Мудрый Юрист

Совершенствование предупреждения преступлений, совершаемых незаконными мигрантами из числа иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, на основе взаимодействия государственных органов и представителей национальных диаспор

Кобец Петр Николаевич, доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России.

В современной России члены национальных диаспор, состоящие из иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в Российской Федерации, вправе требовать от государства обеспечения личной безопасности - защиты жизни, здоровья, достоинства и имущества. В настоящее время на территории Российской Федерации ряд проблем, возникающих с участием представителей национальных диаспор, во многом связаны с проблемой урбанизации и социальной адаптации. Поэтому решать вопросы, связанные с уменьшением негативного влияния национальных диаспор из числа иностранных граждан и лиц без гражданства и их интеграции в российское общество, необходимо усилиями широкого воздействия различных министерств и ведомств.

Чтобы эффективно решать эти задачи, необходимо, чтобы работа с представителями национальных диаспор имела приоритетное значение и соответствующую правовую базу, обеспечивающую правовую поддержку данной деятельности.

Возникновение и активизация миграционных потоков, направленных на территорию России, является объективной реакцией значительных социально-этнических слоев населения на происходящие в мире, на территории бывшего СССР и современной России социально-политические, экономические, демографические, информационные и иные процессы. Миграция представляет собой перемещение лиц через государственные границы в целях поиска убежища на территории России либо получения здесь источника заработка. Сохранение и обострение таких процессов будет и в дальнейшем способствовать проявлениям миграции, в том числе и ее незаконных форм. Этому в немалой степени способствует и геополитическое положение России. Россия граничит с целым рядом государств Азии, с которых и через территории которых проходит мощный поток беженцев.

Существенным отличительным признаком миграции является ее национально-этнический состав. В данном случае под словом "национальность" мы должны подразумевать не просто отметку в паспорте, а те этнонациональные особенности поведения и образа жизни мигрантов, реализация (проявление) которых может создавать конфликтные ситуации в иной этнонациональной среде, в частности среди населения регионов России.

В связи с этим Министерству иностранных дел России необходимо:

разработать механизм взаимодействия в первую очередь со странами СНГ в области активизации деятельности по заключению международных договоров, по регулированию миграционных потоков;

подготовить и внести на рассмотрение Совета глав государств Содружества Независимых Государств и Совета глав правительства Содружества Независимых Государств проекты следующих международных договоров:

"О возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории государств - участников СНГ";

"О единой системе учета граждан других государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств - участников СНГ";

осуществить внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу:

Конвенции против транснациональной организованной преступности 2000 года;

Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года;

Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года;

принять участие в разработке модельных законодательных актов:

о миграции, правилах пребывания и регистрации граждан на территории государств - участников СНГ;

о противодействии организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление террористических актов на территории других государств;

разработать предложения по проведению переговоров с уполномоченными органами власти сопредельных государств о пересмотре межправительственных соглашений о взаимных безвизовых поездках граждан;

разработать предложения по усилению консульских загранучреждений в миграционно опасных странах миграционными сотрудниками для взаимодействия с местными правоохранительными органами, выявления поддельных документов, проведения собеседования с подозрительными лицами.

На территорию России обрушились мощные многонациональные потоки населения, которые существенно изменяют национальные характеристики, как в целом России, так и отдельных регионов.

Министерству образования и науки России необходимо выяснить:

по какому этническому принципу расселяются национальные диаспоры на территории России, есть ли закономерность;

существует ли взаимодействие между национальными диаспорами и Минобрнауки, есть ли обратная связь;

если в целом в масштабе России получить ответ на этот вопрос не представится возможным, можно сделать некоторые выводы на примере городов Москвы, Владивостока, Новосибирска и др.;

выработать критерии контроля за регистрацией религиозных общественных объединений, групп, а также усовершенствовать порядок контроля за деятельностью общественных объединений. При этом нужно исходить из необходимости выявления всех возможных форм их противозаконной деятельности, включая коммерческую и издательскую, а равно и противоправных деяний их руководителей и членов; подобный тщательный и всеобъемлющий контроль является необходимым условием пресечения скрытых проявлений экстремизма в деятельности национальных диаспор;

