Мудрый Юрист

К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения

Тимофеев Н.С., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Разграничение компетенции органов государства и органов местного самоуправления является чрезвычайно сложным. Это разграничение проходит по предметам ведения, по полномочиям и интересам. Как в международных, так и в российских источниках муниципального права отсутствуют четкие критерии, связанные с определением сфер деятельности государственной и местной властей. Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4), определяя сферу компетенции местного самоуправления, ограничивается установлением пяти общих требований (а точнее, условий).

I. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач (п. 1 ст. 4).

В данном случае ясно, что речь идет об общем принципе определения сферы деятельности и полномочий местного самоуправления на основе конституции или закона. Именно эта сфера и эти полномочия могут быть отнесены к "собственным полномочиям" и носят относительно постоянный базовый характер.

Однако этим же пунктом не исключается предоставление органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. При этом неясно: эти делегированные задачи являются или становятся собственно муниципальными или остаются государственными, порученными для исполнения муниципальным органам? В связи с порядком наделения можно предполагать, что они могут носить временный характер по сравнению с собственными полномочиями, так как устанавливаются, как правило, отраслевыми законами, которые более подчинены не динамике развития муниципального образования, а преимущественно интересам иной сферы общественных отношений.

II. На основании п. 2 ст. 4 можно выделить такой принцип, как "инициативность". Хартия устанавливает, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти". В данном случае очевидно проявление принципа "негативного" регулирования компетенции и можно говорить о категории "инициативных полномочий" местного самоуправления.

III - IV - V. Однако, пожалуй, основными принципами распределения сфер деятельности и полномочий является принцип приближенности органов публичной власти к гражданам, принцип субсидиарности, заключающийся в том, что перераспределение полномочий между уровнями публичной власти "должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии" (п. 3 ст. 4).

Объединение в одном пункте принципов "приближенности" и "субсидиарности" не случайно. Это свидетельство того, что любая рационализация, связанная с перераспределением полномочий во имя эффективности и экономии, должна обеспечиваться прежде всего за счет демократического потенциала местного самоуправления. Государственные и муниципальные органы обречены на постоянные совместные действия во многих сферах общественных отношений.

Ю.А. Тихомиров такое взаимодействие связывает с принципом взаимозаменяемости и взаимодополняемости <1>. Разумеется, такой подход к разграничению полномочий не снимает проблему нечеткости и неопределенности, так как он в равной степени присущ регулированию отношений далеко за пределами существующих сфер совместного ведения, охраны общественного порядка, образования, здравоохранения и т.д.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 195.

Мы не можем не признать условность разграничения "дел местного значения" и общегосударственного значения. Территориальные пределы местного самоуправления ограничивают территориальную юрисдикцию органов конкретного муниципального образования, а существующая однотипность вопросов, решаемых всей совокупностью муниципальных образований, переводит решение проблем на региональный и федеральный уровни публичной власти.

В связи с этим и сегодня актуален вывод К.Ф. Шеремета о том, что "дела местного значения" - это государственно-правовая, а не политическая категория" <2>. На такой же позиции стоит С.А. Авакьян, утверждающий, что "никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного значения, - это фактически вопросы, единые для страны" <3>. В очередной раз закономерна постановка вопроса о том, что позитивное развитие российской государственности не в отрыве местного самоуправления от государственного, не в их противопоставлении, что способствует ослаблению государства.

<2> Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С. 30.
<3> Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М., 2008. С. 17.

В этом отношении при рассмотрении компетенционных возможностей местного самоуправления допустим вывод, что истина не столько в самом определении вопросов местного значения, сколько в системе отношений местного самоуправления и государства. В их подвижности и неизменности. Местное самоуправление по своей природе должно быть податливо чужой воле (разумеется, воле государства), но не управляемо ею. Не ограниченным в проявлениях, но и имеющим свои законы. Мы ищем предопределенность и гармонию, но они изменчивы и на каждом отрезке времени свои, связанные с прошлым и предопределяющие будущее. И здесь вечный закон жизни - движение и единство борьбы противоположностей во имя жизни.

