Мудрый Юрист

Дискуссионные вопросы промульгационной стадии федерального законодательного процесса

Измалков Александр Владимирович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина.

Анализ научной правовой литературы позволяет сделать общий вывод о том, что на современном этапе конституционного строительства промульгация (от лат. promulgation - объявление, обнародование) есть "санкционирование уполномоченным органом или лицом (как правило, главой государства) в установленные сроки принятого парламентом закона и опубликование его в официальном вестнике" <1>.

<1> Чехарина В.И. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003. С. 230.

В России промульгационные процедуры являются одной из основных стадий законодательного процесса, а именно заключительной. Но вместе с тем, даже в самом формулировании и определении ее границ отсутствует единство мнений. Проблематика данного вопроса носит комплексный характер и заключается в следующем.

  1. Уяснение выражения "принятый федеральный закон" и круга субъектов, призванных направлять соответствующий закон Президенту РФ для подписания и обнародования. Проблемный аспект состоит в следующем: в процессе реализации нормы п. 1 ст. 107 Конституции РФ ("принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования") обнаружилась неопределенность в понимании словосочетания "принятый федеральный закон". Так, особенно в период первого созыва парламента, нередки были случаи, когда Совет Федерации рассматривал принятый Государственной Думой федеральный закон после истечения предусмотренного 14-дневного срока (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ), а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования одновременно от обеих палат Федерального Собрания.

Попыткой разрешения указанного спора стало Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П <1>, которое указало, что под "принятым федеральным законом", по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, понимаются:

<1> Постановление КС РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Если в данном случае суд внес ясность, то по поводу срока, в течение которого федеральный закон должен быть направлен Президенту для подписания и обнародования, а также субъектов, призванных осуществлять данные действия, не повлияло даже четкое указание Конституционного Суда. Так, ч. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П закрепила, что принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации. Вместе с тем на практике и позднее имели место случаи, когда Совет Федерации ФС РФ рассматривал федеральные законы, не являющиеся предметом ст. 106 Конституции РФ, по истечении 14-дневного срока, тем самым нарушая Конституцию, собственный Регламент и указанное выше Постановление Конституционного Суда РФ. И хотя ряд исследователей полагают в качестве причины, что в свое время "...члены Совета Федерации совмещали свою функцию парламентариев с функциями руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, вряд ли можно смело говорить, что прецедент не повторится.

<1> Страшун Б.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; изд-во "Новая правовая культура", 2002. С. 486.

Другой особенностью имеющейся проблемы долгое время выступало обстоятельство с неопределенностью субъекта, которому надлежало исполнение обязанности по направлению текста принятого федерального закона главе государства. В свое время имело место существенное разногласие в данном вопросе, когда текст федерального закона для подписания и обнародования Президент получал от обеих палат Федерального Собрания РФ.

Выходом из этой ситуации стало Постановление от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ разрешил данную ситуацию следующим образом. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции РФ (при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации), принятый федеральный закон Президенту направляет Государственная Дума.

  1. Необходимость в четком нормативном регулировании рассматриваемой стадии законодательного процесса. В данной связи хотелось бы высказать конкретные предложения по решению данной проблемы. Они состоят из следующих моментов:

а) определение сущности и разграничение понятий "опубликование", "официальное опубликование" и "обнародование". Наука довольно часто пытается определиться с разграничением данной терминологии, однако официальная государственная позиция по этому вопросу до сих пор не ясна. Мы считаем, что сегодня крайне необходимо провести анализ различного рода актов с целью выявления официальной позиции по этому вопросу, что в дальнейшем позволит избежать значительных противоречий, возникающих при реализации положений о публикации результатов законотворческой деятельности. Как представляется, в данном случае наиболее целесообразным стало бы издание соответствующего постановления Конституционного Суда РФ, поскольку применение подобной терминологии используется и в рамках Основного Закона.

В законодательстве термин "обнародование" обычно употребляется в качестве синонима термина "официальное опубликование". Данное утверждение, в частности, позволяет сделать правовая позиция Конституционного Суда РФ, закрепленная в п. 6 мотивировочной части Постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах" <1>, где при характеристике нарушений публикации указанные термины отождествляются, указывая на одно и то же явление общественной жизни.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "О проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

Однако отличия между официальным опубликованием и обнародованием все-таки существуют. Их можно вывести путем исследования норм ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1>. Так, согласно ст. 4 указанного Федерального закона, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Поэтому можно вполне закономерно предположить, что именно официальное опубликование законов служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тексту, который был принят Федеральным Собранием или на референдуме и подписан соответствующими должностными лицами. В свою очередь, анализ ст. 5 указанного Федерального закона позволяет говорить нам о том, что под понятием "обнародование" законодатель понимает доведение текста закона до всеобщего сведения посредством телевидения и радио.

<1> Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

По нашему мнению, норма, закрепляющая альтернативу официальному опубликованию в форме обнародования, весьма сомнительна со стороны практической ее реализации, поскольку весьма трудно, а в некоторых случаях даже невозможно, довести текст федерального закона до сведения граждан исключительно посредством радио и телевидения. Это обусловлено не только сложностью уяснения точного смысла законодательного текста, но и в большинстве случаев значительным объемом законодательного материала.

Вместе с тем следует разграничивать и 2 весьма близких понятия: "опубликование" и "официальное опубликование". Ведь, несмотря на уравнивание данных терминов при употреблении в официальных документах, их чисто юридический смысл различен.

