Мудрый Юрист

Миграция населения - в теоретико-правовом аспекте *

<*> Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. 313 с.

Эбзеев Б.С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.

Юридическая наука знает множество примеров того, как люди, ворвавшись в нее, вспыхивают яркой звездой и гаснут. И есть люди, исходящий от которых свет подобен сильному и ровному пламени, освещающему самые темные закоулки. Длинный перечень монографий, учебников, статей - результат плодотворной научной деятельности профессора Т.Я. Хабриевой, стяжавшей себе доброе имя и занимающей весьма достойное место в ряду российских юристов. Оригинальность исследуемой проблематики, многосторонняя эрудиция, выработанная философским мышлением твердая юридическая логика, научная опытность автора делают каждую ее новую книгу событием. Вот почему монография Т.Я. Хабриевой "Миграционное право России: теория и практика" - результат многолетних научных исследований автора - может быть оценена как добротный фундамент не только комплексного исследования теории правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, но и государственно-правового регулирования соответствующих процессов.

Верно, что социальные, демографические, национальные, исторические проблемы миграции населения сегодня разработаны полнее. Но в юридической литературе в основном рассматривались отдельные стороны этого социального явления, главным образом связанные с вопросами ответственности за незаконную миграцию и статусом некоторых категорий мигрантов. Т.Я. Хабриева активно использует результаты исторических, социологических, статистических и иных исследований, однако при этом ее монография является первым целостным видением правовых (и не только!) аспектов миграционных процессов в российской юридической доктрине.

Интенсивные миграционные процессы и накопленная практика их регулирования позволили автору обратиться к изучению таких явлений правовой действительности, которые ранее были вне поля зрения правоведения (например, государственное управление в сфере миграции), помогли взглянуть под особым углом зрения на ряд традиционных проблем в миграционной сфере (статус мигранта), потребовали от автора методологических разработок. Перед читателем предстает соединение эмпирического и теоретического уровней правового исследования проблем миграции населения в Российской Федерации. Рецензируемое исследование, на наш взгляд, - самое значимое по миграционному праву в Российской Федерации. Широкий научный кругозор автора, его обращение к международному и зарубежному опыту позволили сделать немало выводов, дать предложения, поставить вопросы по теме исследования.

Книгу отличают продуманная структура, большая информационная насыщенность, привлечение широкого круга юридических и литературных источников.

В Российской Федерации существует большой массив законодательства в сфере миграции населения. Однако остается открытым вопрос об уровне системной организации этого массива. Работа представляет собой попытку дать развернутую характеристику миграционного права в системе российского права. Это делает работу особенно интересной. Кстати говоря, автор не впервые обращается к определению места новых структурных образований в теоретико-методологическом арсенале правоведения. Несмотря на объективное появление новых правовых формирований, регулирующих общественные отношения в той или иной сфере (образование, медицина, инвестиции и т.д.), закрепление за ними статуса самостоятельной отрасли, подотрасли или института не всегда представляется возможным, и авторы зачастую не заинтересованы в дискуссии по этой весьма деликатной проблеме.

Читателям уже известен подход Т.Я. Хабриевой к определению парламентского права как подотрасли конституционного права <1>. Весьма убедительна трактовка миграционного права как формирующегося комплексного межотраслевого правового института. Анализируя внутрисистемный "статус" миграционного права, автор вступает в полемику с теми немногочисленными учеными, которые определяют миграционное право как отрасль права (формирующуюся или уже сформированную), и обосновывает свою концептуальную точку зрения по этому вопросу (с. 5 - 9). Привлекает диалектичность подходов автора. Т.Я. Хабриева - убежденный сторонник развития миграционного права в системе права. Вместе с тем она оценивает эту возможность всесторонне и не абсолютизирует ее. Автор не исключает возможности перехода этого образования при необходимом количественном накоплении правовых норм на новый качественный уровень в структуре права, оговаривая при этом, что речь может идти только о комплексной природе такого правового образования. Автор отвергает установки рассмотрения миграционного права лишь в качестве структурного подразделения административного права (с. 10). И в своей работе Т.Я. Хабриева исследует это явление в рамках нескольких правовых отраслей и институтов.

<1> См.: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 19.

Для регулирования миграции населения необходима система норм, рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. В книге анализируется источниковая база миграционного права, в которой выделяются такие блоки, как международные акты, акты федерального уровня и акты субъектов РФ. Признавая детерминирующую роль международных стандартов в рассматриваемой сфере, автор справедливо указывает также на необходимость признания федерального закона главным регулятором миграционных отношений (с. 39). Это обусловлено прежде всего тем, что основным объектом миграционно-правового регулирования выступают права граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства). В работе доказывается, что наличие значительного числа процессуальных аспектов этих отношений обусловливает соответствующий объем подзаконных актов среди всех источников миграционного права. Пожалуй, впервые анализируется региональный срез правового регулирования миграции населения (с. 30 - 33). Автор небезосновательно предполагает, что с учетом усиления социальных направлений миграционной политики следует ожидать его расширения.

