Мудрый Юрист

Становление современной системы органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве

Агафонкин Д.Б., кандидат юридических наук.

Началом коренных перемен в системе органов государственной власти города Москвы, пожалуй, можно считать весну 1990 г., когда жители Москвы избрали новый состав Московского городского Совета народных депутатов. Новые депутаты Моссовета, избранные в период перестройки и демократизации советского общества, ослабления влияния Коммунистической партии Советского Союза, придерживались различных, порой прямо противоположных, политических взглядов и уже не были единой силой, способной принимать согласованные решения.

В соответствии с главой 19 Конституции СССР <1> и главой 17 Конституции РСФСР <2> Моссовет являлся местным органом государственной власти, к компетенции которого относилось решение всех вопросов местного значения. Исполнительным и распорядительным органом Моссовета являлся Исполнительный комитет Московского городского Совета народных депутатов, который был непосредственно подотчетен как Моссовету, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу - Совету Министров РСФСР.

<1> Конституция СССР от 7 октября 1977 г. М., 1977.
<2> Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г. М., 1978.

Таким образом, Моссовет обладал единой компетенцией по всем вопросам, отнесенным к ведению органов власти и управления города Москвы, что на практике привело к постоянному вмешательству Моссовета в деятельность своего Исполкома. В большинстве случаев решения Моссовета носили исключительно политический характер, поэтому осуществление Исполкомом Моссовета управления хозяйством города было значительным образом затруднено.

Подобные обстоятельства не замедлили сказаться на качестве работы органов власти и управления Москвы и заставили руководителей города задуматься о создании более эффективной системы управления городом.

Председатель Моссовета Г.Х. Попов, основываясь на зарубежном опыте, в том числе на опыте столицы Франции Парижа, высказал идею создания должности Мэра Москвы <3>, который должен был стать главой исполнительной власти города. Мэр должен был избираться населением города, что дало бы ему возможность стать в достаточной мере независимым от Моссовета.

<3> Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. М., 1996. С. 183.

Обсуждение этой идеи привело к тому, что 28 февраля 1991 г. Президиум Моссовета принял решение <4> провести 17 марта 1991 г. опрос общественного мнения и включить в бюллетень опроса два вопроса со следующими формулировками: "Считаете ли Вы необходимым провести прямые выборы Мэра Москвы жителями города? "Да" или "Нет" и "Поддерживаете ли Вы проведение поэтапного объединения Москвы и Московской области? "Да" или "Нет".

<4> Решение Президиума Московского городского Совета народных депутатов от 28 февраля 1991 г. N 41 "О проведении в Москве опроса общественного мнения 17 марта 1991 г." // Официально опубликовано не было.

Дата проведения опроса общественного мнения была выбрана не случайно, так как именно на 17 марта было назначено проведение Всесоюзного референдума и референдума РСФСР, на которые выносились вопросы о сохранении Союза Советских Социалистических Республик и создания должности Президента РСФСР.

Следует отметить, что результаты опроса не были обязательными для органов власти и управления города Москвы, а носили всего лишь рекомендательный характер.

Власти города вели работу по разъяснению жителям смысла намечаемых преобразований. Вот, например, что писал первый заместитель председателя Моссовета С. Станкевич: "Мэр - это выбранный глава исполнительной власти в Москве. Сегодняшний аналог - это председатель исполкома. До сих пор он назначался на сессии Московского совета, теперь он будет, если москвичи скажут "да", избираться их всеобщим голосованием. И полномочия мэра как главы исполнительной власти и Совета как представительного органа должны быть, видимо, разграничены в законе о статусе Москвы. Мэр будет заниматься повседневными нуждами москвичей, текущим управлением городским хозяйством, а Совет будет заниматься стратегическим планированием городской политики, выработкой приоритетов, формированием бюджета, например планов социально-экономического развития. Естественно, они будут соприкасаться и взаимодействовать, но у каждого будет своя сфера деятельности..." <5>.

<5> Станкевич С. Кто такой Мэр // Куранты. 1991. N 50(65).

