Мудрый Юрист

К вопросу об особенностях взаимодействия конституционных (уставных) судов с конституционным судом РФ и арбитражными судами

Малгин Игорь Николаевич - аспирант кафедры государственного права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.

Как известно, конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать верховенство конституции (устава) субъекта Федерации, защищать права и законные интересы граждан, а также поддерживать единое правовое поле субъекта Федерации. Так существует ли проблема взаимоотношений между конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и Конституционным Судом РФ, а также арбитражными судами?

Несмотря на то что конституционные (уставные) суды в соответствии с действующим законодательством независимы от Конституционного Суда РФ, определенная степень влияния существует, где немалую роль играет высокий авторитет федерального Конституционного Суда. Одним из направлений взаимоотношений указанных судов является использование региональными органами конституционного контроля правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также норм федерального законодательства. Законодательство субъектов Федерации не содержит норм, прямо предусматривающих право региональных конституционных (уставных) судов при принятии решения основываться на правовых позициях федерального Конституционного Суда по аналогичным вопросам, тем не менее данное право вытекает из особого статуса как самого Конституционного Суда РФ, так и принимаемых им решений <1>.

<1> Более подробно см.: Брежнев О.В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 1.

В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти. Поскольку конституционные (уставные) суды, являясь судами субъектов Федерации, входят в единую судебную систему, для них решения Конституционного Суда РФ также обязательны к исполнению.

Более того, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ нормативные акты утрачивают силу, а решения судов и иных органов, основанные на подобных актах, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (статья 79 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

На основании изложенного можно утверждать, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ" создает условия, при которых региональные органы конституционной юстиции не только вправе в своих решениях ссылаться на правовые позиции Конституционного Суда РФ, но и обязаны их учитывать при принятии решения по конкретному делу.

Правовые основы взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов заложены также в установленных региональным законодательством требованиях, предъявляемых к порядку принятия решений конституционными (уставными) судами. Почти во всех законах субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах при принятии решений суды обязаны проводить оценку рассматриваемого акта по смыслу, придаваемому его официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Представляется, что в силу декларируемого Конституцией РФ принципа федерализма в государственном устройстве Российской Федерации, а также наличия единой судебной системы РФ правоприменительная практика региональных органов конституционного контроля складывается в том числе и благодаря деятельности федерального Конституционного Суда.

Таким образом, системный анализ норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства позволяет утверждать, что правовые основы взаимоотношений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов существуют. Правда, несмотря на изложенное, в течение длительного периода времени региональные конституционные (уставные) суды не опирались на правовые позиции "большого" Конституционного Суда, в частности в связи с отсутствием достаточной практики Конституционного Суда РФ в разрешении вопросов конституционности федеральных и региональных законов, а также нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако наиболее актуальным является вопрос пересмотра Конституционным Судом РФ итоговых решений региональной конституционной юстиции. В юридической литературе отсутствует единая позиция по вопросам пересмотра решений конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Наряду с тем, что некоторые ученые-юристы полагают, что пересмотр итоговых решений необходим и закономерен <2>, существует и диаметрально противоположная позиция, согласно которой пересмотр решений невозможен в силу неподчинения конституционных (уставных) судов Конституционному Суду РФ <3>.

<2> См.: Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в Российской Федерации // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 1993. N 3; Белов С.А. Решения конституционных и уставных судов, их обжалование и пересмотр // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. N 1(2); Митюков М.А. О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Всерос. совещание "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2001; Мироновский О.Б. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Дворцова Ж.В. Организация и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
<3> См.: Морщакова Т.Г. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Государство и право. 1998. N 9; Боброва В.К. Законодатели Свердловской области пытаются ослабить независимость Уставного суда // Российская юстиция. 2002. N 10.

Анализируя действующее региональное законодательство, условно можно выделить три подхода к решению вопроса о пересмотре решений конституционного (уставного) суда.