разработать мероприятия по подготовке кадров по работе с национальными диаспорами, для государственных органов специалистов по социальной психологии, по работе с молодежью, пенсионерами и другими категориями населения и иных специалистов. При этом может использоваться учебно-научный потенциал Российской академии государственной службы, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, учебных заведений и научно-исследовательских институтов, заинтересованных органов исполнительной власти и органов прокуратуры, ФСБ России, МВД России, Минюста России;

разработать механизм, позволяющий создать в стране систему политического образования, предусматривающую развитие политического сознания и культуры граждан, воспитание на основе общечеловеческих идеалов подлинной демократии, формирование неприятия политического и религиозного экстремизма. Требуется внести необходимые дополнения в учебные планы и программы образовательных учреждений всех уровней, разработать учебные пособия, способствующие формированию отрицательного отношения к экстремизму;

в целях недопущения проникновения в образовательные учреждения идеологии религиозного экстремизма целесообразно рассмотреть вопрос о создании при Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации экспертного совета, без положительного заключения которого было бы невозможно введение курса или использование учебных материалов, связанных с религией, религиоведением, историей религий, смежными гуманитарными дисциплинами. Для работы в составе экспертного совета активнее привлекать самих религиозных лидеров и священнослужителей;

требует нормативно-правового закрепления недопустимость конфессиональной анонимности или псевдоанонимности преподавателей религии, истории религии, религиоведения, смежных гуманитарных дисциплин, обязательность официального подтверждения от религиозных организаций о принадлежности к ним лиц, заявляющих о такой принадлежности.

Внешняя миграция является угрозой экономического, криминогенного, социального характера для России. Происходит бурное "размывание" коренного и постоянно проживающего населения России мигрантами. Мигранты как дешевая, а нередко еще и высококвалифицированная рабочая сила востребуются различными работодателями, что влечет рост безработицы для коренного населения России. В то же время внешние мигранты не несут таких государственно-правовых и организационных обязанностей, как постоянное население России. Через внешних мигрантов из России осуществляется постоянный отток финансов.

В чем заключается опасность внешних миграционных потоков и образования многочисленных национальных диаспор на территории России? Основная опасность многочисленных национальных диаспор заключается в комплексном негативном воздействии на многие стороны жизни России, и прежде всего на изменение социальных характеристик регионов. Каждый регион России характеризуется определенными социальными характеристиками. В первую очередь - это состав населения, его половозрастные, вероисповедальные, образовательные, профессиональные и иные качества. Как правило, в ходе естественных процессов жизнедеятельности в регионах формируются определенные стабильные социальные характеристики, в частности достаточно стабильное население.

Национальные диаспоры состоят из множества лиц, обладающих полом, возрастом, образованием, национальностью, профессиональными и криминальными навыками. "Вливаясь" в регионы, обладающие устоявшимися социальными характеристиками, национальные диаспоры взламывают национальную однородность; разрушают половозрастной состав; получают наиболее прибыльные рабочие места и, в конечном счете, разрушают социальную стабильность. А это порождает межнациональную напряженность; неприязнь постоянного населения к мигрантам; способствует росту преступности в отношении к мигрантам и преступности самих мигрантов.

Таким образом, в первую очередь Министерству регионального развития необходимо:

проанализировать и определить, какие из национальных диаспор в большей степени оказывают влияние на изменение национально-этнических характеристик регионов;

выяснить, представители каких национальностей мигрируют на территории Российской Федерации;

необходимо выяснить, лица каких национальных диаспор стремятся осесть на постоянное жительство в регионах округах и какие приезжают в нашу страну с целью заработка.

