Мудрый Юрист

Государственная служба в России: история и современность

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Пожалуй, известный Указ Петра I Табель о рангах, изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В него были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

В "Табель о рангах" постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2-й класс).

Интересны в историко-познавательном плане и другие правовые документы XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них "О безволокитном и правом вершении дела" (1719), "Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий" (1719) и т.д.

И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, Устав о службе по определению от Правительства (1896), Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе (1834) и т.д.

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 80-х годах началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой Уголовного кодекса "Должностные преступления", но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Не менее значимыми актами являются Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В них была дана нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

Понятие государственной службы в России формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения. В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата. Сегодня государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах.

В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", принятым 27 мая 2003 г., государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба в Российской Федерации основана на следующих принципах:

  1. Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Согласно п. "т" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Учитывая наличие в субъектах РФ только одного вида государственной службы, ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
  2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
  3. Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативно-правовые акты о государственной службе.
  4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
  5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации.
  6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.
  7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих - важная предпосылка эффективного функционирования государственного аппарата. Статьей 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Открытость - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.
  8. Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.

Вместе с тем состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно, и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. В частности:

  1. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации. Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государственных органов: Администрации Президента, аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т.д. В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления.
  2. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.).
  3. В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
  4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Применявшееся ранее разделение служащих внутри категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей - с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем - утратило свое значение.
  5. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность на неопределенный срок, на определенное время, с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).
  6. Критерием для подразделения государственных служащих являются и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия (в частности, погоны).

Резюмируя сказанное, можно определить, что современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

Литература

  1. Конституция РФ.
  2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. 2004.
  3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
  4. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ. 2004.
  5. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998.
  6. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 10 - 18.
  7. Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002.