Для изменения структуры органов управления города Москвы требовалось издание соответствующего нормативного правового акта Верховным Советом РСФСР. 19 апреля 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление "О статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР" <6>, которым было утверждено одноименное Положение. В Положении впервые было закреплено, что главой исполнительной власти города Москвы является Мэр города. Срок полномочий Мэра ограничивался пятью годами. Кроме того, предусматривалась возможность отзыва Мэра до истечения срока его полномочий, а также приводился перечень вопросов, входящих в его компетенцию: обеспечение выполнения законов и иных актов СССР, РСФСР, актов Президента СССР и решений Моссовета; осуществление руководства социально-экономическим развитием города Москвы; обеспечение выполнения городом Москвой столичных функций; представление в Моссовет на утверждение проектов бюджета, перспективных направлений и Генерального плана развития города; назначение и освобождение от должности руководителей городских органов управления; представление города Москвы в Совете Министров РСФСР; выступление официальным представителем Москвы в СССР и за рубежом; представление в Президиум Верховного Совета РСФСР предложений по изменению административно-территориального деления города Москвы, установлению и разграничению компетенции и функций органов власти и управления в городе Москве; обеспечение охраны общественного порядка, дача разрешения на проведение митингов, уличных шествий и демонстраций.

<6> Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. "О статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 518.

Для осуществления своих полномочий Мэру было предоставлено право принимать распоряжения, обязательные для всех городских и районных (муниципальных) органов управления, органов самоуправления населения, граждан, предприятий и организаций на территории города Москвы.

Таким образом, была создана правовая основа для введения в городе Москве должности Мэра: были определены основы статуса города Москвы как столицы РСФСР, впервые было установлено, что глава исполнительной власти города избирается населением, а также были определены конкретные вопросы, отнесенные к компетенции Мэра. Это еще не означало установления принципа разделения властей, однако значительным образом затрудняло вмешательство Моссовета в деятельность органов управления города.

Следующим этапом должно было стать определение порядка избрания Мэра, и это было сделано 27 апреля 1991 г. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР "Об организации проведения выборов Мэра города Москвы 12 июня 1991 г." <7>, которым было утверждено Положение о порядке избрания Мэра Москвы.

<7> Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 апреля 1991 г. "Об организации проведения выборов Мэра города Москвы 12 июня 1991 г." // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 18. Ст. 578.

В этом документе устанавливались принципы проведения выборов Мэра, порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должность Мэра, порядок проведения агитации. Иные вопросы проведения выборов регулировались отсылочными нормами.

В Положении устанавливалось, что выборы Мэра города осуществляются жителями Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Активным избирательным правом обладали граждане РСФСР, достигшие 18 лет и имевшие постоянную или временную прописку в городе Москве.

К выборам не допускались психически больные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, на день голосования отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно Положению Мэром города мог стать только гражданин РСФСР, обладающий активным избирательным правом. Для кандидатов на должность Мэра были установлены два избирательных ценза. Первый избирательный ценз - возрастной. Кандидат на должность Мэра должен был быть не моложе 35 и не старше 65 лет. Второй - ценз оседлости. Кандидат должен был проживать в городе Москве не менее пяти лет.

Для кандидатов в Вице-мэры в Положении не было предусмотрено никаких ограничений. Очевидно, что это являлось явным пробелом Положения. Поэтому кандидатом в Вице-мэры мог стать гражданин, обладавший активным избирательным правом, и к его кандидатуре не предъявлялось дополнительных требований.

Выдвижение кандидатов в Мэры Москвы могло осуществляться несколькими способами:

Полномочия по регистрации выдвинутых кандидатов на должность Мэра Москвы, предложенных ими кандидатов на должность Вице-мэра Москвы и их доверенных лиц, а также по принятию решения о включении зарегистрированного кандидата на должность Мэра Москвы в бюллетень для тайного голосования осуществляла Московская городская избирательная комиссия по выборам Мэра города Москвы.

Особенностью Положения является то, что оно содержит большое количество отсылочных норм, причем не к отдельным статьям законов, а к законодательным актам в целом - Законам РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" <8>, "О выборах Президента РСФСР" <9>, "О референдуме РСФСР" <10>.

<8> Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1305.
<9> Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510.
<10> Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. N 241-1 "О референдуме РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 21. Ст. 230.

Кроме того, указанное Положение было любопытно тем, что имело ряд отсылочных норм к правовым актам по вопросам избирательного права различных органов государственной власти. Так, при выдвижении кандидатов на должность Мэра трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций, коллективами средних специальных и высших учебных заведений необходимо было пользоваться правилами выдвижения кандидатов в народные депутаты РСФСР. Другая норма гласит, что кандидаты на должность Мэра Москвы и кандидаты на должность Вице-мэра города Москвы пользуются правами кандидатов в народные депутаты Моссовета.

