Мудрый Юрист

Истоки судебного конституционного контроля в федеративной республике Германия

Свистунова М.А., аспирант МГЮА.

О зарождении и развитии конституционного правосудия в Германии, безусловно, можно говорить только с момента появления в Германии первой конституции. В отечественной юридической литературе были работы, посвященные становлению и развитию конституционного контроля в Германии в XX в.; такая информация содержится также в трудах немецких авторов, переведенных на русский язык и изданных в России <1>. Однако некоторые идеи, которые в последующем легли в основу ряда полномочий органов конституционного контроля, возникли значительно раньше XIX - XX вв. Зародыш конституционного правосудия обнаруживается уже в сословных организационных формах средневековья. Такую точку зрения неоднократно высказывали немецкие ученые-конституционалисты <2>.

<1> См.: Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М.: Издательство "Наука", 1988; Маунц Теодор. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) / Под ред. д.ю.н., проф. Г.С. Гурвича. М.: Издательство иностранной литературы, 1959.
<2> См.: Benda, Klein. Verfassungsprozessrecht. C.F. Muller Verlag Heidelberg, 2004. S. 2; Sicker, Horst. Das Bundesverfassungsgericht. Herausgeber: Bayerische Landeszentrale fur politische Bildungsarbeit, Munchen. 4. aktualisierte Auflage. Bonn, 1989. S. 18.

С одной стороны, с возникновением государства образовались и государственные органы. Хотя отсутствовало разделение властей, тем не менее каждый орган власти обладал собственными полномочиями при сохранении единства власти и жесткой централизации. В то же время между этими органами нередко возникали разногласия, которые необходимо было каким-либо образом разрешать. С другой стороны, сословной сущности и дуалистической структуре сословного государства соответствовала та точка зрения, что правительство и сословия являются двумя противостоящими друг другу сторонами договора, чьи раздоры могут улаживаться решениями третейского суда или судебными решениями. Такие государственные институты, как Имперская судебная палата (das Reichskammergericht) (с 1495 г.) и Имперский придворный совет (der Reichshofrat) (с 1518 г.), рассматривали споры между государственными органами. Это развитие продолжалось в ослабленной форме в Германском союзе, прежде всего в виде союзного третейского суда, созданного на основе ст. ст. 60 и 61 Венских заключительных актов Германского союза и союзного постановления от 30 октября 1834 г. <3>. Согласно конституции Пруссии 1849 г. Имперский суд (das Reichsgericht) должен был быть наделен компетенцией по разрешению конституционно-правовых споров. Для этой конституции примером служил Верховный Суд США. Однако она не вступила в силу. Конституция Германской империи 1871 г., напротив, не предусматривала создание конституционного суда. Статья 76 II имперской конституции 1871 г. предоставила Рейхсрату, политическому органу, полномочие разрешать спор между государствами - членами империи. Впоследствии конституционный суд с ограниченными полномочиями предусматривался Веймарской конституцией 1919 г. в виде Государственной судебной палаты (der Staatsgerichtshof). Она обладала конституционно-правовой компетенцией в отношениях между империей и землями. В ограниченном объеме был возможен нормоконтроль: Государственная судебная палата могла проверять соответствие права земель праву империи. Кроме того, в рамках конституционно-правовых споров между империей и землями закон империи мог признаваться недействительным.

<3> Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar von Dr. Hans Lechner fortgefuhrt von Prof. Dr. Rudiger Zuck. 5. Auflage. Verlag C.H. Beck Munchen 2006. S. 5.

Учреждением Федерального Конституционного Суда в 1949 г. Основной закон для ФРГ предусмотрел специальную юридическую структуру sui generis (от лат. - "в своем роде"). Формирование, задачи и компетенция Федерального Конституционного Суда регулируются ст. ст. 92 - 94 Основного Закона. Дальнейшие правила об организации, компетенции содержатся в Законе от 12 марта 1951 г. "О Федеральном Конституционном Суде". Федеральный Конституционный Суд приступил к работе более чем через два года после вступления в силу Основного Закона - 9 сентября 1951 г. было вынесено первое решение.