Основная часть мигрантов, направляющихся в Россию из республик Средней Азии и Закавказья - сельскохозяйственные жители. Между тем в ряде регионов РФ сельское хозяйство находится на грани упадка из-за "вымирания" деревень. В "вымирающих" селах какое-то время сохраняются жилые дома, система сельского жизнеобеспечения. В связи с этим необходимо разработать комплекс мер под названием "Национальные диаспоры - российское село". Из числа мигрантов из ближнего и дальнего зарубежья подбирать людей, готовых осесть в России на постоянное жительство либо получить временную работу в сельском хозяйстве. Из числа мигрантов создавать отдельные фермерские и коллективные сельские хозяйства.

На основе проведенного анализа разработать мероприятия по заполнению мигрантами, прибывающими в Российскую Федерацию, сельскохозяйственных территорий;

разработать комплекс мер, направленных на усиление контроля за размещением национальных диаспор на территории РФ. Заменить самовыбор для размещения на рекомендуемый выбор. Направлять мигрантов прежде всего в те районы, которые испытывают потребность в рабочей силе, где исчезают целые села.

Приоритетными задачами ведомства должны стать разработка мероприятий, связанных:

с расширением охвата и повышением устойчивости контроля за развитием национальных диаспор во всех субъектах РФ;

с оптимизацией числа и структуры национальных диаспор в интересах социально-экономического и демографического развития субъектов РФ с учетом индивидуального подхода к каждому;

с обеспечением социально-бытовых условий пребывания и размещения членов национальных диаспор.

Есть и еще одна опасность - взаимоотношения между этническими диаспорами. Во многих городах на территории России наблюдается определенная коммерческая специализация. Вот почему при определенном развитии событий в российских городах могут начаться межэтнические разборки между представителями ближнего зарубежья.

В этой связи Министерству информации и связи России необходимо:

подготовить предложения по совершенствованию мероприятий, направленных на освещение в средствах массовой информации деятельности правоохранительных органов и общественных организаций по позитивному сотрудничеству с национальными диаспорами;

подготовить предложения о целесообразности издания информационных бюллетеней о проблемах национальных диаспор;

проанализировать опыт построения взаимоотношений между СМИ и национальными диаспорами за рубежом. Результаты исследований оформить в виде методических рекомендаций;

подготовить предложения об активизации информационного взаимодействия и сотрудничества с национальными диаспорами;

разработать план проведения межгосударственных научно-практических семинаров по актуальным проблемам национальных диаспор в России и за рубежом;

подготовить предложения, направленные на обеспечение обустройства пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и дооснащение их техническими средствами контроля;

внести предложения о внедрении автоматизированной системы оформления и контроля машиносчитываемых паспортов и виз и автоматизированной системы оформления приглашений иностранными гражданами в Российскую Федерацию;

внести предложения о разработке и создании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих, временно и постоянно проживающих в Российской Федерации в рамках реализации Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010)";

разработать механизм информационного влияния РФ на миграционные мотивации в целях приглашения европейского населения из стран ближнего зарубежья для переселения на территорию РФ;

учитывая значение, которое в современном мире приобрела информация, необходимо активно противодействовать проникновению идеологии политического и религиозного экстремизма в СМИ и в то же время требуется организовать, используя их уникальные возможности, планомерную и постоянную пропагандистскую работу, ориентированную на активизацию нравственно-правового воспитания, на негативную морально-нравственную и правовую оценку экстремистских проявлений;

необходимо выработать рекомендации сотрудникам СМИ не создавать нездорового ажиотажа рекламного характера вокруг конкретных проявлений политического и религиозного экстремизма, освещать события полно и достоверно, всесторонне проанализировав факты и выяснив точку зрения компетентных государственных органов. В то же время представляются недопустимыми имеющие место в различных СМИ публикации, оскорбительные для национального и религиозного достоинства народов Российской Федерации, для отдельных социальных групп, для лиц, придерживающихся определенных политических убеждений, неприемлемые для общества и большинства граждан отзывы об истории и современном положении страны. Подобные материалы, время от времени появляющиеся в различных СМИ, способствуют распространению идей политического и религиозного экстремизма;

