Мудрый Юрист

Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права

Быкова Л.А., консультант Уставного суда Калининградской области, аспирант РАГС при Президенте РФ.

С 1 января 2009 г. вступает в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Это свидетельствует о завершающей стадии проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Закон кардинально меняет систему муниципальных правовых актов, расширяет нормотворческие возможности населения муниципальных образований и муниципальных органов, детально регламентирует процедуру наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Все эти вопросы требуют глубокого теоретического осмысления. Вместе с тем в научной литературе, по справедливому замечанию некоторых авторов, именно муниципальным правовым актам не уделяется должного внимания <2>, чаще всего они рассматриваются в виде отдельной подсистемы подзаконных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Допускается подмена целого (общей системы муниципальных правовых актов) ее частью (подсистемы актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления). Несправедливо забываются соглашения нормативного характера, локальные правовые акты, а также акты органов местного самоуправления, принятые в рамках делегированных полномочий. Решения также требуют вопросы, касающиеся юридической природы муниципальных правовых актов, характера взаимоотношений актов местного самоуправления с нормативно-правовыми актами, принятыми государственными органами, места и роли муниципальных правовых актов в системе источников российского права.

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> См.: Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2006. С. 254 - 264; Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права // Правоведение. 2000. N 2. С. 41.

В первую очередь обратимся к природе муниципальных правовых актов. В научной литературе достаточно распространенным является мнение, в соответствии с которым правовым, юридическим характером муниципальные акты не обладают либо обладают не сами по себе, подобно нормативно-правовым актам, изданным в рамках своей компетенции государственными органами, а в силу наделения местного самоуправления и его соответствующих органов правотворческими полномочиями <3>.

<3> См.: Выдрин И.В., Котов А.И. Муниципальное право России: Учебник для вузов М., 1999. С. 22; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004. С. 206 - 208; Кабышев С.В., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: Научно-методическое пособие. М., 2000. С. 34 - 35.

В частности, Л.Ф. Апт пишет: "О правовом характере этих (муниципальных. - Прим. авт.) актов можно говорить в виде исключения лишь в тех случаях, когда федеральным законом или законами субъектов Федерации органам местного самоуправления делегируются определенные полномочия, и они принимают акты по исполнению этих полномочий" <4>. М.Н. Марченко также отмечает: "...будучи субгосударственными по своей природе образованиями, местные самоуправляемые территории с точки зрения позитивного права сами по себе не могут выступать в качестве субъектов правотворчества, а следовательно - принимать юридические по своему характеру, общеобязательные акты. Они могут обладать такого рода полномочиями только с санкции государства. Последняя в самых разных формах содержится в целой серии федеральных и региональных законодательных актов, создающих правовую основу местного самоуправления" <5>.

<4> Апт Л.Ф. О природе нормативных актов органов местного самоуправления // Российское правосудие. Научно-практический журнал. М., 2006. N 4. С. 31 - 34.
<5> Марченко М.Н. Указ. соч. С. 260.

Действительно, многие ученые различают акты, принятые в рамках первичной правотворческой деятельности государственных органов, и иные акты, принятые в порядке делегирования или санкционирования правотворческих полномочий иным субъектам права, используя термины "санкционирование", "наделение" и "делегирование" в качестве однопорядковых <6>.

<6> См.: Региональное право: региональное управление и правотворчество: Учеб. пособие. Т. 4 / М.Ф. Маликов. Уфа, 2002; Карташов В.Н. Юридическая деятельность в социалистическом обществе: Учеб. пособие. Ярославль, 1987; Троицкий В.С. Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности // Актуальные проблемы конституционного и международного права. Сборник науч. трудов. М., 2007; Вопленко Н.Н. Источники и формы права: Учеб. пособие. Волгоград, 2003.

Так, В.Н. Карташов пишет, что первичная правотворческая деятельность связана с реализацией соответствующим субъектом своих правотворческих полномочий. В случае делегированного правотворчества правотворческая деятельность осуществляется той или иной государственной или общественной организацией по предварительному поручению компетентного государственного органа <7>. М.Ф. Маликов выделяет четыре основные формы правотворческой деятельности: непосредственное государственное правотворчество, референдумное правотворчество, санкционированное негосударственное правотворчество, совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов <8>. В.С. Троицкий разграничивает санкционированное правотворчество от делегированного. Первое, по его мнению, осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом. Созданные им нормативы приобретают характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное осуществляется в порядке субсидиарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями <9>. Н.Н. Вопленко под санкционированием понимает выражение согласия, утверждение, наделение юридической силой какого-либо правила или акта. Он предлагает все источники права разделить на установленные государством и санкционированные им. В первую группу он включает нормативные правовые акты органов государственной власти, подчеркивая, что именно они выражают непосредственную государственную волю. Вторая группа, по его мнению, - это источники права, санкционированные государством, которые приобрели юридическую силу и правотворческую значимость с согласия органа государства. В эту группу он включает все остальные источники права, а именно: правовые обычаи, нормативные договоры, акты общественных объединений, юридическую практику, правовую доктрину, религиозные нормы <10>.

