Мудрый Юрист

Понятие и сущность административной деятельности органов и учреждений федеральной службы исполнения наказаний

Мельникова Н.А., преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний, старший лейтенант внутренней службы.

Вопросы, связанные с административной деятельностью различных органов исполнительной власти, являются в достаточной степени традиционными для изучения в науке административного права.

Вместе с тем необходимо констатировать тот факт, что административная деятельность не рассматривалась в контексте функционирования уголовно-исполнительной системы. Это обусловлено, в частности, тем, что до 1999 г. органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания, входили в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации <1>.

<1> Постановление Совмина РСФСР от 22 октября 1991 г. N 557 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (утратило силу).

Создание Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) как самостоятельного органа исполнительной власти <2> вывело систему органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на качественно новый уровень. В настоящий момент ФСИН России представляет собой один из наиболее важных компонентов в структуре существующих правоохранительных органов, включающий в себя звенья управления, учреждения и органы, научно-исследовательские и образовательные учреждения.

<2> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 24 сентября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 21. Ст. 2023; 2007. N 40. Ст. 4717; Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 20 марта 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 40. Ст. 4717; Российская газета. N 62. 2008.

Представляется, что разработка понятия (определения) административной деятельности органов и учреждений ФСИН России, уяснение ее содержания и основных признаков позволяет научно обосновать возможные пути ее совершенствования в интересах укрепления законности и правопорядка.

Термин "административная деятельность" состоит из двух - "административная" и "деятельность". Слово "деятельность" в словарях С.И. Ожегова и С.А. Курицова раскрывается как работа каких-либо органов <3>, "административная", в свою очередь, происходит от латинского слова administratio - управление <4>, т.е. буквально речь идет об управленческой деятельности каких-либо органов. Однако если трактовать такие понятия, как "администрация", "администрировать", то появляются новые признаки данной деятельности. Так, "администрировать - управлять посредством приказов и распоряжений" <5>, а "администрация - это органы исполнительной власти, управления <6> или государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающие реализацию законов и других нормативных актов" <7>. Таким образом, административная деятельность напрямую соотносится с деятельностью органов исполнительной власти.

<3> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 17-е изд. М., 1985. С. 140; Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Курицов. СПб., 1998. С. 256.
<4> См.: Юридический энциклопедический словарь. 2-е доп. изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1987. С. 17.
<5> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Куришов. СПб., 1998. С. 29.
<6> Юридический энциклопедический словарь. 2-е доп. изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1987. С. 17.
<7> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Куришов. СПб., 1998. С. 29.

Становление научной категории "административная деятельность" получило развитие в начале XIX в. Известный русский административист А.И. Елистратов использовал термин "административная деятельность" для отграничения государственного управления от законодательной деятельности и правосудия <8>. Тем самым ученый рассматривал административную деятельность в контексте функционирования государственных органов как особый вид деятельности наравне с законодательной и правосудием.

<8> См.: Елистратов А.И. Административное право. М.-Л., 1929. С. 132.

Данные выводы нашли свое отражение в теории современного административного права. В настоящее время сложилось общее представление об административной деятельности как разновидности государственно-правового регулирования, осуществляемого органами исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов <9>. Однако указанное положение позволяет отнести всю деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, к административной, что, по нашему мнению, является крайне широкой интерпретацией рассматриваемого понятия, поскольку даже применительно к отдельным государственным органам исполнительной ветви власти выделяют наравне с административной деятельностью иные направления их деятельности (например, уголовная, уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и др.).

<9> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 31.

Одним из наиболее распространенных и часто употребляемых выступает определение понятия "административная деятельность" применительно к деятельности органов внутренних дел. Данный аспект представляет интерес для исследования в рамках заявленной темы.

Разработке вопросов административной деятельности милиции посвятили свои труды еще в 60-х годах XX в. такие ученые, как В.М. Безденежных, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, В.Д. Резвых, А.В. Серегин, А.П. Шергин и другие.

Так, Л.Л. Попов рассматривает административную деятельность советской милиции как исполнительно-распорядительную деятельность ее органов, состоящую в организации и непосредственном практическом осуществлении охраны общественного порядка и оказании содействия и помощи гражданам <10>. В этом определении акцентируется внимание на таком признаке, как исполнительно-распорядительный характер. Безусловно, он является важным, однако не единственным при характеристике административной деятельности.

<10> См.: Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции // Тр. Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 7. М., 1962. С. 235.

По мнению Ф.Е. Колонтаевского, "административная деятельность милиции - это ее исполнительно-распорядительная деятельность, состоящая в несении наружной службы, обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, осуществлении паспортной и разрешительной систем и направленная путем проведения различных профилактических мероприятий, административного надзора, издания актов управления, заключения договоров об охране объектов, совершения иных юридически значимых и материально-технических действий на поддержание общественного порядка, охрану интересов государства и законных прав граждан от преступных и иных антиобщественных посягательств" <11>. Представляется, что предложенное определение административной деятельности милиции на тот период времени более полно показывали конкретное содержание, формы административной деятельности милиции, а также ее назначение. Однако при данном подходе невозможно учитывать изменяющиеся условия существования и функционирования органов во времени, а следовательно, оно актуально только в определенный исторический период.

<11> Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1970. С. 18.

Профессор А.П. Коренев предлагает следующее понятие: "административная деятельность органов внутренних дел - это целенаправленная, организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел" <12>. Ключевыми в данном определении являются термины "организующая" и "исполнительно-распорядительная", поскольку именно они отражают сущность деятельности всех органов исполнительной власти как субъектов государственного управления.

<12> Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. М.: МЮИ МВД России; Изд-во "Щит-М", 1999. С. 39.

Применительно к органам и учреждениям Федеральной службы исполнения наказаний как непосредственным субъектам исполнительной власти также возможно использовать термин "административная деятельность" для характеристики одного из направлений ее деятельности. Качественное своеобразие и определенность данному виду деятельности в пенитенциарной системе придают ее характерные основополагающие свойства, которые отличают рассматриваемую деятельность среди других. Более того, они определяют сущность административной деятельности органов и учреждений ФСИН России. Обозначим данные признаки.

Во-первых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России является одним из основных направлений их деятельности и в силу своего организующего характера имеет первостепенное значение для выполнения уголовно-исполнительной системой своих задач и функций.

Во-вторых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России имеет государственно-властный характер, что находит свое выражение в осуществлении органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы административно-правовых полномочий от имени государства в рамках компетенции, строго определенной законом.

В-третьих, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России относится к исполнительно-распорядительной деятельности, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение закона, при этом сами органы наделены правом в пределах установленной компетенции издавать обязательные для исполнения решения.

В-четвертых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России характеризуется сочетанием централизованного руководства с оперативным (непосредственным) управлением. Централизованное руководство выражается в определении основных направлений функционирования системы, а оперативное управление - в наличии прямых связей между субъектами и объектами управления.

В-пятых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России осуществляется в административно-правовых формах и с помощью административно-правовых средств.

В-шестых, административная деятельность имеет обязательное административно-правовое закрепление, т.е. фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах и в силу этого приобретает юридический характер.

Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать следующее определение административной деятельности органов и учреждений ФСИН России, под которой следует понимать государственно-властную, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую в административно-правовых формах и методах, имеющую административно-правовое закрепление, направленную на обеспечение эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы.