Мудрый Юрист

Исторические аспекты межбюджетных субвенций

Пешкова Х.В., кандидат юридических наук, филиал Российской академии правосудия.

Современное бюджетное законодательство России рассматривает субвенции как форму межбюджетных трансфертов, выделяемых из вышестоящего бюджета в нижестоящий в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих в результате делегирования полномочий публично-правовых образований вышестоящего уровня нижестоящему (ст. ст. 129, 133, 140 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г.) <1>. В широком смысле субвенции следует рассматривать как форму поддержки одного бюджета другим бюджетом, вид межбюджетных отношений. Это вполне соответствует их сущности.

<1> Российская газета. 2007. 28 апр.

Субвенции как форма поддержки бюджетов прошли определенный путь совершенствования, оказавший влияние на их регулирование бюджетным законодательством как на уровне дефиниции, так и на уровне правового режима в целом. Обратимся к отдельным моментам истории бюджетно-правового регулирования, позволяющим судить о становлении субвенций как вида межбюджетных отношений.

  1. Практика ведения "государственных дел" указывает на необходимость распределения функций и задач государства между различными территориальными уровнями в целях более эффективного государственного управления <2>. Эти территориальные уровни - публично-правовые образования - соответствуют государственному устройству. В федеративных государствах следует говорить о трех уровнях публично-правовых образований (федерация в целом, ее субъекты, муниципальные образования), в унитарных - о двух уровнях (государство в целом, местные территории). Соответственно своим полномочиям публично-правовые образования обладают финансовой основой - бюджетом, сосредотачивающим основные средства для реализации возложенных на них задач и функций. Как в свое время отметил известный русский финансовед В.А. Лебедев, существует целый круг связанных с государственными целями потребностей, "удовлетворяемых местными средствами - земствами и общинами. Удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе" <3>. Такое распределение функций государства между различными уровнями территориальных образований требует адекватного распределения финансовых ресурсов. Финансовые ресурсы должны распределяться в различных формах (регулирующие доходы, межбюджетные дотации, субвенции, субсидии и др.).
<2> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 489; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. СПб., 1904. С. 6 - 7.
<3> Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. С. 119.

В Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было централизовано. В тот период "финансовое управление было организовано в духе домашнего", в силу чего главным во всех вопросах был государь, в провинциях всеми вопросами заведовали воеводы. Применительно к ранним этапам развития Российского государства для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалованье чиновникам. Суды функционировали за счет сбора судебных пошлин <4>.

<4> См.: Лебедев В.А. Финансовое право. С. 118 - 119, 139.

Начиная с петровских времен, можно говорить о формировании государства как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России, когда, по сути, был единый бюджет, проблем, связанных с межбюджетными отношениями, практически не возникало, что делало их неактуальными для бюджетной практики того периода. В рамках единого бюджета выделялись следующие группы расходов: общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все "территориальные" расходы финансировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казенными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность <5>.

<5> См.: Лебедев В.А. Финансовое право. С. 144 - 145.

Таким образом, единый государственный бюджет, жесткая централизованность управления в России того периода не делали актуальной проблему бюджетной поддержки публично-правовых образований в той или иной форме. В то же время разного рода финансовые правоотношения, в том числе бюджетные отношения по распределению ресурсов между публично-правовыми образованиями, довольно активно развивались. И уже в Финансовой энциклопедии 1924 г. <6> понятие "субвенции" было раскрыто достаточно подробно. Субвенции обозначаются как "субсидии государства местным союзам, даваемые для выполнения определенных задач" (на строительство новых школ, содержание судебных учреждений и т.д.).

