Мудрый Юрист

Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России

Гончаров В.В., кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, заведующий кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин, докторант Ростовского юридического института МВД России.

Наиболее острыми вопросами в реализации принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации являются проблемы взаимодействия и совершенствования законодательной (представительной) и исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Существуют дискуссионные точки зрения на соотношение, взаимосвязь и взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в рамках теории разделения властей, и прежде всего на значимость и роль каждой из них в государственной системе <1>. Позиция о главенствовании законодательной власти в государственном механизме, поддержанная некоторыми авторами, базируется на том что, во-первых, парламент получает легитимацию путем прямого волеизъявления большинства населения страны через всеобщие выборы и, таким образом, выступает как орган народного представительства, а во-вторых, только эта ветвь власти наделена исключительным правом законотворчества, и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой действуют другие ветви власти <2>.

<1> Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. N 9.
<2> Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. N 8; Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Из-во "Манускрипт", 1996. С. 185.

Другие ученые придерживаются позиции самостоятельности и неподчиненности этих ветвей власти друг другу; отсутствия верховенства представительных органов власти <3>; равнозначности и равноправности законодательной и исполнительной власти, что позволяет этим ветвям власти и на федеральном, и на региональном уровнях с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга <4>.

<3> Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 497.
<4> Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М.: БЕК, 1995. С. 257.

Однако реально роль исполнительной власти в балансе разделения властей все более возрастает как в России, так и за рубежом. Как образно отметил А.А. Мишин, "в системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий" <5>.

<5> Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Белые альвы, 1996. С. 219.

Увеличение влияния и значения исполнительной власти в России вызвано следующими объективными причинами.

Во-первых, Президент Российской Федерации обладает реальными полномочиями по формированию двухуровневой системы исполнительной власти и контролю за ее деятельностью; он также дает персональные поручения руководителям министерств и ведомств, определяя, таким образом, рамки ведомственного нормотворчества.

Во-вторых, значительна роль законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации <6>: Конституция Российской Федерации (ст. 114) несколько ограничила законодательные полномочия Государственной Думы в бюджетной сфере, закрепив исключительные полномочия по разработке федерального бюджета за Правительством Российской Федерации, а специфика процедуры принятия бюджета такова, что без Правительства Российской Федерации бюджет страны не может быть принят.

<6> Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. N 4.

В-третьих, именно исполнительная власть осуществляет реальное руководство огромным сектором государственной экономики и обеспечивает исполнение федерального бюджета, который к 2007 г. достиг по доходам 260 миллиардов долларов <7>.

<7> Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 2006. N 52. Ст. 5504.

В-четвертых, именно исполнительная власть является проводником взятого главой государства курса на централизацию государственной власти, преодоление центробежных и сепаратистских тенденций как в политике, так и в экономике.

Вышеобоснованное усиление исполнительной власти неизбежно приводит к проблемам взаимодействия ее с властью законодательной, которые можно классифицировать по сферам деятельности: в нормотворчестве; в формировании органов государственной власти; в контроле над деятельностью государственных органов.

К первой группе относится проблема взаимодействия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания в сфере нормотворчества.

Значительное количество указов главы государства издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной и исполнительной властью. Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной, т.е. происходит вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента.

Данная проблема обостряется тем, что лишь Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации вправе разрешать возможные споры о компетенции между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Но он фактически легализовал возможность главы государства устанавливать первичные нормы, сославшись на новый статус главы государства, определенный ст. 80 Конституции Российской Федерации <8>.

<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

Подобные скрытые полномочия Президента Российской Федерации можно компенсировать предоставлением Федеральному Собранию права отменять акты главы государства и Правительства Российской Федерации, противоречащие федеральным законам, либо приостанавливать их действие до решения вопроса Конституционным Судом Российской Федерации.

Немаловажной составляющей первой проблемы является взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере подзаконного нормотворчества. С одной стороны, глава государства фактически возглавляет единую систему исполнительной власти в стране, с другой стороны, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством лишь взаимодействуют, что подчеркивает правовую самостоятельность последнего. Однако специфика указанного взаимодействия такова, что поручения главы государства обязательны для исполнения Правительством Российской Федерации, а его судьба зависит от воли Президента страны. В то же время Правительство Российской Федерации наделено всеми полномочиями в сфере федеральной исполнительной власти и квалифицируется как государственный орган общей компетенции, решающий в рамках конкретных полномочий различные вопросы государственной политики.

