Мудрый Юрист

Проблема обеспечения жильем сотрудников УИС

Кольев А.А., старший преподаватель кафедры экономики и управления ВИПЭ ФСИН России, кандидат экономических наук.

Рассадина М.Н., преподаватель кафедры экономики и управления ВИПЭ ФСИН России, кандидат экономических наук.

Рыночные преобразования в российской экономике, начавшиеся в 1990-х годах, привели к масштабному кризису в экономике. Наиболее глубокие проявления кризиса имели место в инвестиционной и социальной сферах, что нашло свое отражение в трехкратном снижении объемов ввода жилья и двукратном сокращении инвестиций в жилищное строительство. Образовавшийся дефицит инвестиционных ресурсов на фоне резкого снижения уровня жизни российского населения стал причиной ухудшения состояния жилищного фонда, увеличения числа нуждающихся в жилье, а также усиления социальной напряженности в обществе.

Обеспечение жильем сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, пенсионеров УИС и членов их семей является на протяжении длительного периода времени острейшей социальной проблемой в Российской Федерации. Успехи и недостатки в вопросах обустройства достойной жизни десятков тысяч сотрудников прямо влияют на состояние дел в системе, качество выполнения личным составом стоящих перед ним задач. Отсутствие жилья у данных граждан, а также ясных перспектив решения жилищной проблемы оказывает существенное дестабилизирующее воздействие на их морально-психологическое состояние, способность сосредоточиться на выполнении своих служебных обязанностей, отношения в семьях.

В течение продолжительного времени в этой сфере по ряду объективных причин обстановка оставалась стабильно напряженной. В недалеком прошлом уровень бюджетного финансирования уголовно-исполнительной системы на развитие социальной сферы оставался крайне низким и не превышал 10 - 15% от потребности [2, с. 2 - 6]. Даже несмотря на предпринимаемые меры, она улучшается крайне медленно (табл. 1).

Таблица 1

Обеспечение жильем сотрудников УИС РФ

                  Показатели                   
  2005  
  2006  
  2007 
Кол-во семей сотрудников УИС, стоящих в        
очереди на улучшение жилищных условий, тыс.
  45,3  
  43,7  
  40,5 
В том числе не имеющих жилья для постоянного   
проживания, тыс.
  15,1  
  16,5  
  15,1 

Так, по состоянию на 1 января 2005 г. более 45 тыс. семей сотрудников УИС стояли в очереди на улучшение жилищных условий. Третья часть из них не имели квартир для постоянного проживания, причем почти половина из этой категории нуждающихся являются пенсионерами УИС. В начале 2006 г. 43,7 тыс. семей нуждались в улучшении жилищных условий, из них 16,5 тыс. не имели жилья для постоянного проживания. На 1 января 2007 г. эти показатели несколько снизились и составили соответственно 40,5 тыс. и 15,1 тыс. семей.

Жилищная проблема является достаточно острой и в территориальных органах ФСИН. Так, в учреждениях ФСИН по Вологодской области в 2007 г. 417 семей сотрудников нуждались в улучшении жилищных условий (табл. 2).

Таблица 2

Количество семей сотрудников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в учреждениях ФСИН по Вологодской области

   Учреждения ФСИН  
по Вологодской
области
 2003 г.
 2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
  2007 г. 
в % к
2003 г.
УФСИН по Вологодской
области
   53   
   58   
   62  
   22  
   23  
   43,40  
ИК-2                
   32   
   32   
   34  
   34  
   31  
   96,88  
ВВК                 
   47   
   49   
   51  
   49  
   46  
   97,87  
ИК-3                
   25   
   22   
   23  
   19  
    5  
   20,00  
ИК-4                
   22   
   21   
   22  
    6  
    5  
   22,73  
ИК-5                
   30   
   20   
   20  
   23  
   31  
  103,33  
КП-6                
   55   
   51   
   50  
   32  
    1  
    1,82  
КП-7                
   46   
   47   
   22  
   28  
   18  
   39,13  
МБ-10               
   24   
   26   
   29  
   31  
   20  
   83,33  
ИК-12               
   51   
   53   
   53  
   47  
   44  
   86,27  
ИК-17               
   74   
   76   
   76  
   75  
   43  
   58,11  
ИК-20               
   30   
   31   
   31  
   35  
   16  
   53,33  
СИ-2                
   96   
   98   
  105  
   93  
   82  
   85,42  
СИ-3                
   22   
   28   
   33  
   31  
   26  
  118,18  
УК                  
   29   
   32   
   34  
   26  
   25  
   86,21  
Итого               
  636   
  644   
  645  
  551  
  416  
   65,41  