<7> Карташов В.Н. Указ. соч. С. 60.
<8> Маликов М.Ф. Указ. соч. С. 217.
<9> Троицкий В.С. Указ. соч. С. 155.
<10> Вопленко Н.Н. Указ. соч. С. 18 - 19.

Подобные подходы о повсеместном санкционировании правотворческой деятельности органами государственной власти представляются достаточно спорными. Санкционированное правотворчество реализовывалось в советский период развития нашего государства общественными организациями. Оно представляло собой форму реализации полномочий органов государственной власти, которые делегировали свое право на правотворчество отдельным общественным организациям (ВЦСПС, Центральному союзу потребительских обществ) <11>. Между тем механическое перенесение такого порядка осуществления правотворчества на органы местного самоуправления в наше время является ошибочным. Современное конституционное понимание сущности местного самоуправления как особой формы публичной власти <12> предполагает изначальное обладание определенными функциональными качествами. В частности, публичная власть обладает суверенным правом и способностью к принятию общеобязательных для других субъектов велений и применению легального принуждения <13>. Принимая правовые акты, местное самоуправление реализует именно этот элемент властных полномочий. "Правовое" качество актам, принимаемым на уровне местного самоуправления, сообщается, не в силу факта предоставления государством возможности принимать правовые акты, а в силу особой природы публичной территориальной власти, осуществляемой на местном уровне.

<11> Горшенев В.М. Санкционирование как вид нормотворческой деятельности органов советского государства // Правоведение. 1959. N 1. С. 11 - 18.
<12> Понимание местного самоуправления как особой формы публичной власти находит подтверждение прежде всего в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации (см.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П, от 2 апреля 2002 г. N 7-П и др.).
<13> См.: Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: Науч.-практич. пособие. М., 2006. С. 48; Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 1.

В отношении делегирования правотворческих полномочий в мировой практике сложились две основные тенденции. Первая характерна для романо-германской правовой системы, ее достаточно условно называют "статутная". Вторая традиция преобладает в странах англосаксонской правовой системы, для которой характерна своя собственная традиция в соотношении закона и других правовых форм и широкое распространение делегирования парламентом нормотворческих полномочий другим органам власти <14>. Для российской правовой системы более характерно "статутное определение" нормотворческих полномочий в действующей Конституции и федеральном законодательстве. Именно в Конституции Российской Федерации 1993 г. закреплены полномочия и компетенция центральных органов государственной власти, в числе которых: Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения (ст. 115), федеральные законы принимаются Государственной Думой (п. 1 ст. 105), Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения (п. 1 ст. 90) и др.

<14> Сергевнин С.Л. Некоторые вопросы правового регулирования отношений федерализма в актах современного зарубежного законодательства. В сб.: Истоки и источники права: очерки / Под ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. СПб., 2006. С. 561 - 563.

Пункт 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г. предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Подобные функции осуществляются прежде всего в правовых формах, осуществление которых и предполагает наличие определенных нормотворческих полномочий. Объем таких полномочий закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <15>, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований. Таким образом, при принятии местным самоуправлением и его органами муниципальных правовых актов имеет место именно статутное право, а не реализация правотворческих полномочий, санкционированных (делегированных) государственными органами. О последнем можно было бы вести речь лишь в рамках п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г., которая предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но решения, принятые по этим вопросам, представляют собой отдельный случай общего процесса реализации местным самоуправлением правотворческих функций, подробнее о котором пойдет речь дальше.

<15> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Таким образом, делегирование и санкционирование как формы правотворческой деятельности следует отличать от первоначального обладания такими полномочиями государственными и муниципальными органами публичной власти, а также населением в целом, реализующим данное полномочие посредством форм непосредственно волеизъявления, которым изначально принадлежит исключительное право создания правовых норм. Муниципальный правовой акт по своей юридической природе представляет собой выражение публично-властной сущности органов местного самоуправления, населения муниципального образования, органов государственной власти (в случае принятия решения в рамках делегированных полномочий) на территории самоуправляемой единицы.