<6> См.: Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Буковецкого. М., 1924. С. 768.
  1. Активнее межбюджетные отношения, включающие различные формы поддержки бюджетов, в том числе субвенции, дотации, субсидии, стали развиваться в период существования СССР. Бюджеты публично-правовых образований России (федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты) стали соотноситься друг с другом по принципу подведомственности <7>. Государственный бюджет СССР включал союзный бюджет и бюджеты республик. Союзные республики получали 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, собранных на территории каждой из республик. Одновременно решалась задача повышения заинтересованности союзных республик в поступлении общесоюзных доходов и обеспечивался рост собственных доходов. Они наделялись правами устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов <8>. Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов, которые получали бюджетные средства в различных формах. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства. Таким образом, в данный период Российского государства практиковалось четкое разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы. Проблема сбалансированности всех бюджетов также в значительной степени разрешалась дотациями, субвенциями, субсидиями из союзного бюджета. Переход к практике предоставления субвенций в СССР был связан с усилением самостоятельности бюджетов <9>. Недостаточная доходная база, например, местных бюджетов не позволяла им эффективно решать возложенные задачи, что и делало необходимой финансовую поддержку со стороны государства. Поэтому предоставление субвенций делалось все более актуальным.
<7> См.: История финансового законодательства России. М., 2003. С. 66 - 82.
<8> См.: Бюджетная система Российской Федерации. М., 1999. С. 19.
<9> См.: Коломиец А.Г. Использование государственных субвенционных фондов (опыт 20-х годов) // Финансы СССР. 1989. N 12. С. 55.

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на распределение бюджетных ресурсов. Вначале отдельные союзные республики объявили о своей финансовой независимости от Союза, затем о выходе из его состава. Это оценивалось двояко. С одной стороны, состав Российского государства количественно менялся, с другой - становилось меньше публично-правовых образований, ожидающих поддержку федерального бюджета. В межбюджетных отношениях на территории Российской Федерации начала 90-х годов XX в. получил актуальность метод индивидуального согласования поддержки каждому нижестоящему бюджету, учитывающий субъективные факторы. Стала распространяться практика заключения индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетно-налоговых полномочий <10>. Так, например, состав и размеры доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджеты отдельных субъектов РФ (Воронежской области и др.), определялись соглашением между Правительством РФ и администрациями соответствующих субъектов РФ (ст. 12 Договора от 20 мая 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти Воронежской области"). Поддержка субъектов Федерации стала обозначаться как "финансовая помощь", складывающаяся из различных форм: дотаций, субсидий, субвенций и т.д. В этот период в российской бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Каждый из субъектов РФ надеялся на получение большего объема поддержки, вместе с этим экономическая база бюджета Федерации была ограниченной. Государство предпринимало различные меры для финансовой и политической стабилизации. Так, в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве" <11> Правительству РФ было предписано приостанавливать финансирование из федерального бюджета, предназначенное в том числе для получателей - публично-правовых образований. Также были предприняты и другие ограничительные меры, касающиеся межбюджетного распределения средств в различных формах <12>.

<10> Например, Договор от 20 мая 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Марий Эл"; Договор от 20 мая 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Воронежской области" и др.
<11> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4194.
<12> См.: п. 1 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г.; письмо Госналогслужбы России от 3 ноября 1993 г. N ВГ-4-13/175н "О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве" // Финансовая газета. 1993. N 46 - 47.

После 90-х годов XX в. государством предпринимались попытки разработать на нормативном уровне концепцию межбюджетных отношений, отвечающую тенденциям складывающейся бюджетной практики. Это было вызвано стремлением уйти от индивидуальных методов распределения межбюджетных трансфертов, четко определиться с содержанием форм предоставления бюджетных средств.

Позитивную роль в совершенствовании бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений как на дефинитивном уровне, так и на уровне правового режима в целом сыграл ряд нормативных правовых актов.

В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" <13> просматривались особенности построения бюджетной системы государства с учетом включения в нее самостоятельных бюджетов. Указанный нормативный акт не закреплял понятие "субвенция", но содержал отдельные положения, касающиеся бюджетного регулирования. Согласно ст. 18 Закона основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижестоящих уровней. Из приведенного положения следует, что бюджетные средства, понимаемые в тот период как "субвенции", имели несколько иное предназначение, нежели в настоящее время (субвенции - на финансирование делегированных полномочий в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ).