Европейская хартия ненавязчиво рекомендует применение принципа "полноты и исключительности" предоставляемых органам местного самоуправления полномочий (п. 4 ст. 4). И эти полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

Нельзя оставить без внимания и позицию, определенную в Хартии, о возможности адаптации (насколько это возможно) органами местного самоуправления делегированных полномочий к местным условиям и необходимости своевременного консультирования с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (п. 5, 6 ст. 4) <4>.

<4> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

Эти принципы в полной мере получили закрепление в источниках российского конституционного и муниципального права.

Федеральные законы 1995 г. N 154-ФЗ и 2003 г. N 131-ФЗ конституционное понятие "вопросы местного значения" связывают с вопросами непосредственного жизнеобеспечения населения муниципального образования, отнесенными к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанными Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статья 6 Федерального закона 1995 г. N 154-ФЗ, носящая название "Предметы ведения местного самоуправления", к вопросам местного значения относит не только сферы деятельности органов местного самоуправления, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, но и ряд полномочий.

Таким образом, ведущим критерием при определении вопросов местного значения мы должны признать помимо их местного (локального) характера их целевую направленность - обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Конституция РФ (ст. 132), закрепляя основные полномочия органов местного самоуправления, такие, как управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также иные вопросы местного значения, допускает возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, как сфера деятельности, так и полномочия органов местного самоуправления определены как смешанные - муниципально-государственные. Это если следовать нормативному закреплению, однако если обратиться к сути вопроса, то станет ясно, что такой вывод допустим, но не корректен.

В трех статьях Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 40, ч. 1 и 2 ст. 41 и ч. 2 и 3 ст. 43) определены три сферы деятельности местного самоуправления: содействие осуществлению права на жилище, предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилища из муниципального фонда; оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения и предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях. Не вызывает никакого сомнения, что эти сферы, как и охрана общественного порядка и многие другие, просто по своей сущности не могут представлять исключительно государственный или исключительно местный интерес. Более того, эти сферы связаны с конституционными правами граждан и относятся к обязательствам государства.

Нельзя согласиться с мнением, что Конституция РФ лишь номинирует (называет) местное самоуправление и устанавливает принципы его законодательного определения, но не может реально гарантировать местное самоуправление. "Местное самоуправление в рамках Конституции РФ - это некое "нечто", которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется. Но в результате дальнейшего его нормативного правового определения вне Конституции оно может стать столь ничтожным, что не может ничего обеспечивать. И это "нечто" в РФ гарантируется (ст. 12)! Но даже это "нечто" самостоятельно лишь в пределах своих полномочий. Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий и муниципальную собственность к нулю, можно свести к нулю и само "нечто" <5>.

<5> Леонов В.Н., Ильюшенко В.П. Федеральное законодательство о двух уровнях муниципальных образований и ТОС // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: Сб. трудов Всероссийской конференции. М., 2002. С. 52. На такой же позиции стоит и А.А. Сергеев (см.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 108).

Эта крайняя точка зрения не может быть воспринята по следующим обстоятельствам:

во-первых, местное самоуправление не устанавливается Конституцией РФ, а признается. Местное самоуправление - обязательный элемент российской государственности;

во-вторых, Европейская хартия относит к ведению местного самоуправления "значительный" круг вопросов, а это не соответствует нулевому "нечто";

в-третьих, особенности и трудности современного развития российской государственности, ее специфика существенно затрудняют реализацию демократических преобразований не только в отношении местного самоуправления;

в-четвертых, на сложном пути становления местного самоуправления не обойтись без поиска верных решений и этот поиск не может быть свободен от ошибок и попыток повернуть развитие вспять;

в-пятых, на современном этапе огосударствление местного самоуправления не просто допустимо, но и обязательно, так как необходим определенный временной переходный период для формирования новых по уровню и содержанию отношений государства и местного самоуправления в лице местного сообщества (населения). Именно это направление, которое не требует материальных затрат, является наиболее перспективным, так как мотивация активности граждан заключается не просто в наличии местного самоуправления и объема его полномочий, а в уважительном отношении к позиции граждан, объединенных местным сообществом, обеспеченном достаточно весомыми процедурными гарантиями по реализации прав и интересов.

