Мудрый Юрист

К вопросу о применении административных наказаний за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции

Выполняя служебные обязанности, сотрудники милиции применяют к физическим и юридическим лицам методы административного принуждения с целью пресечения совершаемых преступлений и административных правонарушений; обеспечения необходимых условий привлечения лиц, совершивших административные правонарушения, к административной ответственности; непосредственного привлечения лиц, совершивших административные и иные правонарушения в сфере властно-публичной деятельности государства и местного самоуправления, к административной ответственности; обеспечения исполнения физическими и юридическими лицами законно предъявленных к ним властных требований, не выполненных ими добровольно.

В условиях построения правового государства проблема, связанная с пресечением действий, направленных на неповиновение сотрудникам милиции при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка и служебных обязанностей, проявляется наиболее остро, поскольку важным является установление баланса между объемом прав и контролирующих субъектов - смещение его в одну сторону может привести к произволу, а смещение в другую - к необоснованному завышению прав граждан и парализации деятельности правоохранительных органов.

КоАП РФ предусмотрел нормы, обеспечивающие административно-правовую охрану в виде ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции (ст. ст. 12.25, 12.26, 17.7, ч. 1 ст. 19.3, ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ).

Практика применения данных норм недостаточно изучена и в юридической литературе не получила широкого освещения.

Например, количество выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ "Неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника или учреждения уголовно-исполнительной системы", в последние годы следующее: 2004 г. - 79021 <1>, 2005 г. - 69253 <2>, 2006 г. - 69242 <3>.

<1> См.: Сведения за 2004 г. об административной практике органов внутренних дел: форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2005.
<2> См.: Сведения за 2005 г. об административной практике органов внутренних дел: форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2006.
<3> См.: Сведения за 2006 г. об административной практике органов внутренних дел: форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2007.

Уменьшение выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, связано, прежде всего, с введением 8 декабря 2003 г. ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ: "Те же действия, сопряженные с неповиновением законному требованию представителя власти либо иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресекающего нарушение общественного порядка" <4>. В то же время наибольшее количество правонарушений выявляется службами участковых уполномоченных милиции и патрульно-постовой. Так, службой участковых уполномоченных милиции в 2004 г. составлено по ст. 19.3 КоАП РФ - 25946, или 40% от всего их количества, выявленного органами внутренних дел; в 2005 г. - 25827, или 39% от всего их количества; в 2006 г. - 25827, или 39,7% от всего их количества. В то же время составлено протоколов по ст. 19.3 КоАП РФ сотрудниками подразделений патрульно-постовой службы милиции: 2004 г. - 23731, или 36,6% от всего их количества, 2005 г. - 25462, или 38,4% от всего их количества, 2006 г. - 24847, или 37,6% от всего их количества.

<4> Федеральный закон от 21 ноября 2003 г. N 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4847; 2004. N 11. Ст. 914.

Наибольшее количество правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, в 2006 г. выявлено службами МОБ в следующих субъектах Российской Федерации: Краснодарский край - 3711, Республика Татарстан - 3116, Самарская область - 2850.

Негативные моменты данных правонарушений заключаются в том, что неповиновение оказывают участковым уполномоченным милиции, которые несут службу на административных участках поодиночке, а также оказывают неповиновение законным распоряжениям и требованиям сотрудников патрульно-постовой службы милиции, охраняющим общественный порядок и обеспечивающим общественную безопасность на улицах и в общественных местах.

Продолжается рост правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП в Северо-Западном, Центральном, Приволжском федеральном округах. Наиболее тревожные цифры в Уральском федеральном округе, где рост данных правонарушений на улицах и общественных местах составил в 2006 г. 49,8%.

Вместе с тем в связи с отсутствием научной проработанности вопросов противодействия сотрудникам милиции, нет ясного представления о фактических причинах и условиях правонарушений в отношении лиц, участвующих непосредственно в охране общественного порядка.

В связи с продолжающимся ростом административных правонарушений, связанных с неповиновением сотрудникам милиции, необходимо поднимать вопрос о признании данных правонарушений общественно опасными, поскольку правонарушители осознанно оказывают противодействие представителю власти, вследствие непринятия к ним действенных мер авторитет милиции в обществе падает, растет негативная оценка ее деятельности.

Выявление и пресечение административных правонарушений, связанных с неповиновением законным распоряжениям и требованиям сотрудников милиции, сопряжено с рядом трудностей правового и организационного характера - реальным действием презумпции законности требований сотрудников милиции, применением определенной формы выражений этих требований, наличием конкурирующих норм (ч. 2 ст. 20.1 и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ), проблемой разграничения понятий "неповиновение", "воспрепятствование", "сопротивление", "невыполнение" и т.д., и возможностью привлечения лица в ряде случаев к уголовной ответственности.

Назначение наказания предусматривает цель воспитания нарушителя (физического лица) в духе уважения к законам. Санкция является средством воздействия на его сознание. Ограничения и лишения, связанные с применением административных наказаний, безусловно, оказывают воспитательное воздействие на правонарушителей, заставляют выполнять установленные законодательством требования. Воспитание правонарушителей теснейшим образом связано с указанной в ст. 3.1 КоАП РФ целью административных наказаний - предупреждением правонарушений.

Дадим сравнительную оценку санкциям, назначаемым за административные правонарушения, подпадающие под рассматриваемые в данной работе статьи КоАП РФ:

Максимальная штрафная санкция может быть назначена по ч. 2 ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти), что, вероятно, по мнению законодателей, представляет наибольшую общественную опасность, так как данное правонарушение по объективной стороне ближе, чем прочие из рассмотренных, подходит к границе административно-правовой и уголовно-правовой ответственности. Данная точка зрения не бесспорна, потому как любое противодействие сотрудникам милиции как представителям власти, должно оцениваться одинаково жестко (естественно, с учетом всех смягчающих и отягчающих обстоятельств).

Особо следует отметить элементы индивидуально-правового регулирования (персонификации) в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

И.А. Минникес определил границы индивидуального правового регулирования в праве как воздействие на общественные отношения, которое связано с установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их участников в индивидуальном порядке, органически дополняющих нормативное правовое регулирование, направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения, являющееся саморегулированием общественных отношений, путем совершения односторонних правомерных юридических действий или заключения договоров, либо властной деятельностью уполномоченных органов или должностных лиц, в процессе которого создаются индивидуальные правовые акты <5>.

<5> См.: Минникес И.А. Элементы индивидуального правового регулирования в законодательстве об административных правонарушениях // Актуальные проблемы законодательства об административной ответственности: Материалы международной научно-практической конференции (14 - 15 сентября 2006 г.). Иркутск, 2006. С. 91 - 93.

Нормы права, в том числе и административного, не распространяются на все субъекты права без исключения. Правовому регулированию присуща персонификация.

Персонификация в праве имеет историческую основу еще со времен римского права. Модестиан в 6-й книге "Правил" указал: "Idem lidroostavo regularum Jnfans vel furiosus si homiem occiderint, lege Cornelia non tenentur, cum alterum innokentia consilii tuetur, alterum fati infeliritas excusot" - "Если малолетний или безумный убьет человека, то они не отвечают по закону Корнелия, так как одного защищает невинность намерения, другого извиняет роковое несчастье" <6>.

<6> Дигесты Юстиниана / Перевод с латинского. Отв. ред. Л.Л. Конофанов. Том VII. Полутом 2. М.: Статут, 2005. С. 91.

Критерием персонификации административно-правовых отношений являются особенности субъектов, возникающие в связи с совершением административного правонарушения. Данное положение полностью согласуется с общими правилами назначения административного наказания, когда учитываются характер совершенного административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Так, в ст. 1.4 КоАП РФ закрепляются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности.

Персонификация в нормах административного права осуществляется по ряду критериев:

  1. Возрастной критерий. Статья 2.3 КоАП РФ устанавливает возраст наступления ответственности. Часть 2 ст. 2.3 устанавливает, что с учетом конкретных обстоятельств и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, административная ответственность может быть заменена мерой воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
  2. Психический критерий. Статья 2.8 КоАП РФ исключает лиц, находящихся в стадии невменяемости, из числа субъектов административной ответственности.
  3. Критерий гражданства. Непосредственно в тексте КоАП РФ не говорится о том, что субъектами административной ответственности являются граждане Российской Федерации. Вместе с тем из анализа статей Особенной части КоАП РФ следует, что субъектом административной ответственности может быть только гражданин РФ <7>.
<7> См. ст. 21.5 КоАП РФ "Неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету".

Ответственность иностранных граждан наступает на общих основаниях (ст. 2.6 КоАП РФ). Исключение составляют иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции. Вместе с тем, как мы уже отметили, иностранные граждане и лица без гражданства несут административную ответственность за правонарушения, связанные с нарушением правил пребывания в РФ <8>.