Таким образом, на выборах первого Мэра Москвы при определении порядка и норм образования избирательных участков, полномочий Московской городской избирательной комиссии по выборам Мэра города Москвы, полномочий и порядка образования окружных и участковых избирательных комиссий применялись положения Закона РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР". Деятельность избирательных комиссий по подготовке выборов Мэра города Москвы, составлению списков избирателей, оповещению населения, подготовке и проведению голосования, контролю за соблюдением Положения были организованы в соответствии с требованиями Закона РСФСР "О референдуме РСФСР". Подведение итогов голосования по выборам Мэра Москвы, установление и опубликование итогов выборов, организация и проведение повторного голосования и повторных выборов Мэра должны были осуществляться в соответствии с требованиями Закона РСФСР "О выборах Президента РСФСР".

Такое обилие отсылочных норм свидетельствует о большой спешке, в которой разрабатывалось указанное Положение. Так как изначально планировалось совместить выборы Мэра Москвы с выборами первого Президента Российской Федерации - 12 июня 1991 г., то на разработку нормативных правовых актов о выборах Мэра Москвы отводилось несколько недель. За столь сжатые сроки невозможно было разработать полноценную нормативную базу о выборах Мэра.

Помимо прочего, следует обратить внимание на то, что в Положении была предусмотрена возможность отрешения Мэра от должности Моссоветом в случае, если Мэр нарушил законодательство РСФСР. Это решение могло быть принято Моссоветом на основании заключения Президиума Верховного Совета РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Моссовета по инициативе президиума Моссовета или по инициативе не менее одной пятой от общего числа его постоянных комиссий или группы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Моссовета. Впоследствии эта норма будет исключена из нормативных правовых актов Российской Федерации и Москвы.

Тем не менее нормативная база для создания в Москве должности Мэра и его избрания при всем своем несовершенстве была создана. Это дало возможность провести выборы Мэра и Вице-мэра города.

Выборы Мэра Москвы состоялись 12 июня 1991 г. Первым Мэром Москвы был избран Г.Х. Попов, а Вице-мэром - Ю.М. Лужков <11>.

<11> Сообщение Московской городской окружной комиссии по выборам Президента РСФСР и Мэра города Москвы // Куранты. 1991. N 112(127).

Из-за несовершенства нормативной базы, регулирующей порядок выборов, вступления в должность и деятельности Мэра, остался открытым вопрос: в какой момент происходит вступление в должность избранного Мэра? Следует заметить, что вопрос этот касался не только Мэра Москвы. К этому времени также были избраны мэры Ленинграда и Северодвинска Архангельской области. Для устранения этого пробела и решения данного, подчас конфликтного, вопроса 24 июня 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление "О вступлении в должность мэров городов" <12>.

<12> Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. N 1448-1 "О вступлении в должность мэров городов" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 26. Ст. 884.

В Постановлении устанавливалось, что вступление в должность избранного Мэра города происходит в день официального сообщения городской избирательной комиссии о результатах выборов Мэра. Кроме того, устанавливалось, что с момента вступления Мэра в должность прекращаются полномочия исполкома горсовета, а отделы и управления исполкома переходят в подчинение Мэра и сохраняют свои полномочия до формирования Мэром структурных подразделений городской администрации. Тем самым был разрешен вопрос преемственности власти, плавного перехода от исполкомов горсоветов к администрации города.

21 июня 1991 г. Мэр Москвы утвердил структуру новых органов исполнительной власти и управления Москвы <13>. Этими органами стали:

<13> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 3-РМ "О формировании органов исполнительной власти и управления Москвы" // Официально опубликовано не было.<14> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 9-РМ "О Городской думе" // Официально опубликовано не было.
<15> Распоряжение Мэра Москвы от 19 августа 1991 г. N 84-РМ "О Столичной коллегии" // Официально опубликовано не было.
<16> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 8-РМ "О Городском собрании" // Официально опубликовано не было.<17> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 10-РМ "О Департаменте Мэра" // Официально опубликовано не было.<18> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 11-РМ "Об Управлении делами" // Официально опубликовано не было.<19> Распоряжение Мэра Москвы от 24 июля 1991 г. N 62-РМ "Об утверждении Положения о Правительстве Москвы" // Вестник Мэрии Москвы. 1991. N 2.

Создание Правительства Москвы заслуживает более внимательного рассмотрения. Правительство Москвы стало принципиально новым органом управления, созданным для замены устаревшего Исполкома Моссовета.

Основными задачами Правительства Москвы являлись руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории города через подведомственные Правительству территориально-отраслевые и территориальные органы управления.

Правительству Москвы было предоставлено право решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению исполнительной власти в Москве, кроме входящих в компетенцию органов управления РСФСР и Мэра Москвы.