для формирования у населения антиэкстремистских взглядов необходимо предложить использовать возможности как федеральных, так и региональных и местных СМИ, на что следует обратить внимание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

целесообразно проработать вопрос о создании на федеральных каналах специальных профилактических антиэкстремистских программ. Подобные мероприятия следовало бы провести также в субъектах Российской Федерации, на территории которых исповедуется ислам;

выработать стратегию широкого использования СМИ для придания гласности выявленных в ходе работы правоохранительных органов и спецслужб фактов контактирования экстремистски настроенных общественных и религиозных объединений с представителями преступных группировок, а также зарубежных экстремистских организаций. Необходимо обнародовать факты привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, являющиеся проявлениями политического экстремизма, ликвидации экстремистских общественных и религиозных объединений, прекращения деятельности средств массовой информации за пропаганду экстремизма.

На территории субъектов Федерации иностранцы часто объединяются по национальному принципу. Происходит формирование моноэтнических автономных иностранных диаспор и землячеств. Диаспоры и землячества формируют свою систему управления; закрепляют за собой, нередко с применением криминальных форм и методов, какие-то направления деятельности, связанные с получением доходов; устанавливают контроль за своими членами и др. Часто такие диаспоры и землячества начинают функционировать в самостоятельном режиме.

Распространенность наркомании и интенсивность ее лечения носят резко выраженный региональный характер. Наиболее высокий уровень зарегистрирован в регионах, в которых произрастает растительное наркотическое сырье или проходят территории транзита, а также в приграничных и портовых городах.

Посягательства террористической и уголовно-экстремистской направленности, транснациональной и др. имеют непосредственную связь с криминальным оборотом наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ. Современный наркобизнес представляет собой сформировавшуюся систему криминальной деятельности, включающую незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку, сбыт наркотических средств, их хищения, склонение к употреблению наркотических средств, незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества, а также организацию и содержание притонов для их потребления.

В этой связи ФСКН России необходимо:

расширить сеть пользователей телекоммуникационной автоматизированной системы сбора, анализа и обобщения информации о лицах, участвующих в незаконном обороте наркотиков, а также данных, отражающих состояние борьбы с их распространением, путем подключения к ней подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков министерств внутренних дел государств - участников СНГ;

внести предложения о подготовке объединенного банка данных спецслужб - участников СНГ в целях активизации информационного взаимодействия и сотрудничества в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и преступлениями транснационального характера.

Прибывшие на территорию России граждане ближнего и дальнего зарубежья все чаще объединяются в этнические национальные организации. Так, в Москве действует довольно разветвленное общественное объединение "Центр Конгресса Азербайджанцев Мира по СНГ". Выходцы из Китая создали "Союз китайцев и зарубежных соотечественников" и др. Создание подобных организаций не только повышает уровень контроля за членами диаспор, но и создает условия для решения национальных политико-экономических и иных вопросов. Такие организации также выполняют функции посредников, оказывая помощь лицам своей национальности в адаптации на территории России.

Одновременно деятельность этнических общественных объединений формирует различия в политических интересах различных групп населения. Зачастую этнические объединения не стремятся решать общероссийские задачи укрепления экономики России, борьбы с преступностью, воспитания подрастающего населения и др. Они активно отстаивают узкие этнические интересы либо интересы своих государств гражданства. Все чаще представители национальных диаспор становятся объектами либо субъектами совершения различных видов преступлений.

В связи с изложенным МВД России необходимо:

подготовить предложения по организации иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, созданию в субъектах Российской Федерации мест временного содержания и центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, а также для иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению, специально отведенных помещений органов внутренних дел или пограничной службы либо специальных учреждений, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации;

дать оценку эксперимента по созданию иммиграционных инспекций в составе подразделений по делам миграции в ряде субъектов Российской Федерации, обобщенные результаты представить в виде методических рекомендаций;

организовать сбор и анализ имеющихся в федеральных органах исполнительной власти сведений о зарубежных источниках и каналах финансирования, связях преступных сообществ, занимающихся транзитом незаконных мигрантов через территорию Российской Федерации, в целях пресечения данного вида незаконной деятельности;