Достаточно проблематичным остается вопрос о Миграционном кодексе РФ (с. 4). С одной стороны, необходимость в систематизации нормативного массива существует, но с другой - следует согласиться с автором, что в ближайшей перспективе вряд ли будет издан сводный акт, который заменит акты, действовавшие до его принятия. Исследование всего миграционного законодательства, практики его применения, зарубежного опыта еще не вышло на тот уровень обобщения, который можно было бы рассматривать в качестве необходимого для подготовки кодифицированного акта. С данной точки зрения значимость рецензируемой работы еще более возрастает.

В работе нашла отражение роль судебной практики в регулировании миграционных отношений (с. 34 - 39). Вопросы места судебных решений в системе источников права рассматривались Т.Я. Хабриевой ранее, в работах, посвященных конституционному правосудию <2>. В рецензируемой монографии автор не касается этой проблемы, вполне обоснованно полагая, что известная дискуссия о судебном правотворчестве находится за рамками данного исследования.

<2> См., напр.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1999. С. 51 - 64.

Как отмечалось, особая значимость рецензируемой работы определяется постановкой автором проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти в сфере миграции населения. Ведущее значение приобретает вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий. В качестве базового автор выделяет принцип универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, что предполагает возможность и необходимость возложения на федеральные органы государственной власти в сфере миграционных отношений основной массы регулятивных полномочий (с. 44). При этом автор указывает, что федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом "разумной сдержанности", согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти могут регулировать субъекты РФ (с. 45). Помимо известных конституционных принципов федерализма, автором выявлены относительно разграничения полномочий в сфере миграции населения также такие принципы, как принцип субсидиарности, принцип федерального приоритета в разграничении полномочий, принцип законодательного разграничения полномочий, принцип финансовой обеспеченности полномочий.

Проведенный анализ свидетельствует, что нормы миграционного законодательства не всегда определенно и всесторонне обозначают разграничение полномочий, что во многом объясняется хаотичным развитием правового регулирования в данной сфере. Автор надеется, что в миграционном законодательстве найдут отражение результаты федеративной и административной реформ в свете разработанных им принципов. В помощь федеральному законодателю в монографии предлагаются схемы разграничения полномочий между органами публичной власти (с. 49).

Существенно обогащает работу "горизонтальный срез" проблемы государственного управления, который до сих пор не был предметом научного исследования. Последние полтора десятилетия в Российской Федерации идет поиск наиболее оптимальной системы органов в сфере миграции населения. Автор подтверждает, что это открытая для новаций система. В работе анализируется компетенция федеральных органов исполнительной власти и даются рекомендации по совершенствованию их функциональных качеств (с. 51 - 69). Речь идет об усилении, во-первых, руководящей роли Правительства РФ в реализации государственных задач в сфере миграции населения, а во-вторых, координационной деятельности миграционной службы в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Заслуживает поддержки вывод автора о том, что борьба с незаконной миграцией не должна затенять другие проблемы миграции населения, имеющие социально-экономический характер. В этой связи роль миграционной службы видится не только в осуществлении контрольно-надзорных полномочий, но и достаточных полномочий по реализации социальных направлений миграционной политики Российской Федерации (с. 68 - 69). При этом автор учитывает, что миграционная служба уже сегодня решает помимо прочего сложные организационные, правовые, аналитические и иные проблемы в вверенной ей сфере.

На уровне монографического исследования подвергнута анализу компетенция органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере (с. 69 - 77). Автор отмечает несущественный и во многом самостоятельно определенный объем их полномочий и полагает, что в перспективе его наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте ожидаемо дальнейшее развитие и федерального законодательства.

В исследовании многомерной проблемы миграции населения автор значительное место отводит выяснению особенностей правового статуса отдельных категорий мигрантов. На принципиально новых началах автор решает вопрос о понятии мигранта (с. 78 - 81). В своей работе Т.Я. Хабриевой пришлось иметь дело с рядом различных понятий. Этого требовал многоаспектный характер исследования. В монографии отмечается, что ни в законодательстве, ни в правовой науке не выработаны однозначные понятия мигранта, незаконной миграции, переселенца и др. Для того, чтобы их избежать, автор в ряде случаев обозначает некоторые исходные позиции. Так, Т.Я. Хабриева считает неправильным отождествлять с мигрантами всех, кто осуществляет пространственные перемещения, как внутри государств, так и через их границы (с. 79). В отсутствие легального определения этого понятия автор предлагает критерии, позволяющие дифференцировать такие перемещения людей, ключевым из которых является получение специального статуса, отличного от общеправового. Исходя из этого, автор дает научно-правовую дефиницию понятия "мигрант", которая служит ориентиром не только для целей данного научного исследования, но может быть полезной и в практике правотворчества (с. 81).