Правовой основой обеспечения жильем сотрудников УИС и членов их семей, вставших на учет по месту службы, являются следующие законодательные акты и нормативные правовые документы [2, с. 17 - 22].

  1. Жилищный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 марта 2005 г., предусматривает постановку на учет граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, только по месту жительства органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. В связи с этим с 1 марта 2005 г. во всех органах и учреждениях УИС постановка граждан на жилищный учет прекращена [3, с. 20 - 24].
  2. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". В соответствии со ст. 6 данного Закона работники и пенсионеры, принятые на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в учреждениях и органах УИС, сохраняют право состоять на данном учете до решения вопроса улучшения жилищных условий (получения жилого помещения). Таким образом, Федеральная служба исполнения наказаний на протяжении уже двух лет решает жилищные проблемы только тех работников и пенсионеров, которые встали на жилищный учет в учреждениях и органах УИС до 1 марта 2005 г. [3, с. 20 - 24].
  3. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний", которым утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний. В соответствии с п. 7 этого Положения ФСИН России осуществляет функции государственного заказчика по капитальному строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов уголовно-исполнительной системы, а также по жилищному строительству.
  4. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, распространенное на сотрудников УИС Федеральным законом от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ. Статьей 54 данного Положения определено, что в случае гибели сотрудника в связи с осуществлением законной деятельности за семьей погибшего сохраняется право на получение жилой площади на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет. При этом жилая площадь предоставляется не позднее одного года со дня гибели сотрудника. Кроме того, Положением установлено, что сотрудники в звании полковника внутренней службы и выше, а также уволенные со службы в этом звании имеют право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату. Таким правом обладают также сотрудники, имеющие ученые степени или ученые звания.

В настоящее время подготовлены предложения о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", а также иные нормативные акты, касающиеся вопросов жилищного обеспечения сотрудников, пенсионеров УИС и членов их семей, принятие которых позволит значительно повысить уровень социальной защищенности граждан этой категории. Данный законопроект в настоящее время дорабатывается совместно с Департаментом социального и гражданского законодательства Минюста России для последующего внесения его в Правительство Российской Федерации.

Обеспечение жильем сотрудников УИС и членов их семей, признанных в установленном порядке нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий по месту службы, осуществляется в настоящее время по следующим направлениям [2, с. 17 - 22].

  1. Приобретение жилья за счет государственных жилищных сертификатов по подпрограмме "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы.
  2. Оказание безвозмездной финансовой помощи на строительство и приобретение жилья в соответствии с Приказом Минюста России от 29 ноября 2002 г. N 322 "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи членам жилищно-строительных (жилищных) кооперативов и индивидуальным застройщикам" <1>.
<1> Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минюста России от 5 сентября 2006 г. N 281, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования // Российская газета. 2006. 27 сент.
  1. Осуществление ФСИН России функций государственного заказчика по жилищному строительству.

Рассмотрим эти направления более подробно.

Приобретение жилья за счет государственных жилищных сертификатов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" утверждена подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" (далее - Подпрограмма).

За счет реализации государственных жилищных сертификатов в 2006 г. приобретено 139 квартир общей площадью 6,5 тыс. кв. м. На их приобретение использовано инвестиций в объеме 125,3 млн. руб., в том числе за счет безвозмездных субсидий - 119,8 млн. рублей (табл. 3).