Представляется, что в отечественной юридической литературе практически не уделено внимание зарождению еще в период средневековья таких идей, как необходимость судебного разрешения споров между субъектами публичного права. О судебных органах Священной Римской империи германской нации либо вообще не упоминается, либо им посвящается лишь один абзац <4>. В связи с этим кажется важным и интересным проанализировать полномочия судебных органов средневековой Германии, ставшие в XX в. типичными полномочиями конституционных судов, а также кратко проследить их дальнейшее развитие вплоть до современного этапа.

<4> См.: Всеобщая история государства и права: Учебник / Под ред. проф. К.И. Батыра. М.: Юристъ, 1999. С. 158.

Имперская судебная палата (далее - Палата) наряду с Имперским придворным советом с момента своего возникновения и до упразднения в 1806 г. была верховным судом Священной Римской империи германской нации. Ее задачей было проведение судебных процессов в случае распрей и войн между противоборствующими государствами, входившими в империю. С момента основания суда 31 октября 1495 г. местом его нахождения стал Франкфурт-на-Майне. В дальнейшем место нахождения суда многократно менялось, а с 1689 до 1806 г. Палата заседала в Ветцларе.

Предшественницей Палаты была Императорская судебная палата. В отличие от Имперской Императорская судебная палата заседала всегда там, где находился император. С XV в. дворянский род Габсбургов стал римско-германскими императорами. Так как Габсбурги владели обширными территориями вне Германии, длительное время император проводил вне империи. Таким образом, высший суд империи отсутствовал на ее территории, что привело к кризису правосудия. Кроме того, император был не только главой суда, но и правителем империи. Его частое отсутствие в стране оказывало негативное воздействие на политическую ситуацию в империи. Чтобы изменить плохое административное положение, на рейхстаге <5> в Вормсе в 1495 г. была проведена обширная реформа. Среди прочего был провозглашен вечный мир между землями (Ewige Landfriede) <6>, которым каждому было запрещено использовать право ведения междоусобицы и принимать насильственные меры против других подданных империи. Для обеспечения мира между землями и применения кары за его нарушение с помощью судебного процесса на этом рейхстаге была создана Палата.

<5> Рейхстаг - сословно-представительный орган, созываемый императором, компетенция которого в основном сводилась к следующему: установление мира между землями, вопросы войны и мира, обложение имперскими повинностями и др. Подробнее см.: Всеобщая история государства и права: Учебник / Под ред. проф. К.И. Батыра. М.: Юристъ, 1999. С. 158.
<6> Вечным миром при императоре Максимилиане I в Священной Римской империи германской нации был провозглашен запрет средневекового права ведения междоусобных войн. Но фактически еще в XVI в., несмотря на формальный запрет, междоусобные войны велись.

Поскольку Палата была новым образованием, как судебный орган она была отделена от фигуры императора. Палата больше не должна была находиться там, где пребывал император, а должна была всегда заседать в империи в выделенном ей месте. Тем самым значение императора как верховного судьи было существенно уменьшено, а суд стал открыт влиянию имперских сословий. В дальнейшем император мог назначать судей лишь частично, а не исключительно. Первый закон о судопроизводстве в Палате был принят 7 августа 1495 г.

Первым, кто систематически изложил процесс в Палате, был Ное Мойер с его работой "Практика применения закона о судопроизводстве Имперской судебной палаты и процесс" (1566). Мойер работал в Палате сначала как адвокат (с 1549 г. в Шпейере) и нотариус и потом с 1557 по 1563 г. как асессор.

Компетенция. Одним из важнейших полномочий Палаты являлось полномочие по соблюдению мира между землями империи. Никто (в особенности император, графы, рыцари, города) не мог выступать против кого-либо с оружием. Если же это происходило, фискал (уполномоченный представитель императора) мог начать уголовное преследование нарушителя мира между землями. Это право принадлежало и тому, кто подвергся нападению. Соблюдение мира между землями было политически крайне важно.