В роли общих ориентиров, способствующих установлению пределов местного самоуправления как по предметам ведения, так и по полномочиям, выступают стратегические задачи, определяемые государством. При этом следует учитывать, что эти общие ориентиры не обязательно должны быть связаны именно с местным самоуправлением.

Анализ работы комиссии, созданной Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 <6>, деятельность которой была направлена на разграничение полномочий между государственными и муниципальными органами власти, свидетельствует о том, что в центре внимания фактически были две задачи.

<6> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2562.

Первая связана с нечеткостью в разграничении полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, на что обращал внимание Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. <7>.

<7> См.: Путин В.В. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2002. 19 апреля.

Вторая (также связанная с этим президентским посланием) направлена на уточнение государственных функций с целью обеспечения и сохранения только тех из них, которые действительно необходимы. Ясно, что речь идет о функциях государства, которые фактически должны минимизироваться, а функции местного самоуправления - расширяться.

Однако эти позиции не находят весомых подтверждений ни на практике, ни в нормативном определении государственной и муниципальной сфер деятельности.

Получается, что определение муниципальной сферы деятельности связано не столько с определением вопросов местного значения и, соответственно, местного интереса, сколько с освобождением государства от сфер деятельности и полномочий, которые в конкретный временной период не представляют интереса для государства и могут находиться вне сферы его непосредственного влияния.

Однако естествен вопрос: всегда ли это обеспечивает баланс интересов местных и государственных?

В определении вопросов местного значения важную роль играют решения Конституционного Суда РФ. При этом мы должны отметить, что в ряде случаев в решениях КС РФ содержатся нормы, расширяющие пределы перечня вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 1995 г. N 154-ФЗ. Что очень важно, Суд исходил из права органов местного самоуправления решать вопросы местного значения (в данном случае - распространения наружной рекламы) в связи с тем, что они исходят из конституционных полномочий пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью <8>.

<8> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

В ряде постановлений КС четко выражена позиция, что вопросы местного значения должно решать население непосредственно или органы местного самоуправления, а не органы государственной власти. Более того, недопустима даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти <9>.

<9> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; 2000. N 50. Ст. 4943.

Особо следует отметить, что в п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области подчеркивается невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Для нас важны следующие выводы. Местное самоуправление в Российской Федерации принудительно и обязательно, а компетенция местного самоуправления должна рассматриваться как часть государственных дел, определенных и ограниченных государством в виде вопросов местного значения. То есть вопросы местного значения, определяющие возможностную характеристику местного самоуправления, не занимают по значимости ведущего положения. Главным в самоуправлении является демократическая составляющая - основной элемент, образующий конституционный строй, привлекающий граждан к управлению делами общества на основе ответственного исполнения законов. В связи с этим самоуправление, реализуя общий местный интерес, обеспечивает единство управления обществом и в связи с этим признается необходимым условием демократического, правового и социального государства.

Изменения сущности общественных отношений, замена плановой социалистической экономики свободными рыночными отношениями не изменили отношения населения к власти. А.А. Сергеев отмечает, что сами отношения как будто не поменяли своей сути. Население продолжает видеть в органах местного самоуправления государственные институты, элементы единой системы социального обеспечения, но никак не "свои органы самоуправления" <10>.

<10> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 6.

А с чем иным мы можем совместить решение вопросов местного значения, которые нормативно определены, на наш взгляд, чрезвычайно узко - "как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения"? Соглашаясь с необходимостью корректировки муниципально-правовой доктрины, ее согласования с неизменными реалиями, интегрируя местное самоуправление в государственность, нельзя допустить снижения демократического потенциала. В связи с этим необходимо откровенно ответить на ряд вопросов.