Поскольку в понятии "мигрант" в самом общем виде отражены все основные признаки, присущие всем категориям мигрантов, для исследования их юридической природы значение имеет предложенная автором классификация (с. 80 - 81). Особое внимание автор уделяет понятиям легального и нелегального мигранта, что имеет методологическое значение для рассмотрения в работе вопросов ответственности за незаконную миграцию (с. 81 - 83).

Дополнительную ценность работе придает то, что автор, аргументируя свои выводы и предложения, исследует правовой статус разных категорий мигрантов. Безусловным достоинством является то, что, пожалуй, впервые комплексно представлен научно-обоснованный анализ правового положения таких лиц, как переселенцы, трудящиеся-мигранты, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, получившие убежище и политическое убежище (с. 85 - 179). При этом Т.Я. Хабриевой удалось избежать излишнего увлечения процедурными аспектами приобретения статуса мигранта в ущерб материально-правовым.

Развитие российского миграционного права не может не соотноситься с тенденциями международного и зарубежного процессов правового регулирования в этой сфере. Учитывая транстерриториальность миграционных потоков, особую значимость приобретает гармонизация национальных, региональных и глобальных их регуляторов. Национальное законодательство не может существовать вне общемирового процесса решения миграционных проблем. Это потребовало обращения к нему и автора - как в теоретических целях, так и в практическом плане дальнейшего развития российского законодательства. В настоящее время накоплен значительный международный массив актов по отдельным аспектам миграционных отношений. В работе дается их краткая характеристика (с. 195 - 219), рассматриваются институциональные механизмы регулирования данных проблем, в том числе в контексте формирования адекватной организационной модели международного сотрудничества в их решении (с. 220 - 228). В книге рассматривается практика межгосударственного регулирования миграции в рамках Содружества Независимых Государств (с. 228 - 242) и Европейского союза (с. 242 - 258).

Работа актуальна обращением автора к опыту миграционно-правового регулирования в зарубежных странах (с. 259 - 296). Этот раздел привлекает особое внимание читателя анализом богатого иностранного материала. Рассмотренные зарубежные модели и технологии миграционного регулирования побуждают читателя к собственным размышлениям и выводам.

Интерес к книге во многом предопределен тем, что Россия представляет собой сегодня полигон, где вырабатываются, проверяются и развиваются модели правового регулирования миграционных отношений.

Профессор Т.Я. Хабриева, несомненно, заслуживает поддержки в своем понимании назначения миграционного права, его перспективности. Но следует отдать должное автору в том, что несмотря на серьезный анализ правовой составляющей миграционных отношений, она не видит исключительно в ней решение всех существующих в этой сфере проблем. Право сегодня является одним из центральных, но в то же время одним из многих инструментов, предназначенных для регулирования миграционных отношений. Автор указывает на слабые стороны правовых механизмов, в частности, существующих в отрыве от необходимых для их реализации экономических условий. Читатель найдет в книге и критику недостатков правового регулирования, которые не просто констатируются, а рассматриваются в контексте их устранения.

Замечания, которые можно сделать в адрес автора этой интересной работы, немногочисленны и вполне дискуссионны. Скорее, это пожелания к продолжению исследований. На наш взгляд, некоторые аспекты миграционного права не получили своего освещения. Так, например, в самых общих чертах говорится об объектах миграционных правоотношений. Не отражены вопросы административных режимов и миграционного контроля в сфере миграции. Было бы весьма полезно продолжить разработку понятийно-категориального аппарата, характерного для миграционного права, что еще в большей мере способствовало бы становлению этого структурно-правового образования. Работа посвящена субинститутам российского миграционного права, но поскольку автор привлекает богатый зарубежный материал, то, видимо, следовало бы усилить сравнительно-правовой аспект исследования. Представляется, что было бы весьма интересным более полное освещение европейского опыта правового решения миграционных проблем.

Рецензия не может вместить всего, что заслуживает быть отмеченным. Лучшим результатом будет обращение читателей к самой книге. Это действительно оригинальное издание. Впервые осуществленное систематизированное теоретико-прикладное описание основных вопросов миграционно-правового регулирования позволяет лучше понять его современное состояние и перспективы совершенствования. Монография будет способствовать дальнейшему развитию теории и практики правового регулирования миграционных отношений. Работа может стать базой становления новой учебной дисциплины для студентов юридических вузов и факультетов, слушателей курсов переподготовки и повышения квалификации практических работников в сфере миграции населения.