Необходимо подчеркнуть, что со временем указанное выше полномочие Палаты переросло в ряд полномочий современного Федерального Конституционного Суда ФРГ. Так, в соответствии с § 13 (6 - 8) Закона "О Федеральном Конституционном Суде" в его компетенцию входит разрешение следующих дел:

  1. при расхождениях во мнениях или сомнениях относительно соответствия права земли по форме или содержанию Основному Закону, либо относительно соответствия права земли другим нормам федерального права по запросу федерального правительства, правительства земли или трети членов Бундестага;
  2. при расхождениях во мнениях относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности при исполнении землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора по заявлению Федерального правительства и правительства земли;
  3. о других публично-правовых спорах между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли.

Думается, что зарождение подобной компетенции суда в эпоху средневековья и ее сохранение на протяжении всей последующей истории Германии объясняется тем, что Германия никогда не была унитарным государством. В связи с этим всегда был необходим определенный баланс во взаимоотношениях между землями, а отсутствие такового могло бы привести к прекращению существования единого государства. Поэтому крайне важно было создать максимально независимого арбитра, разрешающего любые конфликты земель между собой, а также с центральной властью.

В дальнейшем Палата была компетентна как высший суд империи проверять гражданско-правовые решения судов первой инстанции. Это происходило в апелляционном процессе. В исключительных случаях Палата могла рассматривать дела как суд первой инстанции: если процесс велся против имперских князей, подчиненных империи, или против свободных имперских городов.

Федеральный Конституционный Суд не является ревизионной судебной инстанцией, которая решает конкретные конституционно-правовые вопросы в рамках гражданского или уголовного судопроизводства. В его компетенцию входит исключительно решение конституционно-правовых вопросов в целом: его толкование Основного Закона носит обязательный характер. Он не входит наряду с другими судами в общий инстанционный порядок и тем самым не является по отношению к ним вышестоящим судом. В то же время Основной Закон и Закон "О Федеральном Конституционном Суде" (раздел 15) предусматривают возможность подачи любым физическим лицом конституционной жалобы по вопросу соответствия Основному закону судебного решения. В этом случае жалоба может быть на правовую норму или на ее толкование. Предметом проверки при этом может быть в том числе и гражданско-правовое решение, но только на соответствие Основному Закону.

В связи с этим можно говорить лишь условно об аналогии полномочия Имперской судебной палаты и Федерального Конституционного Суда по проверке гражданско-правовых решений. Однако попытка сравнения этих полномочий призвана проиллюстрировать, что сама принципиальная возможность проверки судебного решения с публично-правовых позиций возникла еще в средние века. Безусловно, проверка решений судов нижестоящей инстанции является основным полномочием иных верховных судов ФРГ <7>. Тем не менее в определенной мере данное полномочие относится и к компетенции Федерального Конституционного Суда.

<7> Федеральная судебная палата, Федеральный административный суд, Федеральная финансовая палата, Федеральный трудовой суд и Федеральный социальный суд.

Имперский придворный совет (далее - Совет). Имперский придворный совет был единственным компетентным органом в тех вопросах, которые касались имперских поместий и императорских привилегий и особых прав <8>.

<8> Речь идет о суверенных правах, которые императору Священной Римской империи германской нации после Вормсского рейхстага 1495 г. были переданы для исключительного исполнения. С другой стороны, император обладал суверенными правами, осуществление которых было дополнительно связано с одобрением рейхстага. К исключительным правам относились, например, положение императора как главного феодала, право награждать регалиями, право производить повышение в сословии, наделение университетов привилегиями и присуждение академических степеней. Также существовал круг прав императора, для осуществления которых хотя и не нужно было согласия рейхстага, но должно было быть получено одобрение курфюрстов (например, созыв рейхстага).