Таблица 3

Приобретение квартир по подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" для граждан, уволенных с военной службы и из органов внутренних дел <2>

<2> С 2003 г. - включая учреждения и органы уголовно-исполнительной системы.
Годы
      Число      
приобретенных
квартир/комнат,
единиц
    Общая   
площадь
квартир,
кв. м
   Использовано  
инвестиций на
приобретение
квартир, млн.
рублей
   В том числе за  
счет безвозмездных
субсидий, млн.
рублей
2000
        94       
    5306    
       19,2      
        18,6       
2001
       142       
    7316    
       33,7      
        18,6       
2002
       213       
   11918    
       81,7      
        79,1       
2003
        89       
    4807    
       44,5      
        43,3       
2004
        41       
    2108    
       27,5      
        25,0       
2005
       25/3      
    1220    
       17,3      
        16,8       
2006
       139       
    6539    
      125,3      
       119,8       

В соответствии с данной подпрограммой ФСИН России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами под руководством Департамента жилищной инфраструктуры и строительства Правительства Российской Федерации приняла участие в разработке Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов (далее - Правила).

Результатом работы стало Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы", утвердившее новые Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов.

Данная подпрограмма реализуется и в территориальных органах ФСИН. Так, УФСИН России по Вологодской области за три года был выделен 41 сертификат на общую сумму 37130,37 тыс. руб. (табл. 4).

Таблица 4

Результаты реализации Федеральной подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты"

    2005 г.   
    2006 г.   
      2007 г.     
Количество предоставленных 
государственных жилищных
сертификатов, шт.
      17      
      12      
        12        
Сумма, тыс. руб.           
  10544,04    
  10638,6     
    15947,73      

В настоящее время подготовлен и внесен в Минюст России проект приказа об утверждении Инструкции о порядке формирования списков, выдачи и реализации государственных жилищных сертификатов гражданам - участникам подпрограммы, в которой будет установлен единый порядок формирования в учреждениях и органах УИС списков граждан, уволенных (увольняемых) со службы из указанных учреждений и органов, а также граждан, подлежащих переселению из поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности и изъявивших желание участвовать в подпрограмме.

Подпрограммой определено, что перечень поселков, из которых переселение граждан осуществляется с использованием субсидии, удостоверяемой сертификатом, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению Минюста России. Такой Перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2004 г. N 1291-р (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 397-р). В него включены 120 поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации [2, с. 17 - 22].

После выхода подпрограммы и Правил у граждан, подлежащих переселению из указанных в перечне поселков, появилась такая же возможность участия в Подпрограмме и получения ГЖС, как и у сотрудников (граждан), содержащихся за счет средств федерального бюджета и увольняемых (уволенных) по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более, состоящих в подразделениях УИС в списках очередников на получение жилых помещений.

Приобретение жилья за счет оказания безвозмездной финансовой помощи. Оказание безвозмездной финансовой помощи (субсидии) в приобретении жилья сотрудникам УИС, нуждающимся в улучшении жилищных условий, осуществляется на основании Указов Президента Российской Федерации от 21 июля 1992 г. N 796 "О дополнительных мерах по финансированию строительства и приобретению жилья для военнослужащих", от 2 октября 1992 г. N 1153 "О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих внутренних войск, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и членов их семей" и от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании УИС Министерства внутренних дел Российской Федерации", а также в соответствии с Приказом Минюста России от 29 ноября 2002 г. N 322 "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи членам жилищно-строительных (жилищных) кооперативов и индивидуальным застройщикам" (документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минюста России от 5 сентября 2006 г. N 281) [2, с. 17 - 22].

К сожалению, объемы финансирования на оказание безвозмездной финансовой помощи (далее - БФП) на приобретение жилья сотрудникам УИС, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в 2006 и 2007 г. сохранены на уровне 2005 г. и составили 120 млн. рублей.