разработать комплекс мер по развитию сотрудничества с компетентными органами сопредельных государств по недопущению и пресечению незаконной миграции и связанных с ней контрабанды и другой противоправной деятельности;

проработать вопрос о введении определенного денежного "ценза" для лиц, въезжающих на территорию Российской Федерации (иными словами, давать разрешение на въезд в Россию только тем гражданам, у которых имеются в наличии денежные средства, достаточные для проживания в течение всего заявленного срока и возвращения на постоянное место жительства);

разработать предложения с целью рекомендаций руководству объединений, созданных по национальному признаку, сформировать внутренние целевые финансовые фонды, предназначенные для обеспечения (в необходимых случаях) принудительной экстрадиции лиц, проживающих на территории Российской Федерации без соответствующих документов и разрешений;

разработать систему проверок (в том числе по местным и федеральным базам розыска) лиц из числа этнических национальностей, въезжающих на территорию Российской Федерации и выезжающих за ее пределы;

разработать процедуру предварительного уведомления соответствующих служб и ведомств гражданами СНГ, въезжающими в Россию, о месте своего предположительного проживания и принимать меры по ограничению их передвижения только в пределах заявленного места пребывания.

В целях накопления и обработки оперативной информации на лиц, ранее попадавших в поле зрения правоохранительных органов России, проживающих и мигрирующих по регионам России, целесообразно разработать примерный перечень банка данных для каждого ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, а на основе его информации - центральный банк данных. Массив накопленной и обработанной в этих банках информации должен способствовать решению оперативных задач.

Банк данных должен содержать примерно следующую информацию: на членов незаконных вооруженных формирований; на лиц из числа мигрантов, как постоянно, так и временно зарегистрированных, а также находящихся без регистрации в данном населенном пункте, что будет способствовать постоянному контролю за их миграцией и передвижением по регионам России и позволит обозначить не только передвижение эмиссаров и каналы связи, но и определить круг лиц, действующих в той или иной экономической сфере как в отдельном регионе, так и на всей территории России; на зарегистрированные и незарегистрированные диаспоры и другие общественные объединения и организации, созданные ими, их финансовые счета и официально зарегистрированное имущество; на организации и предприятия всех форм собственности, руководящие должности в которых занимают иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы и др., либо подконтрольные им; на этнические организованные группы либо преступные сообщества; на организованные группы либо преступные сообщества, в составе которых имеются лица из числа мигрантов; на связи лиц, указанных в предыдущих пунктах, из числа чиновников государственных и муниципальных органов, банковских и коммерческих структур, предпринимателей и преступников.

Указанная информация должна быть сосредоточена в Центре криминальной информации Управления оперативно-розыскной информации СКМ МВД России с целью выработки решений по ее реализации службами криминальной милиции путем накопления, систематизации, анализа и обработки в совокупности с оперативной информацией.

Согласно оперативным данным, общественная опасность этнических группировок из числа иностранных граждан и лиц без гражданства наиболее высокая по сравнению с другими организованными преступными формированиями. В связи с этим на основании исследования необходимо проанализировать наиболее важные причины, затрудняющие их выявление и привлечение к ответственности, уровень латентности совершаемых ими преступлений и факторы, их обусловливающие. На основе анализа выяснить, из каких наиболее важных черт состоит "криминологический портрет" участников современных организованных этнических преступных формирований. Необходимо отразить взаимодействие подразделений МВД РФ с ФСИН МЮ РФ и ФСБ РФ. Разработать методику агентурного внедрения в этнические преступные группировки, методику использования оперативно-технических средств, конструктивного сотрудничества со средствами массовой информации. На основании проведенного исследования оформить методические рекомендации.