<8> К иностранным граждан и лицам без гражданства применяются ограничение въезда, административное выдворение за пределы Российской Федерации, отказ в выдаче либо аннулирование вида на жительство.
  1. Критерий особого статуса субъекта. Статья 2.4 КоАП РФ регламентирует вопросы административной ответственности должностных лиц. Отдельную категорию составляют военнослужащие, которые несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами и иными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в соответствующих органах. Однако в соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ по отдельным категориям дел данные лица несут ответственность на общих основаниях. Некоторые положения персонификации подчеркивает и Верховный Суд: "Дела об административных правонарушениях, указанных в ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных судов" <9>.
<9> См.: Постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 23 декабря 2004 г. N 19-АД04-5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 9.
  1. Критерий индивидуальных особенностей субъекта, имеющий значение лишь для конкретного состава административного правонарушения. Например, в соответствии со ст. 5.35 "Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по и воспитанию несовершеннолетних" административную ответственность несут лица, указанные в диспозиции статьи, в соответствии со ст. 5.42 КоАП РФ "Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства" ответственность несут должностные лица.

Указанные принципы применения административных наказаний ориентируют органы административной юрисдикции на соблюдение прав и интересов человека и гражданина и допустимое ограничение их в строгом соответствии с федеральным законодательством.

А.П. Коренев считал, что принцип законности заключается в строгом соблюдении юридического процессуального порядка применения норм, что обеспечивает их точное проведение в жизнь <10>.

<10> См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 66.

Реализация принципа законности в материальном праве заключается в том, что орган (должностное лицо) может составить административный протокол только в пределах компетенции органа и должностного лица.

Реализация принципа законности в процессуальном праве возможна при точном проведении правовой нормы в жизнь, она возможна только при условии, что орган (должностное лицо) может наложить на правонарушителя только то наказание, которое установлено законодательством, и только в пределах санкции конкретной статьи Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений или закона субъекта Российской Федерации.

Как осуществить принцип законности как один из принципов административной ответственности при реализации наказания за административные правонарушения в том случае, когда действия правонарушителя можно квалифицировать по двум статьям КоАП РФ (ч. 2 ст. 20.1 либо ч. 1 ст. 20.1 плюс ч. 1 ст. 19.3), причем санкции по данным статьям разительно отличаются.

Подведя итоги изложенному, можно сделать следующие выводы:

  1. Реализация принципа законности в материальном праве заключается в том, что орган (должностное лицо) может составить административный протокол только в пределах компетенции органа и должностного лица.

Реализация принципа законности в процессуальном праве возможна при точном проведении правовой нормы в жизнь, она возможна только при условии, что орган (должностное лицо) может наложить на правонарушителя только то наказание, которое установлено законодательством, и только в пределах санкции конкретной статьи Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений или закона субъекта Российской Федерации.

При выявлении правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 20.1 и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ, невозможна реализация принципа законности в материальном и процессуальном праве, когда фактически аналогичные действия правонарушителей можно квалифицировать сразу по двум статьям (ч. 2 ст. 20.1 либо ч. 1 ст. 20.1 плюс ч. 1 ст. 19.3).

  1. Исходя из анализа санкций рассматриваемых статей КоАП РФ, в них предусмотрена ответственность физических лиц. Ответственность должностных лиц предусмотрена только за совершение правонарушения по ст. 17.7 КоАП, в то время как исходя из ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ предполагается, что законные распоряжения или требования сотрудника милиции (в плане воспрепятствования исполнения ими служебных обязанностей) могут не выполнять как физические, так и должностные лица. "Наряды милиции вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступлений и административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, в общественных местах, на территории постов и маршрутов патрулирования" <11>. Наличествует явное несоответствие актов управления.
<11> Приказ МВД России от 18 января 1993 г. N 17 "О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции".
  1. Основная (конечная) цель применения административного наказания - предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Это та цель, достижение которой в конечном счете и определяет истинный уровень качества защиты законных прав и интересов большинства граждан и обеспечения их безопасности. На данный момент назрела необходимость упорядочения санкций за совершение фактически аналогичных правонарушений, приведение в соответствие системы наказаний за невыполнение законных распоряжений или требований сотрудников милиции.
  2. Индивидуальное правовое регулирование в административном праве - это воздействие на общественные отношения, направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения в связи с установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их участников в индивидуальном порядке, дополняющих нормативное правовое регулирование, вместе с тем являющееся саморегулированием общественных отношений путем осуществления властной деятельностью уполномоченных органов или должностных лиц, в процессе которого создаются индивидуальные правовые акты.
  3. Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Существует мнение, что за данный состав административного правонарушения должно быть наказание в виде лишения специального права, плюс административный штраф.