Связано ли снижение демократического потенциала только с пересмотром отношения к местному самоуправлению как уровню народовластия?

Не является ли современный вариант российского местного самоуправления некой размытой формой децентрализованной государственной власти? Соответствуют ли новые принципы организации публичной власти реальным возможностям самоуправленческих и "неких" отношений в местных сообществах?

Ответом на эти вопросы, при всей своей противоречивости, могли бы стать идеи, заложенные в государственную политику встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти. При этом мы должны исходить из того, что эти идеи зачастую носят переменчивый характер.

В 1996 г. включение местного самоуправления в региональную государственную политику связывало определенные компетенции местного самоуправления исходя из принципа дополнительности, предусматривающего "возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения" <11>.

<11> Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 11 июня.

Нельзя не обратить внимание на ряд обстоятельств.

Во-первых, количество полномочий зависит от возможностей, способностей и т.д. органов местного самоуправления. Возникает вопрос: каких возможностей - экономических, организационных?

Во-вторых, принцип дополнительности, связанный "с учетом потребностей" населения, носит также неопределенный характер.

В-третьих, региональная политика, определяемая субъектом Российской Федерации, замкнута не на реальные потребности населения конкретного муниципального образования, а на минимальные социальные стандарты.

В-четвертых, определение количества и возложение полномочий отнесено к ведению субъектов.

Таким образом, весь перечень вопросов местного значения, определяемых ст. 6 Федерального закона N 154-ФЗ, носит "рекомендательный характер". Принцип "дополнительности" свидетельствует о том, что предметы ведения и полномочия местного самоуправления по обеспечению вопросов комплексного обслуживания населения носят неосновной характер. Непонятно, каким образом местное самоуправление может занять определяющее положение как орган местной власти. Пределы компетенции местного самоуправления не носят определенного характера и свидетельствуют о том, что государство не снимает с себя ответственности за положение дел на местах.

В этом отношении особый интерес представляет Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <12>. Содержание этого Закона свидетельствовало о том, что к ведению местных Советов были отнесены вопросы стабилизации экономического положения на своих территориях, решение проблем по формированию муниципальной собственности, земельной реформы, разгосударствления и приватизации имущества, принадлежащего им.

<12> ВВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 322.

В этом Законе также нет определения вопросов местного значения, но прослеживается связь учета местных условий и формирования муниципальной собственности, а также полномочий местных Советов с развитием элементов рыночной инфраструктуры и предпринимательства.

Стабилизация экономического положения не может быть предметом деятельности только местного самоуправления. Это общегосударственная стратегическая задача. На ее реализацию был направлен и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г.

Однако в дальнейшем многие вопросы местного значения (будучи по своей сути таковыми) попадали и в сферу интересов федеральной власти. Так, местные программы приватизации связывались не с правом местных органов самоуправления на их принятие, а лишь с развитием Государственной программы приватизации.

Многие прогрессивные идеи, заложенные в Законе 1991 г., не получили дальнейшего развития. Практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (раздел V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, "повисали в воздухе", не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", Закона "Об основах налоговой системы в РФ" и др.) всякий раз неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро устаревали и входили в противоречие с текущим законодательством <13>. Сделанный В.И. Васильевым вывод о том, что не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации и целесообразно было бы пойти по пути изъятия из него ряда конкретных полномочий, тяготеющих к отраслевому регулированию, представляется спорным.

<13> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 91.

Вполне очевидно стремление разработчиков Закона определить пределы компетенции местного самоуправления наиболее широко, что в целом соответствовало главенствующему в то время стремлению к реализации на практике идей, связанных с попыткой превратить местное самоуправление в основное звено реализации государственной политики в социальной и экономической сферах.

Не вызывает сомнения то, что "многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций" <14>. Эта позиция является общепризнанной.

<14> Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 28.