За последние пять лет в Вологодской области количество сотрудников УИС, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сократилось на 34,5%. Этому способствовало выделение безвозмездной финансовой помощи сотрудникам в соответствии с Приказами Минюста России от 29 ноября 2002 г. N 322 и от 5 сентября 2006 г. N 281 (рис. 1).

тыс.
руб.
900---------------------------------------------------
¦ 800
800+---------------------T----T-----------------------
¦ ¦ ¦
700+---------------------+ +-----------------------
¦ ¦ ¦
600+---------------------+ +-----------------------
¦ ¦ ¦ 500
500¦---------------------+ +----T----T-----480,9---
¦ 391,5 ¦ ¦ ¦ ¦ ------¬
400+--T----T----360------+ +----+ +----+ +--
¦ ¦ ¦ -----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
300+--+ +---+ +----+ +----+ +----+ +--
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
200+--+ +---+ +----+ +----+ +----+ +--
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
100+--+ +---+ +----+ +----+ +----+ +--
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
0L--+----+---+----+----+----+----+----+----+-----+-¬
2003 2004 2005 2006 2007 год

Рис. 1. Безвозмездная финансовая помощь работникам УИС Вологодской области

При этом ежегодная потребность в БФП на решение жилищной проблемы сотрудников УИС составляет около 800 млн. рублей. В соответствии с Указами Президента РФ и ведомственным Приказом БФП оказывается сотрудникам в размере 75% стоимости кооперативного жилья или кредита банка, полученного на строительство индивидуального жилого дома, с процентами за пользование этим кредитом. При этом 50% из указанного размера финансовой помощи оплачиваются за счет бюджетных средств, предусмотренных на эти цели в смете на содержание уголовно-исполнительной системы; 25% - за счет внебюджетных средств, а также экономии бюджетных средств по смете на содержание уголовно-исполнительной системы.

Оставшиеся 25% стоимости жилья или кредита банка, полученного на строительство индивидуального жилого дома, с процентами за пользование этим кредитом оплачиваются за счет денежных средств сотрудников. Кроме того, помощь оказывается сотрудникам УИС, имеющим выслугу безупречной и непрерывной службы 10 лет и более в календарном исчислении.

Строительство жилья за счет инвестиций. Обеспечение сотрудников (пенсионеров) и членов их семей путем предоставления жилья, построенного за счет участия в долевом строительстве, осуществляется на основании Положения о ФСИН России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314, где определено, что ФСИН России выполняет функции государственного заказчика по жилищному строительству [2, с. 17 - 22].

Строительство жилья для сотрудников и пенсионеров УИС, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (табл. 5).

Таблица 5

Федеральная инвестиционная программа по строительству жилья для сотрудников и пенсионеров УИС

              Разделы программы         
   Общая жилая   
площадь, кв. м
  Количество  
квартир
                                   2005 год                              
Федеральная целевая программа           
"Реформирование УИС на 2002 - 2006 годы"
      28128      
     451      
Федеральная целевая программа           
"Восстановление экономики и социальной
сферы Чеченской Республики на 2002 год
и последующие годы"
         990     
      10      
Непрограммная часть                     
      20279      
     355      
                                   2006 год                              
Федеральная целевая программа           
"Реформирование УИС на 2002 - 2006 годы"
      50750      
     767      
Федеральная целевая программа           
"Восстановление экономики и социальной
сферы Чеченской Республики на 2002 год и
последующие годы"
         990     
     н/д      
Непрограммная часть                     
      54643      
     919      

Для обеспечения работников и пенсионеров, нуждающихся в жилых помещениях, территориальным органам УИС необходимо также проводить работу по привлечению средств бюджетов других уровней (кроме федерального) и внебюджетных источников.