Муниципальные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании, позволяющую упорядочить их многообразие, выделить видовые признаки, определить место в общей системе российского права. Основные виды муниципальных актов названы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <16>: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. С учетом тех или иных оснований выделяют также следующие виды муниципальных актов. В зависимости от роли в механизме правового регулирования выделяют: муниципальные акты, содержащие норму права; правоприменительные муниципальные акты; интерпретационные правовые муниципальные акты; муниципальные акты, фиксирующие юридические факты. По субъекту принятия выделяют: акты муниципального образования (уставы, решения сходов и др.); акты органов местного самоуправления (представительного органа местного самоуправления, исполнительного органа местного самоуправления); акты должностных лиц местного самоуправления. В зависимости от формы муниципального правового акта различают: устав, решение, постановление, распоряжение, приказ, регламент, положение, инструкцию, правила, план, программу, соглашение. В зависимости от характера нормотворческих полномочий: правовые акты, принимаемые по вопросам местного значения; правовые акты, принимаемые для реализации делегированных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления региональным законом; правовые акты, принимаемые для реализации делегированных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законодательством; правовые акты по вопросам межмуниципального сотрудничества. Существуют и другие основания для классификации, поскольку система муниципальных правовых актов достаточно условна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. <17> лишь обозначает общие принципы построения этой системы, оставляя муниципальным образованиям право ее детализировать в своих уставах и иных нормативных актах.

<16> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<17> Там же.

Особым характером обладают нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принятые в рамках делегированных государственных полномочий. Глава 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <18> регламентирует порядок наделения, а также государственный контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Примером этих нормотворческих государственных полномочий могут служить принятие представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов по реализации Налогового кодекса Российской Федерации в части установления отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу на прибыль организаций, а также по системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и т.д. <19>.

<18> Там же.
<19> Примером может быть решение Совета депутатов Солнечногорского района МО от 29.11.2005 N 207/24 (в ред. от 12.02.2008) "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности по Солнечногорскому муниципальному району" // Сенеж. 2005. N 52; решение Совета депутатов Серпуховского района МО от 25.11.2005 N 9/30 (в ред. от 20.02.2008) "О введении системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории Серпуховского муниципального района" // Ока-информ. 2005. N 44 и др.

Поскольку деятельность по принятию правовых актов осуществляется в сфере тех предметов ведения, которые сохраняются за органами государственной власти, ученые говорят об особом характере эти актов. Так, А.Ф. Шебанов пишет, что правовой акт, изданный в порядке делегирования, по юридической силе приравнивается к актам делегирующего органа <20>. С.Л. Зивс также говорит о том, что при делегировании стирается принципиальная грань между актом того органа, который делегирует, и самим актом делегированного нормотворчества <21>. А.Е. Гавришев в связи с этим подчеркивает, что муниципальное правотворчество, осуществляемое в сфере реализации отдельных государственных полномочий, обладает иной природой по сравнению с правотворчеством по вопросам местного значения <22>.

<20> Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. N 10. С. 31.
<21> Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С. 149.
<22> См.: Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

Кроме нормативных муниципальных правовых актов и актов, принятых в рамках делегированных полномочий, в системе источников российского права ученые выделяют "локальные правовые акты". Так, С.В. Бошно наряду с нормативным правовым актом, судебной практикой, правовым обычаем, доктринальными формами права, религией и договором выделяет автономическое или статуарное (корпоративное) право. Т.В. Кашанина, называя корпоративное право внутриорганизационным, дает его общее определение: корпоративное право - это система правил поведения, которые разработаны в организации, основанной на объединении лиц и капиталов, выражают волю ее коллектива и регулируют различные стороны деятельности данной организации <23>. В основе локального правотворчества находится идея о том, что устойчивым коллективам, корпорациям изначально предоставлены правомочия в законодательно определенных пределах самостоятельно устанавливать внутренние порядки. Историческими примерами такого рода актов могут быть университетские уставы.

<23> Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 1999. С. 59.