Конституционное провозглашение местного самоуправления самостоятельным, независимым и ответственным за решение вопросов местного значения в связи с существующим дуализмом (едиными сферами муниципальной и государственной деятельности) создает конфликтную ситуацию "сталкивающихся" компетенций, что не способствует качественному обеспечению интересов населения.

По своей конституционной природе государство ответственно не только за свою сферу деятельности, но и за муниципальную. Разграничение государственных и местных сфер носит организационный характер. Должна быть решена проблема не столько определения предметов ведения (они общие в большинстве своем), сколько распределения полномочий и обеспечения гармоничного взаимодействия всех уровней публичной власти. Организационная и функциональная самостоятельность не могут обеспечить соответствующей независимости в системе отношений нормативно не закрепленного, но фактически существующего совместного ведения <15>. Наличие двух, а то и трех "нянек у одного дитяти" создает незавидную для него ситуацию. Помимо трудноразрешимых проблем разграничения полномочий налицо размывание ответственности и в конечном итоге некачественное решение проблем жизнеобеспечения населения. Для современной России в условиях экономической нестабильности и перманентных административных реформ достижение позитивного результата по "совместному ведению" координационными методами не представляется реальным. При любой степени участия государство в той или иной сфере совместного ведения в силу своего административного, нормативного и экономического потенциала занимает ведущее положение. Не может быть в этих случаях равноправного партнерства.

<15> В ряде субъектов Российской Федерации такое понятие было законодательно закреплено.

Использование принципа "оптимального осуществления" при разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления не может быть панацеей, так как само понятие "оптимального" связано не только с уровнем возложения ответственности, но и с его реальной возможностной характеристикой.

Для решения этой проблемы в настоящее время могут быть использованы следующие возможности современной науки и практики.

Реализация идеи "укрепления вертикали власти" осуществляется, во-первых, путем оптимизации разграничения полномочий за счет совершенствования конституционно-правового регулирования <16>. Однако не все предложения в этом направлении могут быть реализованы. Для достижения стабильности и самостоятельности местного самоуправления предлагается в новой редакции ст. 132 Конституции Российской Федерации закрепить полный, не подлежащий расширительному толкованию перечень вопросов местного значения <17>. Совершенно очевидна нереальность такого варианта решения проблемы в связи с относительностью разграничения на государственное и местное. Об этом шла речь ранее. Во-вторых, за счет развития договорных отношений о передаче конкретных полномочий органами государственной власти муниципальным органам <18>.

<16> См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 51.
<17> Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 263 - 264, 295.
<18> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 8; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 257 и др.

Разграничение компетенции на основе политики выделения из общего государственного интереса местного не может не поставить вопрос о совместной сфере деятельности и совместной ответственности государственных органов и органов местного самоуправления.

Ю.А. Тихомиров, определяя компетенцию уполномоченного субъекта объемом публичных дел, связанных с нормативно установленными целями, предметами ведения, властными полномочиями и ответственностью, принимая во внимание наличие пограничных зон между полномочиями органов государства и местного самоуправления, делает вывод о том, что они обречены на тесное взаимодействие на принципах взаимозаменяемости и взаимодействия <19>.

<19> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 55 - 56, 195.

Иначе и быть не может, так как одним из основных критериев, влияющих на распределение сфер и полномочий по уровням публичной власти, является единство управления обществом.

Важнейшим из полномочий местных Советов всех уровней являлось обеспечение комплексного планирования и социального развития соответствующих территорий районных, городских, сельских и поселковых Советов. Эта задача впервые была возложена на местные Советы Конституцией СССР 1977 г. (ст. 147 и 139 Конституции РСФСР). Выступая как единственный орган государственной власти, местные Советы разрабатывали и утверждали планы комплексного экономического и социального развития на своей территории и соответственно несли ответственность за их выполнение.