Известно, что одной из проблем уголовно-исполнительной системы является кадровое обеспечение. Ряд управлений успешно ее решают благодаря тому, что умело используют для закрепления сотрудников на службе такие стимулы, как обустройство их быта и в первую очередь обеспечение жильем. Среди них ГУФСИН, УФСИН России по Республике Коми, Красноярскому краю, Оренбургской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Калининградской, Ростовской, Рязанской, Саратовской областям и др.

Следует отметить, что рассмотренный перечень путей решения жилищной проблемы сотрудников УИС не является исчерпывающим и носит ввиду дефицита бюджетных средств ограниченный характер. В последнее время все активнее выдвигаются и обсуждаются различные предложения новаторского характера, направленные на изменение форм и порядка обеспечения данной категории граждан жильем. В средствах массовой информации выделяется сейчас наряду с рассмотренными три перспективных основных направления решения жилищной проблемы сотрудников УИС, военнослужащих, сотрудников ОВД и приравненных к ним граждан [4, с. 26 - 27]:

ипотечное кредитование;

введение накопительной системы жилья;

предоставление служебного жилья.

Изучение сущности и особенностей ипотечного кредитования требует проведения дальнейших научных изысканий. Предоставление служебного жилья как способ решения "квартирного вопроса" сотрудников ограничено возможностями соответствующих ведомств и министерств. В настоящее время наиболее активно пропагандируется идея о введении различных схем так называемой накопительной системы жилья.

Как предполагается, при ее применении с момента начала службы для каждого сотрудника, военнослужащего будет открываться специальный накопительный счет, на который регулярно будут перечисляться определенные суммы федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрено прохождение службы. Прогнозируется, что скопившаяся таким образом сумма, размер которой будет зависеть от выслуги лет и отношения к исполнению служебных обязанностей, будет достаточной для приобретения жилья в любом избранном им месте жительства. Действие накопительной системы жилья первоначально предполагается распространить на служащих, заключивших первые контракты о прохождении военной службы после 1 января 2004 г. и которым на весь период ее прохождения в соответствии с законодательством будут предоставляться служебные жилые помещения.

По мнению экспертов [1; 5, с. 45 - 47], активное внедрение накопительной системы жилья позволит решить жилищную проблему военнослужащих через 10 - 15 лет. Однако даже весьма ориентировочные подсчеты не подтверждают этот оптимистический прогноз. В частности, к 2015 г. планируется обеспечить жильем с использованием накопительной системы только около 20 тыс. офицеров, т.е. весьма незначительную часть общего числа служащих, не имеющих жилья. Очевидны и другие проблемы накопительной системы жилья. Так, отсутствие необходимого финансирования Федеральной целевой подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" позволяет предположить возможный дефицит денежных средств и на реализацию накопительной системы жилья.

Анализ вышеназванных предложений позволяет сделать вывод, что вопросы правового обеспечения мер по реализации права военнослужащих и сотрудников УИС на жилище, в том числе и по внедрению накопительной системы жилья и других новых форм, требуют тщательной предварительной проработки, правовой регламентации, определения достаточных и конкретных источников их финансирования.

В условиях дефицита государственных средств большинству сотрудников УИС придется решать жилищную проблему самостоятельно на коммерческом рынке жилья. Выходом из сложившейся ситуации может стать развивающаяся в последнее время система ипотечного кредитования либо схема ссудо-сберегательных касс, не получившая распространения на практике в силу отсутствия нормативно-правовой базы.

Литература

  1. Барков В. Каждому сотруднику - достойное жилье // Преступление и наказание. 2003. N 10.
  2. Заиченко А. Обеспечение жильем сотрудников УИС в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. N 9.
  3. Гвозденко И. Решение жилищных вопросов сотрудников и пенсионеров УИС в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2008. N 1.
  4. Пчелинцева Л.М. Новые способы решения жилищной проблемы военнослужащих // Жилищное строительство. 2003. N 9.
  5. Пчелинцева П. Обеспечение жильем военнослужащих // Законность. 2003. N 11.