<13> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543.

В Законе РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" определялся комплексный режим формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов <14>. Согласно п. 7 ст. 1 данного Закона субвенция рассматривалась как "сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования". Приведенная дефиниция указывала на признак целевой направленности субвенций.

<14> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. N 18. Ст. 635.

В Законе РФ от 15 июля 1992 г. "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" устанавливался порядок финансовой поддержки региональных бюджетов <15>. Согласно ст. 1 Закона, финансовая помощь республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предоставлялась в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов в целях сближения уровней социально-экономического развития регионов Российской Федерации. В настоящем Законе под субвенцией понимался "фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований". Закон различал два вида субвенций: текущие и инвестиционные. К текущим субвенциям относились субвенции, направляемые на финансирование текущих расходов, к инвестиционным - субвенции, используемые для финансирования инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Субвенции направлялись на финансирование конкретных мероприятий, реализуемых на территориях субъектов РФ. Субвенционное финансирование осуществлялось в форме долевого участия федерального бюджета или внебюджетных фондов в соответствующих расходах нижестоящих бюджетов. Можно сделать вывод, что основной особенностью субвенций периода действия Закона от 15 июля 1992 г. является их долевой характер: финансирование мероприятия в определенной доле от требующегося объема средств. В современном бюджетном законодательстве этот признак характеризует иную форму межбюджетных трансфертов - субсидии (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ).

<15> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 34. Ст. 1972.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <16> определял основные принципы организации местных финансов того периода, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Субвенции данным Федеральным законом понимались как "денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок".

<16> Российская газета. 1999. 14 июля.

Таким образом, бюджетное законодательство России 90-х годов XX в. не имело комплексного характера: состояло из отдельных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые содержали противоречивые положения. Не было и единой нормы, закрепляющей целостной основы категориального аппарата бюджетного права. Все это не способствовало стабилизации политики межбюджетных отношений.

  1. О межбюджетных отношениях в современном их понимании можно говорить начиная с момента принятия Конституции РФ. Основной Закон Российского государства установил ряд важнейших влияющих на формирование и развитие межбюджетных отношений положений, в том числе федеративный характер государства, основы бюджетного процесса (обязательное рассмотрение и утверждение бюджета Федеральным Собранием РФ и т.д.), функционирование Счетной палаты РФ как контрольного органа, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. Особое внимание в данный период российской бюджетной практики стало уделяться разработке категориального аппарата бюджетного законодательства. Начало нового этапа реформирования межбюджетных отношений связано с принятием Бюджетного кодекса РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г.).

После принятия Бюджетного кодекса РФ развитие межбюджетных отношений, в частности, связанных с распределением бюджетных средств в форме субвенций, можно разделить на ряд этапов. Формальными критериями разграничения этих этапов выступает понимание места субвенций в составе межбюджетных трансфертов, их соотношение с доходами и расходами бюджета, целевая предназначенность.

Этапами развития межбюджетных отношений, проявляющимися в нормативном оформлении правового режима субвенций, являются:

  1. Установление форм финансовой помощи, форм межбюджетных трансфертов. Отнесение субвенций к формам финансовой помощи (период 31 июля 1998 г. - 20 августа 2004 г.).
  2. Исключение субвенций из числа форм финансовой помощи (период 20 августа 2004 г. - 26 апреля 2007 г.).
  3. Закрепление самостоятельных форм межбюджетных трансфертов - дотаций, субсидий, субвенций. Исключение понятия "финансовая помощь" из Бюджетного кодекса РФ (период 26 апреля 2007 г. по настоящее время).

Рассмотрим указанные этапы межбюджетных отношений применительно к конкретному их виду - отношениям, связанным с распределением субвенций.