Разумеется, в целях конкретной реализации этого важнейшего полномочия в законодательстве получили развитие не только полномочия в сфере планирования, но и многие другие, такие, как координационные, контрольные и ряд других, которые превращали местный Совет в центр государственного руководства территорией (образно говоря, хозяина на территории). При этом необходимо отметить, что к предметам ведения местных Советов были отнесены и вопросы, связанные с участием в хозяйственном и социально-культурном строительстве на местах предприятий и учреждений вышестоящего подчинения. Прежде всего это касалось вопросов в сфере землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного и иного обслуживания населения.

Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г. сохраняет за местными Советами полномочия по разработке и утверждению планов и программ социально-экономического развития. Однако в отношении неподведомственных им предприятий и учреждений или иных объектов рыночной инфраструктуры полномочия о контроле и координации отсутствуют. На смену им приходят полномочия по установлению в соответствии с законодательством порядка и условий создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной территории; по установлению квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и платы за их использование; по определению в соответствии с законодательством льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимуляции отдельных видов предпринимательской деятельности <20>.

<20> Пункты 1, 6, 7 ст. 49; п. п. 1, 9 ст. 55; п. п. 1, 9, 10 ст. 66 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г.

Федеральный закон 1995 г. N 154-ФЗ (п. 4 ст. 6) к предметам ведения местного самоуправления отнес комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Ю.А. Тихомиров так комментирует данную норму. В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.п. <21>.

<21> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1999. С. 34.

Заметна определенная осторожность. И это понятно. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования в какой-то степени связано с комплексным решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (п. 1 ст. 1 Федерального закона 1995 г. N 154-ФЗ). Это более емкое по содержанию понятие, выходящее далеко за рамки, очерченные "непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения".

Анализ Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что эта сфера муниципальной деятельности отсутствует в перечне вопросов местного значения, по которым государство принимает на себя обязанность по созданию условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное решение <22>.

<22> Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

Следует отметить, что данные Положения приняты в развитие основных направлений реформы местного самоуправления в Российской Федерации, где становление местного самоуправления рассматривается как одно из основных направлений государственного строительства, а роли органов местного самоуправления в проведении социально-экономических преобразований придается особое значение <23>.

<23> Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 // СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2741; 2000. N 27. Ст. 2821.

Федеральный закон 2003 г. N 131-ФЗ (п. 6 ст. 17) в одном пункте объединяет полномочия органов местного самоуправления, связанные с принятием и организацией выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, с организацией сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление полученных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Подобное положение свидетельствует о том, что государство по ряду причин не относит данное направление деятельности к исключительно местной, муниципальной.

Государству явно не безразлично это направление деятельности, и оно создает условия сохранения своего присутствия, причем решающего, в этой сфере. В современных условиях муниципальные образования не обладают достаточным экономическим потенциалом и деятельность муниципальных органов связана преимущественно с исполнением расходных обязательств "непосредственного жизнеобеспечения". Уже это положение предполагает совместное государственно-муниципальное участие в решении всего комплекса проблем социально-экономического развития, что возможно исключительно при заинтересованности государства, мотивированной не только местными интересами.

Рассматриваемый пример свидетельствует о том, что тенденции современного развития компетенционных возможностей местного самоуправления связаны с процессом расширения сферы влияния государства. Однако расширение сферы влияния может быть достигнуто как на традиционных методах российского государственного управления на базе централизованных прогнозов, планирования сверху, иерархических отношений и т.д., так и на партнерских отношениях на основе координации и интеграции деятельности всех уровней публичной власти, и государственной, и муниципальной.

В определенной степени допустим вывод о том, что разграничение компетенции в рамках действительно реального правового, социального и демократического государства может носить объединительную функцию сближения и достижения единства государственных и местных интересов. Однако, к сожалению, примеров подобного рода новых отношений государственной и муниципальной власти чрезвычайно мало и качественного изменения этих отношений в обозримом будущем не предвидится. В целом преобладает развитие на основе расширения сферы влияния государства и использование органов местного самоуправления как своих агентов. Пока что доминирует именно эта тенденция.