  1. Пересмотр решений конституционного суда невозможен. Законами некоторых субъектов Федерации установлено, что решения конституционного (уставного) суда, принятые в пределах его компетенции, окончательны и не могут быть пересмотрены иным судом (например: Закон "О Конституционном Суде Республики Марий Эл", Закон "О Конституционном Суде Республики Адыгея", Закон "Об Уставном суде Тюменской области", Закон "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" и другие). Таким образом, указанная норма согласуется с требованием статьи 27 ФКЗ "О судебной системе РФ", в соответствии с которой итоговые решения конституционных (уставных) судов окончательны и пересмотру не подлежат.
  2. Пересмотр решений возможен в установленных соответствующим региональным законом случаях.

В соответствии с Законом "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" решение Конституционного Суда может быть пересмотрено в случаях, если: изменилась конституционная норма, на основании которой было принято решение, открылись новые существенные обстоятельства, неизвестные Конституционному Суду в момент принятия решения <4> или процессуального права, которые привели к ошибочному разрешению дела.

<4> Закон Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" от 27.10.1992 N ВС-13/7 // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 3(177).
  1. В законах ряда субъектов вообще отсутствует ответ на вопрос, может ли решение конституционного (уставного) суда быть пересмотрено (например, Закон "Об Уставном суде Калининградской области", Закон "Об Уставном суде Красноярского края", Закон "О Конституционном Суде Республики Карелия"). Представляется, что в данном случае следует руководствоваться общей нормой статьи 27 ФКЗ "О судебной системе РФ" о невозможности пересмотра решений конституционного (уставного) суда.

Но так ли важна возможность пересмотра решений региональных органов конституционного контроля?

Представим ситуацию, когда Конституционный Суд РФ признает отдельную норму конституции (устава), положенную в основу принятого конституционным (уставным) судом решения, не соответствующей Конституции РФ. Очевидно, что в данном случае принятое решение конституционного (уставного) суда фактически будет противоречить Конституции РФ, в связи с чем оно должно быть пересмотрено и приведено в соответствие с Конституцией РФ.

Исходя из общей теории права, а также с учетом норм действующего законодательства решения Конституционного Суда РФ обладают большей юридической силой, чем решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Таким образом, конституционный (уставный) суд обязан выносить решения, не противоречащие не только конституции (уставу) субъекта Федерации, но и правовым позициям, изложенным в решениях Конституционного Суда РФ. Конституционные (уставные) суды не вправе применять нормы и положения, которые были признаны не соответствующими Конституции РФ Конституционным Судом РФ.

Как известно, в момент учреждения Конституционного Суда РФ (ФКЗ "О Конституционном Суде РФ") создания аналогичных институтов в рамках каждого субъекта Федерации не предполагалось, а федеральный законодатель не стремился следовать принципу разделения властей по вертикали, в связи с чем законодатель определил полномочия Конституционного Суда РФ таким образом, чтобы к его компетенции был отнесен контроль максимально большего объема нормативных актов. Указанное выше привело к тому, что компетенция Конституционного Суда РФ по ряду вопросов фактически дублировала компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Конституцией РФ ограничен перечень региональных нормативных актов, подлежащих контролю со стороны Конституционного Суда РФ. Так, статьей 125 Конституции РФ установлено, что Конституционный Суд РФ разрешает вопросы о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законы некоторых субъектов Федерации закрепили за конституционным (уставным) судом соответствующего субъекта право рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ. В частности, в соответствии со статьей 3 Закона "О Конституционном Суде Республики Бурятия" к компетенции регионального Конституционного Суда отнесен вопрос рассмотрения межреспубликанских, межрегиональных договоров и соглашений. Аналогичным правом наделен и Конституционный Суд РФ (статья 3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

Исходя из основополагающих положений федерального и регионального законодательств о том, что решения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов, принятые в пределах их компетенции, окончательны, не могут быть пересмотрены иным судом, очевидно, что два взаимоисключающих решения Конституционного Суда РФ и конституционного (уставного) суда субъекта законны и должны быть исполнены. Возникает вопрос о том, как исполнить два взаимоисключающих решения.

Указанная коллизия существует по нескольким причинам, одной из которых является совпадение предметов ведения "большого" Конституционного Суда и региональных конституционных (уставных) судов.