Структура и персональный состав Правительства Москвы утверждались Мэром по представлению Премьера Правительства. Первым Премьером Правительства Москвы был назначен вице-мэр Москвы Ю.М. Лужков <20>.

<20> Распоряжение Мэра Москвы от 21 июня 1991 г. N 5-РМ "О назначении Премьера Правительства Москвы" // Официально опубликовано не было.

Одновременно с этим Ю.М. Лужкову как Вице-мэру Москвы было предоставлено право выпускать за своей подписью распорядительные документы по вопросам руководства хозяйственной деятельностью на территории города и его социально-экономического развития <21>. Фактически Мэр отстранился от осуществления хозяйственной деятельности в городе и оставил за собой лишь представительские функции, а также право активно заниматься политической деятельностью.

<21> Распоряжение Мэра Москвы от 25 июня 1991 г. N 12-РМ "О полномочиях Вице-мэра г. Москвы" // Официально опубликовано не было.

Большинство решений по наиболее важным вопросам жизни города принимали Вице-мэр и Правительство Москвы.

Одним из элементов реформы органов исполнительной власти и управления города Москвы стало образование административных округов <22>. Старая система деления города на 33 района не соответствовала современным требованиям. Границы районов были определены с учетом количества проживающих на их территории членов Коммунистической партии Советского Союза и поэтому в социально-экономическом плане районы были весьма неравнозначны. Принимая решение о создании административных округов, городские власти решали задачу сокращения территориальных единиц города до реально управляемого количества и выравнивания территориальных единиц по количеству проживающих жителей Москвы, а также социально-экономической инфраструктуры.

<22> Распоряжение Мэра Москвы от 24 апреля 1992 г. N 106-РМ "Об утверждении Положений об административном округе и муниципальном округе (районе) в г. Москве" // Вестник Мэрии Москвы. 1992. N 12.

Руководителями новых территориальных единиц города - административных округов - стали префекты, задачей которых было обеспечение практической реализации политики Мэра и Правительства Москвы на территории округа.

К 16 сентября 1991 г. был полностью ликвидирован аппарат Мосгорисполкома <23>. К этому времени уже были сформированы аппарат Правительства Москвы, Департамент Мэра и Управление делами Мэрии, которые обеспечивали деятельность Мэра, Вице-мэра и Правительства Москвы.

<23> Распоряжение Мэра Москвы от 8 июля 1991 г. N 43-РМ "О ликвидации аппарата Мосгорисполкома" // Официально опубликовано не было.

Этап создания новых органов исполнительной власти и управления был завершен. Впоследствии был проведен ряд структурных изменений системы органов исполнительной власти, которые были связаны с текущими задачами, стоящими перед исполнительной властью.

Примечательным фактом стало то, что первый Мэр Москвы добровольно ушел в отставку. 6 июня 1992 г. Президент Российской Федерации подписал два Указа, одним из которых он принял отставку Г.Х. Попова, а вторым - ввел в должность Мэра Москвы Вице-мэра Ю.М. Лужкова <24>.

<24> Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1992 г. N 564 "О Г.Х. Попове" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 24. Ст. 1343.

Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1992 г. N 565 "О Ю.М. Лужкове" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 24. Ст. 1344.

С этого момента началось еще большее обострение противостояния Мэра и Правительства Москвы, с одной стороны, и Моссовета, с другой стороны.

Необходимость реформирования представительного органа города Москвы - Московского городского Совета народных депутатов назрела давно. Однако стремительности произошедших событий не мог предугадать никто.

Достигшее осенью 1993 г. наивысшей точки противостояние Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации завершилось роспуском последнего и ликвидацией системы Советов народных депутатов по всей стране.

7 октября 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ N 1594 "О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве" <25>. Московский городской Совет народных депутатов прекратил свое существование.

<25> Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. N 1594 "О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 3915.

В соответствии с пунктом 4 названного Указа Мэр Москвы представил Президенту Российской Федерации проекты Положения о выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г. и Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы. Эти Положения были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. N 1738 "О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области" <26>.

<26> Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. N 1738 "О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 44. Ст. 4187.

Московская городская Дума была создана в качестве постоянно действующего представительного и законодательного органа власти города Москвы. Это положение было закреплено в ст. 43 Устава города Москвы в редакции 1995 г. <27> и с небольшими оговорками действует и в настоящее время.

<27> Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской Думы. 1995. N 4. Ст. 4.

Таким образом, после проведения выборов Московской городской Думы первого созыва 12 декабря 1993 г. было завершено формирование современной системы органов законодательной и исполнительной власти города Москвы.