Мудрый Юрист

Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект

Ручкина Г.Ф., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права ВГНА Минфина России.

Ручкин О.Ю., кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета НОУ ВПО "МЭЛИ".

Современный период развития экономики называют корпоративно-государственным капитализмом. Действительно, государственные корпорации в России явились тем инструментом, посредством которого в настоящее время возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе влияние на важнейшие отрасли промышленности и экономики России.

В то же время очевидно, что государство выделяет огромные средства <1> и передает их различным юридическим лицам - государственным корпорациям, организационно-правовая форма которых малоизвестна и практически не опробована в отечественном экономическом обороте. В этой связи высока политическая ответственность Президента РФ и Правительства РФ за возможные последствия неудачных решений. Тем более что инвестируемые средства и иное имущество (государственная корпорация может иметь в собственности недвижимое имущество в виде зданий, сооружений, жилищного фонда и даже земельных участков, а также движимое имущество - оборудование, транспортные средства, различные объекты производственного, социально-культурного и благотворительного назначения, деньги и ценные бумаги) принадлежат госкорпорации на праве собственности. Данное обстоятельство отличает государственную корпорацию от иных юридических лиц, учрежденных государством, т.к. Российская Федерация обладает правом собственности на имущество любого государственного унитарного предприятия, оставляя за ним право либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления (казенное предприятие). Хотя очевидно, что государство найдет механизмы возврата в федеральную собственность переданного имущества.

<1> Правительством РФ принято решение направить в институты развития 640 млрд. рублей.

Особое правовое положение государственных корпораций в последнее время отмечено российским законодателем, принявшим ряд специальных законов о некоторых ее видах: Банке развития <2>; Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта <3>; Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <4>; Государственной корпорации "Ростехнологии" <5>; Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства <6>.

<2> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // Российская газета. 2007. 24 мая.
<3> Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // Российская газета. 2007. 3 ноября.
<4> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // Российская газета. 2007. 5 декабря.
<5> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (часть II). Ст. 5814.
<6> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

Государственной корпорацией в соответствии с законодательством признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций <7>.

<7> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Российская газета. 1996. 24 января.

Как уже было отмечено, при создании государственной корпорации Российская Федерация передает имущество, принадлежащее ей на праве собственности. Примером может служить ст. 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", в которой предусмотрено, что в качестве имущественных взносов Российской Федерации корпорации передаются:

  1. при создании корпорации: а) находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" (город Москва); б) имущество, закрепленное на праве оперативного управления за Федеральным агентством по атомной энергии, в том числе здания, расположенные по адресам: город Москва, улица Большая Ордынка, д. 24/26, город Москва, Старомонетный переулок, д. 26 и город Москва, Старомонетный переулок, д. 26, стр. 2, после принятия в установленном порядке решения о ликвидации указанного Федерального агентства;
  2. находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ по перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации;
  3. имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий по перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации;
  4. имущество, закрепленное на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, передаваемыми корпорации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;
  5. средства из федерального бюджета, выделяемые корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных программой деятельности корпорации на долгосрочный период;
  6. другое находящееся в федеральной собственности имущество, управление которым осуществляет Федеральное агентство по атомной энергии, за исключением специального сырья и делящихся материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности.

Помимо перечисленного имущества, в качестве имущественных взносов Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации корпорации может быть передано иное находящееся в федеральной собственности имущество.

Следует отметить, что в качестве взноса не может быть передано федеральное имущество, которое является исключительной собственностью Российской Федерации, а также имущество, изъятое из оборота. Это вполне объяснимо, так как имущество, передаваемое Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. Однако вопрос относительно принадлежности собственности государственной корпорации к частной, а не государственной, в научной литературе остается дискуссионным <8>.

<8> Ляпин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15 - 17.

Помимо собственности, переданной Российской Федерацией, государственная корпорация, согласно ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", формирует свое имущество в денежной и иных формах из таких источников, как: регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности; другие не запрещенные законом поступления.

Источниками формирования имущества государственной корпорации могут также являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. При такой правовой возможности принимать имущественные поступления государственная корпорация приобретает экономическую стабильность. Так, например, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" имущество Государственной корпорации "Ростехнологии" формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией "Ростехнологии" от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений, и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии".

Госкорпорация, несомненно, обладает обособленным имуществом, и государство не отвечает по ее долгам федеральным имуществом. Но нельзя забывать, что изначально источником имущества госкорпорации была государственная собственность, и в случае неудачного опыта по внедрению "института" государственных корпораций в социально-экономическую жизнь государства Российская Федерация несет риски, связанные с уменьшением имущества, его перехода к иным собственникам.

Цели использования государственного имущества определяет учредитель. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Причем в федеральном законе, на основании которого создается государственная корпорация, отсутствуют термины "уставный капитал" или "уставный фонд", за исключением Федерального закона "О банке развития", где предусмотрено, что уставный капитал Внешэкономбанка формируется в размере, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, но не менее 70 миллиардов рублей <9>. Нет терминологической ясности и в вопросе, какое понятие наиболее полно отражает имущественное обособление государственных корпораций: уставный капитал или уставный фонд.

<9> Статья 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // Российская газета. 2007. 24 мая.

Согласно Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <10> с внесенными в него поправками <11> Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" вправе осуществлять банковские операции, право на совершение которых предоставлено ей на основании Федерального закона "О банке развития". Представляется, что в отношении Внешэкономбанка необходимо применять общепринятый для банковской деятельности термин - "уставный капитал" <12>.

<10> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (с посл. изм. от 4 декабря 2007 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
<11> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О банке развития" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 22. Ст. 2563.
<12> Статья 11 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".