Сторонники локального права говорят о наличии у него всех признаков формы права, включая нормативность, общеобязательность обеспеченность принуждением и др. В качестве доказательства общего характера корпоративного права указывают, что, во-первых, корпоративные нормы "регулируют распространенные, типичные... отношения, и во-вторых, что они распространяются на всех или многих членов организации" <24>. Выделяют их основные признаки: строго подзаконный характер; содержание в них норм, имеющих общеобязательный характер; действие только в пределах "своего" предприятия, учреждения, фирмы, организации и проч.; обязательная регистрация или утверждение со стороны государственных или иных негосударственных корпоративных органов; выступление в качестве прямого, непосредственного действия, не предполагающего, как правило, издания на их основе и в их развитие каких-либо иных локальных правовых актов <25>.

<24> Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 170.
<25> См.: Тарасова В.А. Понятие и предмет локальной нормы права // Правоведение. 1968. N 4. С. 94; Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР. С. 11 - 12, Самигуллин В.К. Локальные нормы и их виды // Правоведение. 1976. N 2. С. 33.

К числу таких локальных нормативно-правовых актов относят уставы, положения и другие учредительные документы государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций, правила внутреннего распорядка на предприятиях и в учреждениях, а также в акционерных обществах, с помощью которых определяется распорядок работы данных общественных институтов, права и обязанности работников и представителей администрации, и некоторые другие нормативные акты <26>.

<26> Марченко М.Н. Источники права. М., 2006. С. 263.

С.В. Бошно выделяет два вида локальных актов - муниципальные правовые акты и корпоративные акты. Первые, по ее мнению, полностью растворяются в категории "нормативные правовые акты", в то время как вторые вообще источниками права в российской правовой системе не признаются. Г.З. Фахрисламова противопоставляет локальные и муниципальные правовые акты, выделяя их общие и отличительные признаки. Она подчеркивает, что и для тех и для других характерно ограничительное действие в пространстве. Вместе с тем локальные акты создаются и действуют внутри предприятия, учреждения, организации, а акты местного самоуправления действуют внутри муниципального образования <27>. С.И. Чащина также выделяет локальные нормативные акты. Система муниципальных правовых актов, по ее мнению, включает в себя нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования, локальные нормативные правовые акты, действующие в рамках какого-либо органа местного самоуправления, и индивидуальные муниципальные правовые акты. Она подчеркивает, что по существу локальные нормативные правовые акты - это внутриорганизационные акты, "ведомственные", сфера действия которых ограничивается рамками конкретного муниципального органа. К актам такого рода она относит регламент представительного органа муниципального образования, регламент местной администрации, положение о структурном подразделении местной администрации и т.п. и предлагает общее определение локального муниципального правового акта: "это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ органа местного самоуправления или его руководителя, содержащий нормативное предписание длительного действия, регулирующий внутреннюю деятельность соответствующего органа муниципального образования и распространяющий свое действие на всех работников данного органа" <28>.

<27> См.: Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: Автореф. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2003.
<28> Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов: Автореф. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 8.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <29> представительный орган, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации по должности, вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам организации соответствующих органов. В отдельных положениях о муниципальных правовых актах выделяется группа локальных актов. В частности, в Постановлении главы администрации города Комсомольска-на-Амуре "О порядке принятия локальных нормативных правовых актов администрации города Комсомольска-на-Амуре, содержащих нормы трудового права", в соответствии с которым к локальным актам администрации города относятся акты, регулирующие правила внутреннего распорядка, организацию и прохождение муниципальной службы, штатное расписание, оплату труда, охрану труда и прочее <30>.

<29> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<30> Постановление главы администрации города Комсомольска-на-Амуре от 8 сентября 2003 г. N 1519 "О порядке принятия локальных нормативных правовых актов администрации города Комсомольска-на-Амуре, содержащих нормы трудового права" // Дальневосточный Комсомольск. 2003. 15 сент.

Обобщая все позиции относительно статуса локальных правовых актов в российской правовой системе, по нашему мнению, следует согласиться, что часть актов, действующих в рамках органов местного самоуправления, по своим свойствам и качествам являются локальными, в том смысле, что регулируют внутриорганизационные отношения того или иного муниципального органа. Вместе с тем по своим общим формально-юридическим признакам они сливаются с нормативными правовыми актами как отдельными видами источников права, поэтому нет оснований говорить о самостоятельном локальном муниципальном нормативном правовом акте как источнике российского права, тем более - полностью отождествлять или противопоставлять локальные и муниципальные правовые акты, поскольку только небольшая их часть обладает общими признаками.