Следующей проблемой является распределение полномочий между Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием при назначении Генерального прокурора. Согласно п. "е" ст. 83 Конституции Российской Федерации глава государства представляет Совету Федерации кандидатуры на должность Генерального прокурора и вносит предложение об освобождении последнего от должности, а п. "з" ст. 102 относит к ведению Совета Федерации назначение и освобождение от должности Генерального прокурора.

Выработанная Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция относительно права главы государства временно отстранять от должности Генерального прокурора противоречит соответствующим положениям Конституции Российской Федерации. В результате этого Совет Федерации лишен реальной возможности без представления главы государства назначать и смещать с должности руководителя прокуратуры. Следует детализировать положения пункта "з" ст. 102 Конституции Российской Федерации, предоставив Совету Федерации возможность самостоятельно (наряду с Президентом Российской Федерации) подбирать кандидатуры на должность Генерального прокурора, а также право отстранять его от должности.

Следующей группой проблем являются вопросы обеспечения парламентского контроля на федеральном и региональном уровнях за деятельностью органов исполнительной власти, осуществляемого как непосредственно парламентами, так и при помощи соответствующих органов парламентского контроля. Для их решения потребуется осуществить следующие мероприятия.

Во-первых, необходимо расширить формы контроля Федерального Собрания за деятельностью Правительства Российской Федерации. Следует подготовить и принять Федеральный закон "О формах и методах контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти в Российской Федерации", добавив к возможности осуществления парламентских расследований Федеральным Собранием <9> иные формы парламентского контроля (например, запросы в Правительство Российской Федерации, слушания, вынесение резолюций, порицание), которые будут служить основанием для отправления Правительства Российской Федерации в отставку главой государства <10>, и закрепить за ним возможность осуществления парламентского контроля за деятельностью региональной исполнительной власти.

<9> Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.
<10> Кузнецова Л.Л. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля // Журнал российского права. 2004. N 2; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев; Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М.: Из-во "НОРМА", 2003.

Во-вторых, парламентский контроль Федерального Собрания за исполнительной властью представляется фикцией без закрепления в Конституции Российской Федерации и законодательстве возможности Федерального Собрания отправлять Правительство Российской Федерации в отставку либо инициировать данную процедуру перед главой государства.

В-третьих, на федеральном уровне закрепить механизм и перечень форм парламентского контроля, осуществляемого законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за деятельностью региональной исполнительной власти, внеся для этого соответствующие изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" или подготовив и приняв Федеральный закон "О системе парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Следует конституционно закрепить уточненный статус Счетной палаты Российской Федерации, которая осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивая систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Во-первых, как справедливо отмечает В. Андреев, непонятно назначение правила ч. 3 ст. 10 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" о том, что обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Названные органы имеют свои контрольные управления (палаты), и если исходить из принципа разделения властей, такие запросы не должны быть предметом деятельности Счетной палаты как органа парламентского контроля <11>.

<11> Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 16 - 17.

Во-вторых, налицо практика игнорирования со стороны Правительства Российской Федерации запросов и заключений Счетной палаты, не выработан четкий механизм ответственности должностных лиц исполнительной власти за подобное игнорирование правовых предписаний данного органа парламентского контроля.

В настоящее время как в науке права, так и в законодательстве не выработано понятие "система законодательной власти". Отсутствует действенный механизм взаимодействия между Федеральным Собранием и региональными парламентами. Это взаимодействие ограничивается лишь правом законодательной инициативы законодательных органов власти субъектов в порядке ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации и полномочиями Федерального Собрания по принятию по предложению Президента Российской Федерации федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации при неисполнении последним решения суда в порядке ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, в целях совершенствования законодательной (представительной) и исполнительной власти в России необходимо: а) предоставить Федеральному Собранию большие полномочия при назначении поименованных в Конституции Российской Федерации должностных лиц; б) упростить процедуру отрешения от должности главы государства, поставив ее под жесткий контроль Конституционного Суда Российской Федерации; в) детализировать и конституционно закрепить правовой статус органов парламентского контроля (Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, Центрального банка РФ); г) более четко определить предмет и пределы полномочий Президента Российской Федерации, особенно в области его нормотворчества и взаимоотношений с Правительством Российской Федерации и Федеральным Собранием; д) укрепить правовой статус Правительства Российской Федерации как самостоятельного высшего органа исполнительной власти, венчающего единую систему исполнительной власти в России; е) расширить полномочия недавно созданных федеральных органов государственной власти - Государственного Совета и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; ж) детализировать механизм взаимодействия федеральных и региональных органов законодательной (представительной) власти.