Так, к компетенции Конституционного Суда РФ отнесено разрешение вопроса о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (статья 3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

Также следует оценить стремление законодателей ряда субъектов Федерации, направленное на ограничение права соответствующего конституционного (уставного) суда разрешать дела, отнесенные к компетенции как "большого" Конституционного Суда, так и регионального. В частности, согласно региональным законам о Конституционных Судах Республик Адыгея и Марий Эл Конституционные Суды разрешают дела о соответствии региональной конституции законов, принятых по вопросам совместного ведения субъекта и Федерации, но только в случае, если в производстве Конституционного Суда РФ не находятся дела по аналогичному запросу либо по ним было принято решение (статья 3 Закона "О Конституционном Суде Республики Адыгея", статья 3 Закона "О Конституционном Суде Республики Марий Эл").

Поскольку Конституция РФ допускает совместное решение отдельных вопросов Федерацией и ее субъектами, представляется целесообразным и совместный конституционный контроль вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и регионов. Таким образом, следует наделить Конституционный Суд РФ правом рассмотрения споров по вопросам совместного ведения (РФ и субъекты) в качестве суда второй инстанции, а также предоставить ему право пересмотра решений конституционных (уставных) судов по указанным вопросам. При этом для реализации Конституционным Судом РФ функций по пересмотру решений по вопросам совместной компетенции необходимо внести соответствующие изменения в региональное законодательство, указав при этом, что решения конституционных (уставных) судов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ могут быть пересмотрены Конституционным Судом, а также в федеральное законодательство, предусмотрев не только основания, но и порядок пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Не менее важной является проблема взаимодействия конституционных (уставных) судов с арбитражными судами.

Вопросы полномочий конституционных (уставных) судов в свете компетенции арбитражных судов носят актуальный характер и являются предметом обсуждения в юридической литературе <5>.

<5> Киннер А.И. Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. N 8; Жеребцова Е.В. Указ. соч.; Скопцова Е.А. Указ. соч.

Зачастую высказываются безапелляционные мнения о том, что признание нормативных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не соответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации - прерогатива исключительно органов конституционного (уставного) судопроизводства, тем самым исключая право арбитражных судов рассматривать споры об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК РФ <6>).

<6> СЗ РФ. 29.07.2002. N 30.

Анализ действующего законодательства показал, что, во-первых, конституционные (уставные) суды решают исключительно вопросы права и воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, в то время как арбитражные суды, наоборот, исследуют материалы конкретного дела и разрешают его по существу, при этом арбитражные суды вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции <7>.

<7> Фартыгин А.Л. также указывает на необходимость дополнения федерального законодательства нормой, в соответствии с которой арбитражные суды вправе общаться в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. См.: Фартыгин А.Л. Конституционно-правовые аспекты совершенствования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2002.

Во-вторых, решениям конституционных (уставных) судов свойственна двойственная природа: с одной стороны, это правоприменительные акты, посредством которых реализуются нормы материального права; с другой стороны, они также являются правотворческими актами, т.к. зачастую не только признают недействующим нормативный акт, но также дают официальное толкование положениям и нормам конституций (уставов) субъектов, поэтому порядок их принятия, пересмотра, исполнения решений конституционных (уставных) судов отличается от порядка исполнения решений арбитражных судов. При этом "в результате конституционного (уставного) судопроизводства судебную защиту получает не только лицо, обратившееся с жалобой, но и другие граждане, права которых нарушались или могли бы быть нарушены. Акты конституционных (уставных) судов имеют такое нормативное содержание, которое по своему характеру и значению сопоставимо с законодательными актами высшей юридической силы. Значение правовых позиций конституционных (уставных) судов состоит также и в том, что в них нередко содержатся ориентиры для дальнейшей деятельности законодательных или нормотворческих органов, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина" <8>.

<8> Корнюшенков Г.В. Допустимость обращений граждан в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Российский судья. 2004. N 11.

В-третьих, действующее законодательство не допускает рассмотрения конституционными (уставными) судами вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами к компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Данный принцип сводится к тому, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не могут наделяться полномочиями по рассмотрению дел, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, т.е. конституционная (уставная) юстиция субъектов Российской Федерации не может дублировать другие звенья судебной системы Российской Федерации.

Изложенное выше дает основания утверждать об актуальности проблемы четкого разграничения компетенции между конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и арбитражными судами.