Возникновение. После создания Палаты император оставался верховным судьей империи. Если Палата теперь осуществляла свою деятельность не в том месте, где находился император, и при этом успешно действовала, то наряду с этим обращения направлялись к императору, который теперь имел право либо это дело рассмотреть самостоятельно, либо передать его на рассмотрение Палаты. Он делал первое. Максимилиан I (1459 - 1519) был приверженцем средневековых порядков и крайне неохотно соглашался с требованиями имперских сословий, чтобы высший суд империи был организационно и по месту нахождения отделен от его персоны. Тот факт, что и впредь к нему шли судебные иски, он использовал как повод для создания собственного высшего суда империи, который был организационно и по месту нахождения зависим от него, а именно Имперский придворный совет. Моментом рождения Совета был указ императора Максимилиана I от 13 января 1498 г.

Первым процессуальным актом был указ от 13 января 1498 г. В 1518 г. была реформа императорской придворной, государственной и служебной сферы.

Компетенция. Работа Совета не ограничивалась рассмотрением правовых споров. Так как Совет был императорским органом, его деятельность распространялась также на все сферы, которыми должен был заниматься император; следовательно, он занимался и теми вопросами, которые не происходили из империи, а были исключительно "габсбургскими". Габсбурги оставались немецкими князьями и императорами до 1806 г. - падения поздней империи. Но со временем компетенция Совета ограничилась имперскими вопросами. Это следовало из политического давления, которое осуществляли протестантские имперские сословия. При императоре Фердинанде II (1578 - 1637) было установлено, что в компетенцию Совета входили только имперские вопросы.

К тому же Совет был компетентен в вопросах суверенных прав императора, а также в вопросах феодальных земель, привилегий и помилования. В остальных вопросах (нарушение мира между землями, дела о защите владения, гражданские дела, апелляции на решения земельных судов, дела об отказе земельных судов от исполнения возложенных на них обязанностей и дела о затягивании процесса земельными судами) наряду с Советом была компетентна и Палата и можно было выбирать, в какой суд обратиться.

Совет работал до сложения короны Францем II (1768 - 1835) и распада Священной Римской империи германской нации. С этого момента он прекратил свою работу навсегда.

Отношения с Палатой. Хотя оба суда были компетентны в одних и тех же вопросах и иногда предпринимались попытки, если процесс проходил неудобно для стороны или стопорился, обратиться в другой суд, все же часто происходили обмен и кооперация между обоими судами. Разумеется, также были случаи, когда возникала конкуренция. Это было отмечено тогдашней публицистикой, и на ее основании длительное время держалось мнение, что между двумя судами существовала конкуренция. Однако новейшие исследования показывают, что это случалось гораздо реже, чем до сих пор было принято считать <9>.

<9> http://de.wikipedia.org/wiki/Reichshofrat. Последнее посещение интернет-страницы 26 марта 2007 г.

В какой суд следовало обращаться, зависело от многих факторов. Одним из таких факторов была географическая близость. Совет часто вместе с императором был вне империи, так что иногда было легче обратиться в Палату, поскольку она быстро нашла свое постоянное место пребывания. Если император был в империи, росло число исков, подававшихся в Совет. Если император пользовался большим уважением, в Совет также чаще обращались (например, при Карле V). Также значение имело и вероисповедание. Император являлся хранителем старого (католического) христианства. Поэтому во время Реформации протестантские имперские сословия обращались в Палату. Но здесь были и исключения. При императоре Максимилиане II в Совет назначались и протестантские члены суда.

Роль Совета как суда и органа по мирному урегулированию конфликтов росла особенно в XVII в. С падением Священной Римской империи германской нации закончилась и деятельность Совета.