Отдельное место в системе источников российского права занимают так называемые соглашения нормативного характера. Федеральное законодательство предусматривает возможность заключения соглашений органами местного самоуправления с территориальными органами федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов <31>, соглашений о создании межмуниципального объединения, межмуниципальной организации <32>, соглашений органов местного самоуправления поселения, входящего в состав муниципального района, с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий <33>, соглашений между местными и региональными властями о развитии приграничного сотрудничества <34>, а также нормативных соглашений в области международного сотрудничества муниципальных образований <35>. По своему характеру они представляют собой нормативные договоры, в результате которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. В отличие от нормативного акта, который является актом одностороннего волеизъявления, договор предполагает элемент добровольности в принятии на себя обязанности следовать установленным правовым нормам. Юридическая природа подобного рода соглашений не подвергалась комплексному исследованию.

<31> Пункт 4 ст. 14 ФЗ N 126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. (в ред. от 28.12.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
<32> Пункт 4 ст. 8 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<33> Пункт 4 ст. 15 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<34> Пункт 8 ст. 17 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<35> Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей ратифицирована Федеральным законом N 91-ФЗ от 22 июля 2002 г. "О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей".

В научной литературе также поднимался вопрос о характере решений органов территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <36> под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Итоговыми документами проведения собраний граждан являются решения, протоколы, обращения, проекты правовых актов органов местного самоуправления и др. По вопросу обязательности решений территориального общественного самоуправления и его органов в соответствующих законах имеются различные позиции. Так, Л.А. Андреева подчеркивает, что "особое положение вне системы органов местного самоуправления занимают акты старост, председателей уличных и домовых комитетов, товариществ собственников жилья", отмечая, что "правовыми актами они не являются" <37>. Вместе с тем отдельными законами устанавливается обязательность выполнения решений органов территориального общественного самоуправления всеми предприятиями, гражданами и должностными лицами на соответствующей территории.

<36> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<37> Андреева Л.А. Правотворчество органов и должностных лиц местного самоуправления. СПб., 1999. С. 160.

В контексте политической и юридической природы территориального общественного самоуправления нельзя согласиться с тем, что решения территориального общественного самоуправления обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, жителями соответствующей территории. Говорить об обязательности решений органов территориального общественного самоуправления можно лишь в смысле обязательности их рассмотрения соответствующими органами местного самоуправления.

Анализируя остальные виды муниципальных правовых актов, следует констатировать, что в качестве источников российского права они не признаются, поскольку не обладают определяющим для этого признаком нормативности.

Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

В ходе активизации правотворческого процесса в рамках реформы местного самоуправления в Российской Федерации, расширения нормотворческих возможностей населения муниципальных образований и муниципальных органов и стремительного роста количества новых правовых актов возникла серьезная необходимость теоретических исследований, а также анализа юридической практики по вопросам характера взаимоотношений актов местного самоуправления с нормативно-правовыми актами, принятыми государственными органами.

Система муниципальных правовых актов представляет собой сложное комплексное образование, которое по своему объему и видовому составу не совпадает с системой источников российского права. Эти две системы между собой пересекаются. Область пересечения составляют муниципальные нормативные правовые акты и акты, принятые в рамках делегированных полномочий, которые сливаются с такой формой права, как нормативные правовые акты, а также соглашения нормативного характера, которые представляют такую форму права, как нормативные договоры. Большинство муниципальных правовых актов не носят нормативного характера и в систему источников российского права, как правило, не включаются. Эта группа правовых актов представлена правоприменительными актами, актами, фиксирующими юридические факты, гражданско-правовыми договорами с участием органов местного самоуправления, интерпретационными актами, решениями органов территориального общественного управления и др.

Очевидно, что оперативно ориентироваться в этих системах действующих и изменяющихся правовых источников сложно. Решение вопросов юридической природы, определения места и роли в системе источников российского права имеет важное прикладное значение. Необходимы разработка общих оснований классификации и учета, адекватная юридическая подготовка юридических кадров органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, тем более что с 1 января 2009 г. в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных правовых актов" <38> организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов будут относиться к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. К настоящему времени учет муниципальных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации в той или иной форме проводится только в 40 субъектах Российской Федерации <39>. Вопросы юридической природы муниципальных правовых актов также имеют серьезное значение в рамках разработки Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", о необходимости принятия которого постоянно говорят последние годы. Все эти процессы свидетельствуют о том, что муниципальный правовой акт тесно связан с общими глобальными проблемами, существующими в праве, и не должен рассматриваться в изолированном контексте.

<38> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.
<39> Информация Министерства регионального развития о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 г. // http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/itogi_131FZ_07.doc?AttachID=1395.