Размер уставного капитала Внешэкономбанка определяет Правительство Российской Федерации, однако законодатель установил его минимум (не менее 70 миллиардов рублей) и срок формирования (уставный капитал Внешэкономбанка должен быть сформирован в течение шести месяцев с даты его государственной регистрации). Уставный капитал Внешэкономбанка формируется за счет: имущества Банка внешнеэкономической деятельности СССР, передаваемого в уставный капитал Внешэкономбанка; находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества "Российский банк развития" и "Государственного специализированного Российского экспортно-импортного банка" (при внесении акций в качестве имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал Внешэкономбанка их рыночная стоимость определяется в соответствии с Федеральным законом "Об акционерных обществах" <13> и законодательством об оценочной деятельности <14>); иного имущества, находящегося в государственной собственности (предприятия как имущественные комплексы, имущество федеральных государственных учреждений <15>), для формирования установленного минимума. Уставный капитал Внешэкономбанка может быть увеличен по решению Правительства Российской Федерации за счет дополнительного имущественного взноса Российской Федерации или за счет прибыли Внешэкономбанка. Внешэкономбанк не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Внешэкономбанка.

<13> Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // Российская газета. 1995. 29 декабря.
<14> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
<15> В соответствии с ч. 4 ст. 18 Закона о банке развития в качестве имущественного взноса Российской Федерации предусматривается имущество федеральных государственных учреждений. Это положение не согласуется с нормами ст. 9, 13 и 48 ГК РФ, согласно которым юридические лица являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и вмешательство в их хозяйственную деятельность не допускается.

Помимо уставных фондов (уставного капитала), для государственных корпораций характерно создание иных внутрихозяйственных фондов. В некоторых случаях госкорпорации обладают правом на формирование таких фондов, в иных - формирование специальных внутрихозяйственных фондов является обязанностью госкорпорации в соответствии с федеральными законами, на основании которых они создаются. Так, законодательством предусмотрено создание Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" (далее - Росатом) четырех специальных внутрихозяйственных фондов <16>:

<16> Статья 20 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
  1. фонд финансирования расходов на обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, содержание и оснащение аварийно-спасательных формирований, оплату их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
  2. фонд финансирования расходов на обеспечение физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
  3. фонд финансирования расходов, связанных с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, обращением с отработавшим ядерным топливом, и финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов (средства данного фонда аккумулируются на банковском счете Росатома в Центральном банке Российской Федерации);
  4. фонд финансирования расходов на обеспечение модернизации организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, развитие атомной науки и техники, проведение проектно-изыскательских работ и осуществление других инвестиционных проектов.

Специальные внутрихозяйственные фонды Росатома создаются за счет отчислений предприятий и организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты. Средства фондов аккумулируются на банковских счетах Росатома, подлежат обособленному учету и контролируются ревизионной комиссией.

Наблюдательный совет Росатома утверждает порядок использования средств специальных внутрихозяйственных фондов, но только на цели, установленные Федеральным законом.

Сравнительный анализ правового регулирования имущественной основы деятельности государственных корпораций различных видов позволяет отметить следующее.

Во-первых, формирование, распределение и использование уставного фонда (уставного капитала), иных внутрихозяйственных фондов государственной корпорации регулируется федеральным законом, на основании которого создается госкорпорация. Размеры данных фондов могут быть точно определены и закреплены как: а) в самом федеральном законе, например, Агентство по страхованию вкладов - имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства осуществляется путем передачи ему государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" 3 млрд. рублей <17>; Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) - уставный капитал формируется в размере, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, но не менее 70 млрд. рублей <18>; Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд. рублей <19>, так и б) устанавливается в ином нормативно-правовом акте, например, Российская корпорация нанотехнологий - в управление Госкорпорации передаются с 2007 г. бюджетные ассигнования в объеме 130 млрд. рублей <20>; Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта - имущественный взнос Российской Федерации 50 млрд. рублей <21>; Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" <22>; Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" <23> или в) размер фонда точно не устанавливается и может изменяться в зависимости от выполняемых госкорпорацией функций, например, Корпорация нанотехнологий для достижения целей, ради которых она создана, формирует в составе своего имущества резервный фонд и иные целевые фонды в порядке и размерах, которые определены наблюдательным советом Корпорации <24>. Государственные корпорации обязаны осуществлять контроль за целевым расходованием средств специальных фондов.

<17> Статья 50 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (часть I). Ст. 5029.
<18> Статья 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития".
<19> Статья 5 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
<20> Постановление Правительства РФ от 2 августа 2007 г. N 498 "О Федеральной целевой программе "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 33. Ст. 4205.
<21> Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2007 г. N 740 "О внесении изменений в Федеральную целевую программу "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 47 (ч. 2). Ст. 5763.
<22> Принять предложение Правительства Российской Федерации о преобразовании федерального государственного унитарного предприятия "Рособоронэкспорт" в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которого находится в федеральной собственности, с последующей их передачей Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии". Распоряжение указанными акциями (продажа и иные способы отчуждения, передача в залог и доверительное управление, а также иные обременения) осуществляется только на основании федерального закона // Указ Президента РФ от 26 ноября 2007 г. N 1577 "Об открытом акционерном обществе "Рособоронэкспорт" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6131.
<23> Статья 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
<24> Пункт 4 ст. 5 Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий".

Во-вторых, характерной особенностью госкорпораций, отличающих их от иных российских юридических лиц, являющихся собственниками своего обособленного имущества, является законодательно закрепленное право обращения к Российской Федерации за экономической поддержкой. Предоставленное федеральным законом право является мощным финансовым рычагом, позволяющим государственным корпорациям быть надежными контрагентами и занимать ведущее положение в тех сферах экономики и промышленности, в которых они функционируют.

В-третьих, государственные корпорации наделены правом инвестирования и (или) размещения свободных денежных средств фондов исключительно в объекты (единые для всех государственных корпораций), установленные федеральным законом.