при проведении социальных реформ он даже устанавливает гарантии недопустимости снижения размеров социальных пособий и прочих выплат, как это было сделано, например, при принятии Федерального закона N 122. Статья 153 указанного Закона предусматривает, что размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме, устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. В связи с тем что ранее льготы устанавливались в натуральной форме, была введена еще одна важная гарантия: при изменении порядка реализации таких льгот совокупный объем их финансирования не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Конституционный Суд неоднократно ссылался на эту норму при оценке изменений правового регулирования социального обеспечения в связи с реализацией Федерального закона N 122. Так, анализируя эту ситуацию применительно к возмещению вреда, причиненного политическими репрессиями, Конституционный Суд пришел к выводу, что размеры установленных федеральным законодателем компенсаций, не пересматриваемые в течение достаточно длительного времени, не соответствуют целям и задачам правового регулирования. В Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И.В. Волика на нарушение его конституционных прав Законом РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" <19> подчеркивается, что, принимая на себя публично-правовое обязательство по обеспечению жертвам политических репрессий посильной компенсации причиненного ущерба, федеральный законодатель исходил из социально-экономического положения государства на момент вступления в силу Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий". Между тем размеры компенсаций, установленных названным Законом, не пересматривались с 1 января 2001 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации". При таких обстоятельствах Правительство РФ и Федеральное Собрание в рамках предоставленных им Конституцией РФ полномочий должны - исходя из финансовых возможностей государства, с учетом уровня инфляции, других социально-экономических факторов - определить размеры компенсаций для лиц, на которых распространяется действие Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий", которые в настоящее время следует рассматривать как посильную компенсацию причиненного ущерба, с тем чтобы ее размер соответствовал уже признанному государством объему возмещаемого им вреда (этот вред, как следует из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 19 июня 2002 г. N 11-П, не подлежит уменьшению). Таким образом, игнорирование справедливых и разумных требований об индексации ранее установленных размеров социальных выплат также может рассматриваться как ограничение права на социальное обеспечение.

<19> Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 5.

Приведенные примеры, отражающие деятельность Конституционного Суда РФ по защите права граждан на социальное обеспечение, позволяют обозначить еще один существенный аспект проблемы правоограничений в системе социального обеспечения, а именно установление и применение критериев их допустимости. "В практике конституционных судов, а также региональных и международных органов по защите прав человека сложился ряд принципов и концептуальных установок для определения конституционности вводимых и применяемых органами государственной власти ограничений прав и свобод" <20>. К их числу относятся, в частности, отсылка к закону, соразмерность или запрет чрезмерных ограничений, сохранение сущностного содержания прав и свобод, запрет расширительного толкования ограничений, обоснованность и справедливость ограничений и т.д. <21>. Полагаем возможным применение этих критериев и при оценке правоограничений в системе социального обеспечения. Но ограничения права на социальное обеспечение с учетом их особого характера требуют дополнительных критериев их допустимости. Один из них был сформулирован нами ранее и обозначен как недопущение злоупотребления правом на социальное обеспечение. Он должен рассматриваться с позиций установления пределов осуществления прав и свобод человека и гражданина, а также принципа юридического равенства граждан (ст. ст. 17 и 19 Конституции РФ), а применительно к праву на социальное обеспечение - с точки зрения принципа социальной солидарности, который, к сожалению, не имеет нормативной основы и может быть выведен из названных положений Основного Закона страны и упоминавшихся выше положений Федерального закона N 122, устанавливающих недопущение при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

<20> Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 158 (автор главы - И.А. Ледях).
<21> См. об этом подробнее: Эбзеев Б.С. Личность и государство в России... С. 257 - 259.

С учетом изложенного остается сожалеть о том, что Конституция РФ не установила специальных гарантий, которые могли бы быть применены для оценки допустимости ограничения права граждан на социальное обеспечение. Не имеет достаточно четкого содержания ст. 39, закрепляющая право на социальное обеспечение. В ней не названы организационно-правовые формы социального обеспечения, не определены исчерпывающим образом все социальные риски, являющиеся основанием социального обеспечения. В условиях, когда Российская Федерация не приняла на себя международно-правовые обязательства в рассматриваемой сфере, не ратифицировала ни одну из основополагающих конвенций Международной организации труда по вопросам социального обеспечения и Европейский кодекс социального обеспечения, отсутствие таких норм в Основном Законе страны может негативно повлиять на содержание конституционного права граждан на социальное обеспечение. Небезупречна в этом смысле и ст. 7 Конституции РФ, закрепляющая принцип социальной государственности. Она не содержит упоминания о минимальных социальных стандартах, которые должны быть положены в основу социальной политики и применяться в системе социального обеспечения. Все это свидетельствует о необходимости активизации научных исследований по проблемам общей части права социального обеспечения, в которых приоритетным направлением должен стать анализ права граждан на социальное обеспечение, в том числе с позиций его ограничения.