Веймарская Государственная судебная палата (далее - Государственная палата). Только в Веймарские времена (1919 - 1933) суд по рассмотрению государственных споров получил форму Государственной судебной палаты Германской империи (после создания временной государственной судебной палаты). Ее компетенция согласно ст. 19 Веймарской конституции состояла в рассмотрении споров публично-правового характера между различными землями или - в чем по сравнению с предыдущими временами состоит прогресс - между империей и землей. С полномочий по рассмотрению конституционных споров внутри земли компетенция распространилась на область споров между империей и землями, что отражает все большее государственно-правовое развитие к правовому государству. Из правового развития конституционного государства вытекает практически менее значимое полномочие по обвинению президента, канцлера и министров согласно ст. 59 Веймарской конституции. Хотя споры между конституционными органами из политических опасений сознательно оставались исключены <10>, однако в ст. 13 Веймарской конституции открылась возможность абстрактного нормоконтроля в отношениях между правом империи и земель, которая тем не менее принадлежала не Государственной палате, а Имперскому суду. Ей соответствовало дальнейшее расширение контрольных прав судей в правосудии. Также Государственная палата сама расширила свою компетенцию при толковании своих полномочий. Уже временная государственная судебная палата одобрила ту точку зрения, что конституционными спорами являются все споры, которые касаются толкования или применения конституций земель. Более поздняя судебная практика Государственной палаты пошла в этом направлении, где сформировался и укрепился важнейший принцип, согласно которому конституционно-правовые споры внутри земли в смысле ст. 19 Веймарской конституции являются также спорами о толковании и применении тех предписаний, которые влияют на конституцию земли, и она в этом отношении дополняется. Тем самым для Государственной палаты открылась возможность в широком объеме толковать имперскую конституцию.

<10> Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar von Dr. Hans Lechner fortgefuhrt von Prof. Dr. Rudiger Zuck. 5. Auflage. Verlag C.H. Beck Munchen 2006. S. 6.

Однако на практике оказалось затруднительным воплотить все идеи, предусмотренные Веймарской конституцией. Веймарская республика оказалась крайне слабой и нестабильной. Кроме того, прогрессивное развитие указанных выше идей было прервано падением Веймарского государства, вызванного приходом к власти А. Гитлера.

Также представляется важным отметить тот факт, что одной из причин прихода к власти Национал-социалистской рабочей партии в Германии было отсутствие конституционного запрета на деятельность партий, сеющих рознь среди немецкого народа, разжигающих национальную вражду и антисемитизм <11>. Вероятно, именно этот исторический опыт в значительной степени повлиял на включение запрета на деятельность подобного рода партий в текст Основного Закона ФРГ и на предоставление права решения об антиконституционности партий Федеральному Конституционному Суду. Чрезвычайный авторитет Федерального Конституционного Суда ФРГ, который был создан как вершина правового государства, понятен только на основе горького опыта национал-социалистского беззакония <12>.

<11> История государства и права зарубежных стран: Учебник для вузов: В 2 т. 3-е изд., перераб. и доп. Т. II: Современная эпоха / Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.А. Крашенинникова. М.: Норма, 2005. С. 285.
<12> Sicker, Horst. Das Bundesverfassungsgericht. Herausgeber: Bayerische Landeszentrale fur politische Bildungsarbeit, Munchen. 4. aktualisierte Auflage. Bonn, 1989. S. 19.

В заключение необходимо отметить, что подлинно сильное конституционное правосудие в ФРГ появилось только с принятием Основного Закона 1949 г. Основной Закон наделил Федеральный Конституционный Суд весьма широкими полномочиями и вследствие этого не имеет аналога в истории германского конституционного правосудия. В то же время некоторый опыт в этой сфере все-таки имелся, причем как положительный, так и отрицательный. Федеральный Конституционный Суд и его полномочия не возникли на абсолютно пустом месте. На протяжении всей истории германской государственности предпринимались попытки создания органа, который был бы наделен полномочиями по разрешению споров между органами власти и между Федерацией и землями либо между землями. Но на современном этапе ограничение компетенции конституционного суда такими вопросами недостаточно. В федеративной республике политическая власть должна быть ограничена, решения законодательных органов не должны действовать как безусловно обязательные без возможности проверить, соответствуют ли они конституции или нет. Поэтому при создании Федерального Конституционного Суда с учетом потребностей XX в. были использованы некоторые полномочия судебного контрольного органа, берущие свое начало еще в средневековье, а также добавлены новые полномочия, необходимые для нормального развития федеративного демократического правового государства.