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Региональный законодатель также предоставил конституционным (уставным) судам право рассматривать дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, местного самоуправления.

Как таковая компетенция любого государственного органа включает в себя два элемента: наличие властных полномочий и определенной подведомственности, то есть указание на предметы, объекты, на которые распространяется власть субъекта <9>. Следует согласиться с мнением Ю.К. Осипова, который утверждает, что подведомственность может быть определена кругом споров о праве или иных материально-правовых вопросов, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государственной власти.

<9> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. N 4.

Ключевым в споре о праве конституционных (уставных) судов и арбитражных судов рассматривать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления является вопрос подведомственности. Подведомственность в указанном случае определяется исходя из того, какой круг вопросов ставится на рассмотрение перед судом. Федеральный законодатель, по нашему мнению, достаточно четко определил круг вопросов, отнесенных к компетенции арбитражных судов: согласно ст. 29 АПК РФ арбитражный суд в любом случае рассматривает исключительно дела, связанные с осуществлением организациями или гражданами предпринимательской или иной экономической деятельности.

Но с компетенцией конституционных (уставных) судов не все так просто. Как известно, положения ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" не могут трактоваться как ограничивающие субъекты Федерации в праве предоставлять конституционным (уставным) судам иные полномочия, нежели предусмотренные Федеральным конституционным законом <10>. Тем не менее Определение Конституционного Суда РФ N 103-О устанавливает весьма четкие ограничения по кругу вопросов, которые могут быть предметом рассмотрения конституционного (уставного) суда: часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", других федеральных законов не вытекает требования установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

<10> Определение Конституционного Суда РФ N 103-О от 06.03.2003 // СЗ РФ. 28.04.2003. N 17.

Определяющей круг полномочий конституционных (уставных) судов в указанном Определении Конституционного Суда является оговорка о том, что конституционные (уставные) суды не вправе вторгаться в компетенцию ни Конституционного Суда РФ, ни иных федеральных судов.

В соответствии со статьей 1 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в РФ" арбитражные суды являются федеральными судами и входят в судебную систему РФ, а компетенция арбитражных судов, как было указано выше, ограничивается кругом вопросов, вытекающих из предпринимательской либо иной экономической деятельности организаций и граждан. Таким образом, системное толкование положений ст. 29 АПК РФ, ст. 27 ФКЗ "О судебной системе РФ" и Определения Конституционного Суда РФ N 103-О дает основание утверждать, что компетенция конституционных (уставных) судов и арбитражных судов не дублируется, при этом арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а конституционные (уставные) суды рассматривают дела о соответствии конституции (уставу) нормативных и ненормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, не связанные с предпринимательской либо иной экономической деятельностью.

Несмотря на указанное выше, мы считаем, что предусмотренные Определением Конституционного Суда РФ ограничения в части вопросов, рассматриваемых конституционными (уставными) судами (оговорка о том, что конституционные (уставные) суды не вправе вторгаться в компетенцию ни Конституционного Суда РФ, ни иных федеральных судов), должны быть установлены законодательно путем внесения соответствующих изменений в ФКЗ "О судебной системе в РФ", а также в региональные законы о конституционных (уставных) судах.

Правосудие арбитражными судами осуществляется путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом РФ, иными федеральными законами (ст. 1 АПК РФ). Задачами арбитражного судопроизводства, в частности, является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст. 2 АПК РФ). Указанное выше дает основание полагать, что арбитражный суд устанавливает фактические обстоятельства дела и разрешает его по существу. Таким образом, подходы к рассмотрению дел арбитражными судами и конституционными (уставными) судами различны, а их смешение приведет к дестабилизации правовых систем РФ и ее субъектов.

На основании изложенного считаем, что компетенция арбитражных судов по вопросам об оспаривании нормативных и ненормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления определена законом достаточно четко, в то время как круг полномочий конституционных (уставных) судов необходимо законодательно ограничить.

Безусловно, проблем, связанных со взаимоотношениями конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с Конституционным Судом РФ и арбитражными судами, еще достаточно много, но системный подход к их анализу и разрешению позволит укрепить эффективность конституционного контроля в субъектах Федерации.