3.1. Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции закрепляет следующую дефиницию (ст. 6): субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Статья 133 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г. причисляет субвенции к формам финансовой помощи. При этом само понятие "финансовая помощь" законодатель не раскрывает, не объясняет и критерии, позволяющие относить субвенции к таковой. Поэтому обратимся к истории понятия "финансовая помощь" как более широкого относительно понятия "субвенции", исходя из тенденций бюджетно-правовой теории того периода.

В русской дореволюционной финансово-правовой науке, а также действующих в то время нормативных установлениях понятие "финансовая помощь" не употреблялось. Однако поддержка территориальных бюджетов практиковалась в виде, например, субсидий, характеристика которых нашла отражение в трудах ученых того периода - С. Зена <17>, И. Озерова <18>. В советское время (с первой четверти до начала 90-х годов XX в.) термин "финансовая помощь" также не получил широкого распространения, хотя некоторые ученые упоминали именно понятие "финансовая помощь" <19>. Наряду с этим практика ее предоставления получила значительное развитие, что выразилось в нормативной регламентации отдельных ее видов, выделяющихся в тот период (дотации и субвенции <20>). В качестве финансовой помощи (в ее современном значении) подразумевались, например, субвенции республикам для выполнения ремонтно-восстановительных работ на объектах агропромышленного комплекса, выравнивания уровня социальной обеспеченности <21>, "поощрения" развития учреждений и мероприятий, способствующих разрешению важных хозяйственных задач <22>; дотации на финансирование расходов по социальному обеспечению <23> и т.д. В литературе советского периода употреблялся также термин "финансовая взаимопомощь" <24>, которым обозначалась передача одной стороной (республикой, административно-территориальной единицей) части созданных ею ресурсов другой стороне, причем такая "взаимопомощь" наделялась "временным характером" <25>.

<17> См.: Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1913. С. 175.
<18> См.: Озеров И. Земское обложение и в чем должна состоять суть его реформ. М., 1906. С. 32.
<19> См.: Гурвич М.А. К вопросу о бюджетных правах союзных республик // Советское государство и право. 1950. N 1. С. 28; Коломиец А.Г. Использование государственных субвенционных фондов (опыт 20-х годов) // Финансы СССР. 1989. N 12. С. 55.
<20> См.: п. п. 8, 46 Положения о местных финансах, утв. Постановлением ЦИК СССР от 26 апреля 1926 г. // СЗ СССР. 1926. N 31. Ст. 199; ст. ст. 8, 16 Закона СССР от 31 окт. 1989 г. "О государственном бюджете СССР на 1990 год" // Известия. 1989. 11 нояб.; Закон РФ от 15 июля 1992 г. "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1992. N 34. Ст. 1972.
<21> См.: ст. 8 Закона СССР от 31 октября 1989 г.
<22> См.: п. п. 8, 121 Положения о местных финансах РСФСР, утв. Постановлением ВЦИК от 19 ноября 1926 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1926. N 92. Ст. 668.
<23> См.: ст. 16 Закона СССР от 31 октября 1989 г.
<24> См.: Биндер М.А. Государственно-правовые проблемы взаимопомощи советских народов. Алма-Ата, 1967. С. 210; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 78.
<25> Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 83.

Понятие "финансовая помощь" связывалось с понятием "бюджетное регулирование". Термин "бюджетное регулирование" подразумевал "предоставление" бюджету такого объема доходов, который необходим для покрытия всех возложенных на бюджет расходов <26>. Именно термин "бюджетное регулирование" получил закрепление в законодательстве того периода (ст. ст. 1, 18 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" <27>; ст. 9 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"). С бюджетным регулированием закон связывает предоставление дотаций, субсидий, субвенций (ст. 18 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"). Позднее, в 1992 г., законодательство упоминает "новое" понятие - "финансовая помощь", не поясняя его содержание, но регулируя оказывающийся в тот период вид помощи - субвенции (ст. 1 Закона РФ от 15 июля 1992 г. "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу").

<26> См.: Бесчеревных В.В. Бюджетное устройство СССР // Финансовое право. М., 1967. С. 99; Пискотин М.И. Советское бюджетное устройство // Советское финансовое право. М., 1978. С. 95; Химичева Н.И. Бюджетные права областных (краевых) советов. М., 1966. С. 47.
<27> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1991. N 46. Ст. 1543.