Известно, что обычная публикация (опубликование) не носит нормативного характера, а следовательно, текст закона, публикуемый таким образом, не является источником нормативного материала, поскольку к данному виду публикации, как правило, не предъявляются дополнительные требования (четкое соблюдение грамматических, синтаксических и иных правил). Очень часто тексты законов и иных нормативных правовых актов в данном случае содержат многочисленные опечатки, описки и изъяны (например, текст закона не содержит инструкций, включенных в качестве приложений), которые могут существенно исказить истинный смысл и содержание нормативных документов. Это, в частности, можно отнести к изданию различного рода сборников законодательных актов или изданию специальных брошюр, содержащих текст того или иного законодательного акта.

Другой проблемой такой формы публикации является невозможность соответствующих структур государственных органов контролировать опубликование всего законодательного материала. Ввиду этого было принято решение о закреплении на законодательном уровне официальных источников опубликования, к которым предъявляются серьезные требования в грамматической, синтаксической, логической и стилистической областях, а тексты законов и иных актов эти издания получают непосредственно от администраций соответствующих субъектов законодательного процесса;

б) четкая фиксация сроков, предоставляемых главе государства для подписания и обнародования. Решение указанной задачи также имеет серьезное значение для процессуальной сбалансированности и повышения качества законотворческих процедур. Суть проблемы состоит в следующем: п. 2 ст. 107 Конституции РФ закрепляет, что "Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его". Однако в данном случае не вполне ясно: включается ли в это время и подписание, и обнародование федерального закона?

Такого рода правовая неразбериха возникла при разрешении Конституционным Судом РФ уже отмечавшегося выше дела о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в ФЗ "Об акцизах", где было обращено внимание на то, что дата выпуска очередного номера источника официального опубликования (в частности, Собрания законодательства РФ), содержащего текст федерального закона, не может считаться днем его опубликования, поскольку это всего лишь дата подписания в печать, и адресаты закон в этот день еще не получают, а тем более не могут с ним ознакомиться.

Вместе с тем в пользу того, что 14-дневный срок предоставляется только лишь для подписания федерального закона главой государства, говорит и п. 3 ст. 107 Конституции РФ, где фиксируется: "Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон". Следовательно, глава государства имеет 14-дневный срок именно на решение вопроса о подписании или отклонении федерального закона, а процедуры по обнародованию и опубликованию текста закона должны иметь место по истечении этого срока.

По нашему мнению, бесспорным является положение о том, что сокращение срока для рассмотрения Президентом РФ федерального закона недопустимо, что обусловлено обширностью самого текста закона, а также сопровождающих его материалов. Поэтому для более тщательного изучения главой государства текста закона и его экспертизы аппаратом Президента РФ представляется вряд ли целесообразным сокращать срок для подписания федерального закона с целью включения в него процедуры обнародования.

Еще одной открытой стороной проблематики, связанной со сроком подписания и обнародования федерального закона Президентом РФ, является следующий вопрос: "При определении 14-дневного срока для осуществления процедуры подписания какие дни имеются в виду: рабочие или календарные?". Хотя в практической деятельности указанное время рассматривается как календарное, довольно часто имеют место случаи несоблюдения такого срока.

Исследуя процедуру обнародования законодательного акта, необходимо отметить и вполне объективное обстоятельство, с которым может быть связана задержка официального опубликования, - выход в свет издания, в котором содержится обнародуемый текст закона. Так, Собрание законодательства РФ, являющееся официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства или отдельных положений перечисленных актов, выходит в свет еженедельно. "Российская газета" издается 4 раза в неделю, "Парламентская газета" - 5 раз в неделю.

Но даже несмотря на частое издание указанных газетных изданий, сложность может заключаться в том, что, хотя Президент РФ и подписал соответствующий федеральный закон на четырнадцатый день, данные печатные издания могли уже выйти в свет. Как следствие, своевременно опубликовать соответствующий нормативный документ не представляется возможным.

Подводя итог проблематике промульгационной стадии законодательного процесса, следует отметить, что имеющийся сегодня пласт неразрешенных моментов способствует торможению и дисбалансу всего механизма законотворчества. Множество вопросов процедурного характера разрешается без нормативного обоснования. Что, к примеру, стоит следующее обстоятельство: в законодательстве отсутствует официальный срок для опубликования текста закона. Ведь очевидно, что распоряжение об обнародовании федерального закона глава государства должен отдать немедленно после его подписания, а само обнародование должно иметь место в ближайшее время. Тем не менее указанная позиция является всего лишь предположением и, по сути, обычаем, сложившимся в течение длительного времени, не несущим нормативной окраски.

В заключение попытаемся определиться с основными выводами, сделанными по итогам рассмотрения промульгационной проблематики:

  1. Необходимо четкое нормативное урегулирование вопросов промульгации. Многие спорные моменты заключительной стадии законодательного процесса приходится разрешать на основе ведомственных актов и постановлений Конституционного Суда РФ, в то время как единый акт, фиксирующий все проблемные стороны процедуры, до настоящего момента отсутствует.
  2. Законодательное закрепление определений терминов "опубликование", "официальное опубликование" и "обнародование" должно исходить из следующего смысла данных понятий.

Под обнародованием закона следует понимать процесс оповещения (доведения до всеобщего сведения) адресатов соответствующего законодательного акта о его содержании посредством радио, телевидения и иных технических средств, не связанный с изложением текста в печатных изданиях.

Под опубликованием закона следует понимать процесс изложения текста нормативного акта в печатных изданиях, не являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

Под официальным опубликованием закона следует понимать процесс изложения текста нормативного акта в печатных изданиях, являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

  1. Достаточно положительную роль должна сыграть комбинированная публикация главой государства текста закона. Практическую ценность данного предложения можно почерпнуть из нормы ст. 6 ФЗ "О чрезвычайном положении", закрепляющей, что "указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию" <1>.
<1> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

В качестве заключения хочется сказать, что рассмотренная стадия законотворчества, хотя и сводится к чисто техническому процессу, все же оказывает важнейшее значение для эффективного обеспечения конечных адресатов информацией о содержании принятого документа.