Для более эффективного осуществления взаимодействия между правоохранительными органами государств - участников СНГ по изобличению и привлечению к уголовной ответственности лидеров и активных членов организованных преступных групп необходимо:

определить приоритетным направление развития и совершенствования правовой базы борьбы с транснациональными проявлениями организованной преступности;

выйти с предложением наряду с приведением нормативно-правовой базы каждого государства - участника Содружества Независимых Государств к единому международному стандарту в части, касающейся борьбы с преступностью, особенно с ее организованными формами, провести ее унификацию;

разработать механизм с целью создания на базе БКБОП СНГ единого информационного банка данных о наличии организованных преступных формирований, действующих на территории России и государств Содружества, их лидерах и активных участниках, о направленности их противоправной деятельности, о мерах, принятых органами внутренних дел государств СНГ по их изобличению и привлечению к уголовной ответственности. Проработать вопрос о системе получения в БКБОП в рамках единого информационного банка данных информации о номерах заграничных паспортов, выданных лидерам и активным участникам организованных преступных формирований для проведения совместных мероприятий;

разработать механизм, позволяющий на постоянной основе организовывать проведение компетентными подразделениями правоохранительных органов государств - участников СНГ совместных оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении участников организованных преступных формирований;

разработать положение о межгосударственных подразделениях (действующих на постоянной либо периодичной основе) для проведения совместных операций, создание которых требует заключения межгосударственного соглашения. Речь в данном случае идет, например, о создании межгосударственного подразделения по пресечению деятельности определенной транснациональной преступной группировки либо определенного вида преступлений на конкретной межгосударственной территории;

разработать положения, позволяющие в случае получения информации о наличии дел оперативной разработки на ОПГ, совершающую преступления на территории нескольких государств СНГ, принять решение об объединении этих дел и последующей совместной разработке;

учитывая, что все делопроизводство в органах внутренних дел стран СНГ ведется на национальном языке, при создании совместных штабов по расследованию преступлений необходимо разработать приказ о введении в их состав сотрудников, в совершенстве владеющих языками тех стран, на территории которых будет проводиться операция, либо переводчиков. Имеет смысл также создавать региональные банки данных о лицах, владеющих языками народов, населяющих территорию стран СНГ и способных осуществлять функции переводчиков;

разработать примерный перечень научно-методических конференций, семинаров по обмену опытом и внедрению передовых достижений в работу органов внутренних дел стран СНГ, юридически организовать совместные стажировки сотрудников;

организовать разработку методической литературы, отражающей психологические особенности лиц различных национальностей, их традиции, обычаи, а также тактических разработок и обзорной тематической информации по вопросам борьбы с ОПГ на территории СНГ;

проанализировать и подготовить предложения по использованию в деятельности по работе с национальными диаспорами Российской Федерации опыт Германии, сочетающий политику приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев, что актуально для правовой регламентации процедуры переселения в Российскую Федерацию русскоязычного населения из государств бывшего Союза ССР;

исследовать и обратить внимание на опыт США, Германии и Швеции, законодательство которых предусматривает достаточно суровые меры наказания (и не только экономического характера) к работодателям, нарушающим порядок привлечения к работе иностранных граждан и лиц без гражданства, а также опыт Японии по установлению премий за сообщение о совершении такого рода правонарушений;

изучить и сделать предложения по использованию технических мер раннего предупреждения незаконной миграции, применяемых как средства технической защиты Государственной границы на примере США, Германии и Польши.

Таким образом, в первом десятилетии XXI столетия жизненно важно создать в Российской Федерации такие условия, при которых национальные диаспоры из числа иностранных граждан и лиц без гражданства будут привлекать к себе меньше внимания со стороны правоохранительных органов и органов исполнительной власти. С экономической и социальной точки зрения это будет выгоднее, чем привлекать членов национальных диаспор к различным видам юридической ответственности.

Для того чтобы понять, опасны ли национальные диаспоры для государства, надо выяснить, что они представляет собой и каким образом оказывают воздействие на государство? Изучить зарубежный опыт и проработать вопросы, связанные, в частности, с негативными последствиями, которые несут национальные диаспоры для принимающего государства.