Получается, понятие "финансовая помощь", охватывающее в том числе и "субвенции", не имело четких обоснований - ни теоретических, ни правовых. Концептуальное несовершенство указанного понятия служило одной из предпосылок проблем и противоречий в межбюджетных отношениях на практике. Специалисты отмечали проблему пополнения доходной базы некоторых бюджетов в основном за счет перечислений из бюджетов других уровней в различных формах (дотаций, субвенций). Критики системы финансовой поддержки того периода приводили также примеры несправедливого, по их мнению, перераспределения бюджетных средств <28>. Так, по данным 1997 г., финансовая помощь Республике Карелия в расчете на душу населения была в 1,6 раза выше, чем Архангельской области, более нуждающейся в поддержке по объективным причинам (в этом субъекте РФ более низкий уровень жизни населения - реальные "душевые" денежные доходы в полтора раза ниже, чем в Карелии) <29>.

<28> См.: Лынев Р. Пролог к бюджету-2003 // Российская Федерация сегодня. 2002. N 8. С. 14.
<29> См.: Иванов В., Суворов А. Бюджетный федерализм // Независимая газета. 1997. 29 апр.

Таким образом, бюджетная сфера периода действия Бюджетного кодекса РФ в первой редакции отличалась рядом негативных явлений, связанных с финансовой помощью. Эти проблемы были вызваны в числе прочих причин неоднородностью содержания ее форм, проблемами бюджетного федерализма, к которому Россия того периода еще не приспособилась. Сложившаяся в бюджетной системе России обстановка потребовала совершенствования бюджетного законодательства, особенности в части регулирования межбюджетных отношений. Как следствие - законодатель предпринял попытку дробления межбюджетных трансфертов. 20 августа 2004 г. принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений".

3.2. После принятия Федерального закона от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" субвенции были исключены из числа форм финансовой помощи. Представляется, к подобному новшеству подтолкнули основания выделения субвенций, закрепленные законодательством. Закон предусматривал (и предусматривает) предоставление субвенций на следующие цели:

а) для финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения с Федерацией, не предусмотренных в перечне полномочий, осуществляемых органами власти субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (п. п. 2, 7 ст. 26.3, п. 5 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ") <30>;

<30> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

б) для финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 5 ст. 19, ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <31>;

<31> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. ст. 12, 37.

в) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (условно называемые "вопросами совместной значимости") (ст. ст. 133, 140, 142.2 Бюджетного кодекса РФ; п. 4 ст. 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из анализа указанных норм права следует, что предоставление субвенций сопутствует передаче тех или иных полномочий одного публично-правового образования другому, разрешению вопросов так называемой совместной значимости. Иными словами, когда возникает необходимость, образно говоря, финансирования "совместных" и "переданных" расходов. Напрашивается вывод, что осуществление подобных расходов за счет предоставляемых другими публично-правовыми образованиями средств может восприниматься их получателем не как "помощь", а как передача ресурсов, сопутствующая возложению полномочий ("передаче" расходов). Отсюда и вынесение субвенций из перечня видов финансовой помощи.

3.3. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ рассматривает субвенции в числе других форм межбюджетных трансфертов (субсидий, дотаций - ст. 129 Бюджетного кодекса РФ). Законодатель закрепляет следующую дефиницию субвенций: "Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке" (ст. 133 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, в историческом развитии бюджетному законодательству России известно немало дефиниций субвенций. Из проанализированных норм, закрепляющих их дефиницию, следует, что нормативное определение понятия субвенций далеко от совершенства. Указанные дефиниции обращают внимание лишь на отдельные их характеристики, не всегда отражающие особенности данного вида межбюджетных трансфертов: перечисление из одного бюджета в другой (это является признаком межбюджетных трансфертов в целом); целевое назначение. Отсюда - необходимость дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства.