Мудрый Юрист

Организационное обеспечение деятельности мировых судей: законодательство и практика

Нуриахметов И.Ф., секретарь судебного заседания мирового судьи судебного участка N 2 Авиастроительного района города Казани.

В последние годы в России усилилось внимание к проблемам мировой юстиции, которые имеют многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана.

Центральным вопросом настоящего исследования является проблема организационного обеспечения деятельности мировых судей, которая не ограничивается рамками научной дискуссии, но имеет непосредственное практическое значение.

Как обоснованно указывает Р.С. Абдуллин, вопросы организации правосудия, за исключением процессуальных, к компетенции судьи не должны относиться, поскольку обеспечение и организация деятельности суда и судьи - это важнейшая государственная задача, которую должны выполнять специально уполномоченные на то органы <1>.

<1> См.: Абдуллин Р.С. Функция организационного обеспечения судейского сообщества и его органов // Российская юстиция. 2006. N 5. С. 56.

Несмотря на то что мировая юстиция осуществляет свою деятельность в России уже не первый год (Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" <2> был принят в декабре 1998 г.), вопросы организационного обеспечения мировых судей не получили должного правового разрешения, в результате сложилась противоречивая судебная практика. Все это свидетельствует о том, что поставленные проблемы должны быть подвергнуты тщательному анализу и в дальнейшем повлечь устранение пробелов в действующем законодательстве.

<2> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

В Федеральном законе "О мировых судьях в Российской Федерации" отсутствует законодательное закрепление и раскрытие организационного обеспечения деятельности мировых судей. Неурегулированность данного вопроса на федеральном уровне образует не только пробелы в законодательной регламентации организационного обеспечения, но и создает массу проблем с ним на местах, что признается многими учеными и практическими работниками <3>, которые указывают на неудачную формулировку статьи названного закона, урегулировавшей лишь вопросы финансирования заработной платы и материально-технического обеспечения мировых судей.

<3> См.: Анохина В.Ю. Вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судей // Российская юстиция. 2006. N 11. С. 43; Нелюбина А.А. Мировые судьи Российской Федерации: комплексный анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 19 - 20.

В целях восполнения правового пробела законодатели субъектов РФ были вынуждены регламентировать данный вопрос в своих законах. Например, в законах республик Дагестан, Мордовия, Тыва, Новгородской области закреплено понятие организационного обеспечения деятельности мировых судей, в целом воспроизведенное из Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации".

Большинство субъектов РФ, не раскрывая понятия организационного обеспечения деятельности мировых судей, возложили функции по его осуществлению на уполномоченные органы региональной исполнительной власти (министерства, управления, комитеты и т.п.).

Рассмотрим конкретный пример из практики. Так, в Республике Татарстан организационное обеспечение деятельности мировых судей обеспечивается Министерством юстиции Республики Татарстан. Данное правомочие Министерства было оспорено в судебном порядке. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству п. 7 ст. 10 Закона Республики Татарстан "О мировых судьях Республики Татарстан", изложенного в редакции: "Кадровое, организационное обеспечение мировых судей осуществляется Министерством юстиции Республики Татарстан во взаимодействии с Управлением Судебного департамента в Республике Татарстан". По мнению прокурора, здесь имеется противоречие п. 3 ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в соответствии с которым органы исполнительной власти субъекта РФ осуществляют лишь материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей. Верховный суд Республики Татарстан установил, что организационное обеспечение деятельности мировых судей включает в себя кадровое, материально-техническое и иное обеспечение, поскольку законодатель под организационным обеспечением деятельности судов понимает мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия <4>. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила данное решение в силе, отказав прокуратуре в удовлетворении кассационного представления, указав, что организационное обеспечение направлено на создание условий деятельности назначенных в установленном порядке мировых судей, включая его обеспечение соответствующими кадрами <5>.

<4> См.: решение Верховного суда Республики Татарстан от 19 августа 2005 г. N 3П-1-52/05 // СПС.
<5> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2005 г. N 11-Г05-20 // СПС.

Хотелось бы обратиться еще к одному примеру. В Республике Дагестан полномочия по организационному обеспечению были переданы Управлению Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Республике Дагестан. Прокурор Республики Дагестан обратился в суд с заявлением о признании ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Закона Республики Дагестан от 12 января 2000 г. "О мировых судьях в Республике Дагестан" противоречащими федеральному законодательству. В обоснование заявленного требования прокурор сослался на то, что возложение на Управление Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Республике Дагестан функций по организационному обеспечению деятельности мировых судей в Республике Дагестан (ч. 1 ст. 11), а также по установлению структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи (ч. 1 ст. 10) противоречит Федеральным законам "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" и "О мировых судьях в Российской Федерации". Решением Верховного суда Республики Дагестан от 12 августа 2002 г. заявление прокурора оставлено без удовлетворения. Судебная коллегия по гражданским делам и Президиум Верховного Суда Российской Федерации оставили данное решение без изменения. Судебные инстанции указали, что субъект Российской Федерации был вправе в своем законе закрепить указанные полномочия за Управлением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Республике Дагестан, что не противоречит федеральному законодательству <6>.

<6> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 20-Г02-14 // СПС; Определение Президиума Верховного Суда РФ от 28 апреля 2004 г. N 3пв04пр // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 2.

Указанные примеры свидетельствуют об отсутствии определенности в вопросах организационного обеспечения деятельности мировых судей как на федеральном, так и на региональном уровне власти. Продолжаются дискуссии и в научной среде. Одни ученые считают, что весь комплекс мероприятий, связанных с единой функцией организационного обеспечения института мировой юстиции, необходимо решать через органы Судебного департамента, поскольку у многих регионов нет достаточных средств для финансирования деятельности мировых судей <7>. Другие констатируют, что Судебный департамент не в состоянии решить стоящие перед мировой юстицией задачи в полном объеме <8>. Поддерживая вторую точку зрения, отметим, что действующее федеральное законодательство предусматривает финансирование из федерального бюджета только расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты.

<7> См.: Терехин В. Почему "урезана" компетенция мировых судей // Российская юстиция. 2000. N 10.
<8> См.: Анохина В.Ю. Указ. соч. С. 43.

Изучив сложившуюся ситуацию, полагаем, что наиболее целесообразным является функционирование самостоятельного органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего организационное обеспечение деятельности мировых судей. Органы, основной функцией которых является обеспечение деятельности мировых судей, всесторонне нацелены на удовлетворение нужд и потребностей мировой юстиции. В целом они успешно справляются с возложенными на них задачами. Доводы же противников данной позиции, в основном заключающиеся в появлении зависимости мировых судей от органов исполнительной власти, на наш взгляд, безосновательны. Осуществляя лишь обеспечение деятельности, данные органы реально не влияют на процессуальную деятельность мировых судей.

Для органов Судебного департамента функции по обеспечению деятельности мировых судей добавляют дополнительную нагрузку, не обеспеченную ни финансовыми, ни кадровыми ресурсами, что отрицательно сказывается на эффективности и полноте обеспечения деятельности мировой юстиции. Кроме того, нельзя не принять во внимание положение ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9>, закрепляющей, что решение вопросов материально-технического обеспечения деятельности мировых судей относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

<9> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Останавливаясь на проблемных элементах организационного обеспечения, можно сказать следующее.

Ситуация с материально-техническим снабжением деятельности мировых судей в последнее время начинает изменяться в лучшую сторону, хотя в недавнем прошлом на одном из судебных участков мировых судей Ростовской области можно было встретить такое объявление: "Всем гражданам, приходящим к судье, иметь: 25 почтовых марок разного достоинства (на сумму 20 рублей), 5 конвертов, 10 листов бумаги" <10>.

<10> Мировая юстиция в России. Оценка независимости и эффективности. Казань, 2004. С. 26.

Возникают трудности с выделением помещений, и связано это первую очередь как с недостатком средств, так и с отсутствием помещений, пригодных для отправления правосудия. Практика показывает, что зачастую мировым судьям выделяются полуподвальные помещения, здания бывших детских садов, магазинов, которые перепланировать бывает практически невозможно. Да и выделенные помещения по площади не соответствуют установленным нормативам. Так, в Волгоградской области средняя площадь, занимаемая судебным участком мирового судьи, составляет 113,6 кв. м, при средней рекомендуемой площади 245 кв. м, т.е. в 2 раза меньше <11>. Идеальным решением данной проблемы было бы строительство новых зданий, которые бы учитывали специфику деятельности, предусматривали отдельные входы для сотрудников суда и посетителей, комнаты психологической разгрузки и отдыха, приема пищи для сотрудников аппарата суда, хранения вещественных доказательств, ознакомления с материалами дел и т.п.

<11> См.: Отчет Контрольно-счетной палаты Волгоградской области "О результатах проверки использования средств областного бюджета, направленных Аппарату мировых судей за 2006 г." // Текст отчета размещен в сети Интернет в свободном доступе по адресу: www.achfci.ru/VolgogradObl/actions/artl/Otchet19/Otchet.

Разрабатываемые федеральные программы о развитии судебной системы Российской Федерации практически не затрагивают деятельность мировой юстиции. Это касается и принятой в 2006 г. Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы <12>, что является серьезным недостатком и просчетом ее разработчиков. Говорить об эффективности, независимости и транспарентности правосудия в Российской Федерации, когда не учитываются нужды мировых судей, рассматривающих около 40% уголовных дел, 70% гражданских дел и 90% дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, преждевременно.

<12> См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 41. Ст. 4248.

Не менее актуальной проблемой является вопрос информатизации судебных участков мировых судей. В ряде субъектов РФ для нужд мировых судей был закуплен и установлен программный комплекс "Мировые судьи", что позволило снизить уровень нагрузки на мирового судью и его аппарат. Представляется, что государственная автоматизированная система "Правосудие", успешно внедряемая Судебным департаментом в судах общей юрисдикции, также должна быть установлена на безвозмездной основе и у мировых судей, что существенно увеличит эффективность работы мировых судей и работников аппарата.

Практически повсеместно у мировых судей установлены справочно-правовые системы. Однако не все мировые судьи имеют доступ в сеть Интернет и к электронной почте, что порождает при географической отдаленности судебного участка определенные трудности с информированием судьи об изменениях законодательства, новшествах судебной практики и т.п.

Требует изучения и вопрос обеспечения мировых судей необходимой юридической литературой, комментариями законодательства и пр. В своем большинстве кандидаты на должность мировых судей ранее не работали в судебных органах, при назначении на должность и начале осуществления своей деятельности они начинают испытывать трудности в составлении процессуальных документов. Для решения данной проблемы в некоторых субъектах РФ силами судейского сообщества, органов по обеспечению деятельности мировых судей были разработаны методические пособия и рекомендации по ведению делопроизводства и судопроизводства.

Не улучшает ситуацию и отсутствие единой инструкции по делопроизводству и ведению архива мирового судьи, аналогичные инструкции, предназначенные для районных судов, не отражают специфику деятельности мирового судьи и могут служить лишь основой, а не заменой подобного рода инструкций.

Следующей насущной проблемой можно назвать кадровое обеспечение деятельности мировых судей, а именно - подбор и расстановку кадров в аппарате мирового судьи.

Возложение функций по приему и увольнению сотрудников аппарата в ряде субъектов РФ (Республика Алтай, Калужская, Ярославская области) непосредственно на мирового судью противоречит положениям законодательства о государственной гражданской службе. Мировые судьи в данном случае облекаются в форму представителя нанимателя, что явно не соответствует их конституционно-правовому статусу. Напрашивается вопрос, а кто должен объявить о наличии вакантной должности работника аппарата, разместить об этом информацию в средствах массовой информации, сформировать конкурсную комиссию и провести конкурс на замещение вакантной должности. К сожалению, законы указанных субъектов РФ оставляют данные вопросы без ответа.

Представляется, что наиболее оптимальной схемой является назначение работников аппарата специально уполномоченным органом исполнительной власти по обеспечению деятельности мировых судей субъекта РФ с обязательным согласованием кандидатуры сотрудника с соответствующим мировым судьей.

Отнесение работников аппарата мирового судьи к государственным служащим субъекта РФ последними было воспринято не иначе как появление новых расходных обязательств. Структура и штатное расписание аппарата были составлены с позиций экономии средств и не отражают реальную необходимость в количестве сотрудников. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 4 октября 2001 г. <13>, во многих субъектах РФ должности работников мирового судьи не были отнесены к государственной службе субъекта РФ. Порой доходило до абсурда. Так, Законом Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" <14> должность помощника мирового судьи была отнесена к государственной службе Республики Мордовия, а должность секретаря судебного заседания - нет, несмотря на требования Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" и процессуальное закрепление фигуры секретаря судебного заседания в ГПК РФ и УПК РФ. В настоящее время ситуация с отнесением работников аппарата мирового судьи к государственным служащим положительно разрешена во всех субъектах РФ.

<13> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. N 182-О "По запросам правительства Мурманской области и Законодательного Собрания Челябинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 2.
<14> См.: Закон Республики Мордовия от 17 апреля 2000 г. N 17-3 "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" // Ведомости ГС РМ. 2000. N 1 - 3(31). Ст. 39.

Заслуживает внимания позиция законодателей Смоленской области, установивших следующую структуру аппарата мирового судьи:

  1. помощник мирового судьи;
  2. заведующий канцелярией судебного участка мирового судьи;
  3. секретарь судебного заседания;
  4. секретарь судебного участка мирового судьи <15>.
<15> См.: Закон Смоленской области от 17 июля 2000 г. N 35-з (ред. от 30 мая 2007 г.) "О мировых судьях в Смоленской области" // Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 2000. N 6. С. 33.

Полагаем, установление подобной структуры и штатной численности аппарата мирового судьи во всех субъектах РФ в полной мере позволит обеспечить нормальное ведение деятельности мирового судьи по отправлению правосудия.

В настоящее время возникла необходимость в повсеместном введении должности помощника мирового судьи. Как обоснованно указывает мировой судья Приволжского района г. Казани С.А. Янсон: "Введение в штат аппарата должности помощника мирового судьи привело бы к высвобождению мирового судьи от формальной документальной работы непосредственно для работы по отправлению правосудия" <16>.

<16> Янсон А.С. Мировая юстиция в системе правосудия // Право и жизнь. 2006. N 1. С. 19.

Разумеется, в рамках настоящей статьи исчерпывающе остановиться на всех проблемных вопросах организационного обеспечения мировых судей невозможно, в данной работе были освещены лишь наиболее общие из них.

Можно отметить, что в субъектах РФ, где мировые судьи воспринимаются не иначе как местное правосудие, ситуация с надлежащим обеспечением и организацией их деятельности практически не вызывает нареканий.

Остается надеяться, что выявленные недостатки и противоречия будут устранены, а предложения и рекомендации получат признание и поддержку органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.